II. - RESSOURCES AFFECTÉES
A. Dispositions relatives aux collectivités locales
ARTICLE 23 - Reconduction du contrat de croissance et de solidarité
Commentaire : le présent article tend à reconduire, pour l'année 2006, le contrat de croissance et de solidarité qui définit la croissance globale des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
I. LE DROIT EXISTANT
L'organisation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales fait l'objet, depuis 1996, d'une démarche contractuelle. Le dispositif, initialement intitulé pacte de stabilité financière, porte désormais le nom de « contrat de croissance et de solidarité ».
A. LES PRINCIPES RÉGISSANT L'ENVELOPPE NORMÉE ET L'INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales est régie par un mécanisme dit de « l'enveloppe normée », qui consiste à regrouper une grande partie des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, et à appliquer à cet ensemble une norme de progression annuelle, définie en fonction d'indices macro-économiques.
Les dotations comprises dans cette enveloppe évoluent en fonction d'indexations prévues par la loi, à l'exception d'une d'entre elles, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui joue le rôle de « variable d'ajustement », et dont le montant est donc déterminé par la différence entre le montant total de l'enveloppe normée et la somme des dotations indexées qui la composent.
L'objectif premier de l'enveloppe normée consiste à permettre une maîtrise de l'évolution des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, la variable d'ajustement permettant « d'absorber » les conséquences, pour le budget de l'Etat, de l'augmentation du montant des dotations indexées, qui évoluent plus rapidement que l'ensemble de l'enveloppe.
Un autre objectif consiste à permettre aux collectivités territoriales d'avoir une vision pluriannuelle de l'évolution des concours qu'elles reçoivent de l'Etat, en fixant une norme de progression pluriannuelle. Pour les années 1996-1998, ont été appliquées les règles du « pacte de stabilité », définies par l'article 32 de la loi de finances initiale pour 1996. Pour les années 1999-2001 ont été appliquées celles du « contrat de croissance et de solidarité », définies par l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999.
Le contrat de croissance et de solidarité a repris les principes du mécanisme introduit en 1996 par le pacte de stabilité. Ainsi :
- sont distinguées des dotations « sous enveloppe » et hors enveloppe ;
- l'enveloppe normée regroupe des dotations faisant l'objet d'une indexation spécifique, mais évolue selon un taux de progression défini chaque année en fonction d'indices macro-économiques ;
- le respect de la progression ainsi définie de l'enveloppe normée est assuré par une variable d'ajustement, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP).
Les règles du contrat de croissance et de solidarité sont toutefois plus avantageuses, pour les collectivités territoriales, que celles du pacte de stabilité qui l'a précédé : alors que la progression de l'enveloppe normée ne tenait compte, dans le pacte de stabilité, que de l'indice de progression des prix hors tabac, le contrat de croissance et de solidarité a prévu de tenir compte, en outre, du taux de croissance du produit intérieur brut (PIB). Cette prise en compte a été progressive, puisque le taux de croissance du PIB a été intégré pour le calcul de l'indice de progression du contrat de croissance et de solidarité à hauteur de 20 % en 1999, 25 % en 2000 et 33 % à compter de 2001 167 ( * ) .
B. LA RÉDUCTION JUSQU'EN 2003 DU PÉRIMÈTRE DE L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS DE L'ETAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
Depuis 2001, les règles d'évolution de l'enveloppe normée sont définies de manière annuelle. Elles ont ainsi été reconduites, pour une année, par l'article 39 de la loi de finances initiale pour 2002, par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2003, par l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004, puis par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2005.
On notera que la règle de progression de l'enveloppe normée s'est appliquée à une part décroissante des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales jusqu'en 2004 (62 % dans la loi de finances initiale pour 1997 contre 52 % dans la loi de finances initiale pour 2003). Pour mémoire, les concours financiers de l'Etat non compris dans le champ de l'enveloppe normée sont le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations fiscales (à l'exception toutefois de la dotation de compensation de la taxe professionnelle - DCTP -, qui constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité) et les dégrèvements d'impôts locaux.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE
A. LES CONCOURS INTÉGRÉS DANS L'ENVELOPPE NORMÉE DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
La rédaction du présent article est, si l'on excepte quelques différences purement formelles - et, bien entendu, la référence à l'année 2006 au lieu de l'année 2005 -, identique à celle de l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2005, qui reconduisait le contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2005.
Le I du présent article modifie le II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 afin de reconduire pour l'année 2006 le mécanisme d'indexation de l'enveloppe normée prévu par cet article.
Les dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité sont les suivantes :
- la dotation globale de fonctionnement (DGF) ;
- la dotation spéciale instituteurs (DSI) ;
- la dotation élu local ;
- la dotation globale d'équipement (DGE) ;
- les dotations d'équipement scolaire des départements (DDEC) et des régions (DRES) ;
- les dotations générales de décentralisation (DGD, DGD Corse et DGD « formation professionnelle ») ;
- la dotation de compensation de la suppression progressive de la part salaires de la taxe professionnelle ;
- la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), hors sa fraction correspondant à la réduction pour création d'entreprise
B. LE CALCUL DU MONTANT DE L'ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS FINANCIERS DE L'ETAT
L'évolution des montants des concours financiers de l'Etat compris dans l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité est définie en fonction de la croissance prévisionnelle des prix pour l'année suivante et de la croissance prévisionnelle du PIB pour l'année en cours, puisque le II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004, dont les dispositions sont modifiées pour être rendues applicables en 2006 par le I du présent article, dispose que les dotations sous enveloppe « forment un ensemble dont le montant s'accroît, à structure constante, de loi de finances initiale à loi de finances initiale, par application d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de 33 % du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année précédente associés au projet de loi de finances de l'année de versement ».
Pour l'année 2006, le calcul de l'indice de progression de l'enveloppe normée est donc bien :
(Evolution prévisionnelle de l'indice des prix pour
2006) +
33 % x (taux de croissance prévisionnel du PIB en
2005), soit :
1,8 % + (33 % de 1,75 %) = 2,3775 %
La reconduction des dispositions relatives au contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2005 se traduit, après prise en compte des ajustements et des majorations exceptionnelles, par une progression de 1.057 millions d'euros de l'enveloppe normée des concours de l'Etat, par rapport à la loi de finances initiale pour 2004 ; le montant total des concours inscrits dans l'enveloppe normée serait donc de 44.270,65 millions d'euros en 2006 .
Le tableau ci-après détaille les composantes du contrat de croissance et de solidarité et leur évolution entre 2004 et 2006.
Le contrat de croissance et de solidarité en 2006
(en millions d'euros)
|
LFI 2005 |
LFI 2005 révisée |
PLF 2006 |
Evolution en % par rapport à la LFI 2005 révisée |
Evolution en % par rapport à la LFI 2005 |
||
|
I-ENVELOPPE NORMEE |
||||||
|
Dotation globale de fonctionnement (DGF) |
37.095,00 |
37.113,95 |
38.106,75 |
2,68 |
2,70 |
|
|
Dotation spéciale instituteur (DSI) |
174,07 |
174,07 |
178,81 |
2,73 |
2,70 |
|
|
Dotation élu local |
48,72 |
48,72 |
50,04 |
2,73 |
2,70 |
|
|
Compensation « part salaires » de la TP pour les FDPTP |
112,75 |
112,75 |
115,82 |
2,73 |
2,70 |
|
|
Dotation globale d'équipement (DGE) des communes |
AE |
441,37 |
441,37 |
459,03 |
4,00 |
4,00 |
|
Dotation globale d'équipement (DGE) des départements |
AE |
204,43 |
204,43 |
212,60 |
4,00 |
4,00 |
|
Dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) |
AE |
615,72 |
615,72 |
640,35 |
4,00 |
4,00 |
|
Dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) |
AE |
305,76 |
305,76 |
317,99 |
4,00 |
4,00 |
|
Dotation générale de décentralisation (DGD) |
(1) |
858,14 |
858,14 |
881,55 |
2,73 |
2,70 |
|
Dotation générale de décentralisation Corse (DGD Corse) |
(1) |
257,07 |
257,07 |
264,08 |
2,73 |
2,70 |
|
Dotation générale de décentralisation formation professionnelle |
1 219,34 |
1 219,34 |
1 252,60 |
2,73 |
2,70 |
|
|
Dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors RCE (réduction pour créations d'entreprises) |
1.224,37 |
1.224,37 |
1.108,29 |
- 9,48 |
- 9,5 |
|
|
Sous-total I |
42.556,72 |
42.575,67 |
43.587,91 |
2,38 |
2,40 |
|
|
Calcul de l'enveloppe normée : |
42.556,72 |
42.575,67 |
43.587,91 |
2,38 |
2,40 |
|
|
II-AJUSTEMENTS |
||||||
|
DGF - Intégration des crédits de la fraction « voirie » et de la majoration « potentiel fiscal » de la première part de la DGE |
54,35 |
|||||
|
DGF - Majoration de la DGF des départements |
98,78 |
|||||
|
DGF - Minoration de la DGF des départements au titre de la recentralisation sanitaire |
- 41,626 |
|||||
|
DGE - Première part de la DGE des départements (AE) |
285,81 |
98,42 |
||||
|
DSI - Ajustements liés à la transformation des instituteurs en PE |
- 43,110 |
|||||
|
DGD Intérieur - ajustement sur divers transferts de compétence antérieurs à 2004 (2) |
14,28 |
|||||
|
DGD Intérieur - Régionalisation des bases de TIPP - Attribution de DGD pour les régions d'Outre-mer |
17,82 |
|||||
|
DGD Corse (compensation de la suppression du produit de la vignette automobile affecté à la collectivité territoriale de Corse) |
0,53 |
|||||
|
DGD formation professionnelle (primes d'apprentissage) |
722,44 |
744,78 |
765,09 |
|||
|
DGD formation professionnelle - Réforme de la taxe d'apprentissage (tranche 2006) |
- 406,634 |
|||||
|
Sous-total II |
1.008,24 |
1.030,58 |
675,24 |
|||
|
Total I + II |
43.564,96 |
43.606,26 |
44.263,15 |
|||
|
III - MAJORATIONS EXCEPTIONNELLES |
||||||
|
Majoration exceptionnelle au titre du contentieux Pantin (fraction 16%) |
17,79 |
|||||
|
Majoration exceptionnelle au titre de l'aménagement du calcul de la compensation des rôles supplémentaires (art 1er de la LFR pour 2004) |
7,50 |
7,50 |
||||
|
Sous-total III |
17,79 |
7,50 |
7,50 |
|||
|
Total I + II + III |
43.582,75 |
43.613,76 |
44.270,65 |
(1) Y compris les crédits inscrits sur le budget de la Culture
(2) Lois du 11 octobre 1985, du 4 juillet 1990 et du 2 décembre 1992
(3) Compensation en DGD prévue par les articles spécifiques de la loi dérogeant au principe général de compensation fiscale
Hypothèses économiques retenues par le présent projet de loi de finances
(en %)
|
2004 |
2005 |
2006 |
|
|
DGF (taux d'indexation définitif en 2004, révisé en 2005) |
2,1 |
2,95 |
2,675 |
|
Satellites de la DGF |
1,93051 |
3,28983 |
2,72747 |
|
FBCF des APU |
3,7 |
3 |
4 |
|
Indexation de l'enveloppe normée (Prix de N + 33% PIB de N-1) |
1,665 |
2,625 |
2,3775 |
|
Prix hors tabac de N |
1,7 |
1,8 |
1,8 |
|
PIB en volume de N |
2,3 |
1,75 |
1,8 |
Le II du présent article prévoit que le respect de la norme globale du contrat de croissance et de solidarité se traduit, comme les années précédentes, par un ajustement sur le montant de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), en disposant que « en 2004, en 2005 et en 2006, le taux d'évolution » de la DCTP « est celui qui permet de respecter la norme d'évolution fixée au II de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003), compte tenu du montant total des autres dotations (...) ».
Ainsi, en application des dispositions prévues par le présent article, la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) devrait passer de 1.224,37 millions d'euros en 2005 à 1.108,29 millions d'euros en 2006, soit une diminution de 9,48 %.
Il convient de rappeler que la dotation de compensation de la taxe professionnelle vise à compenser les pertes de recettes fiscales des communes résultant des mesures d'allégement de la taxe professionnelle adoptées par le législateur.
Elle comporte quatre fractions, correspondant à une série de modifications de la législation applicable à la taxe professionnelle :
- la compensation du plafonnement des taux communaux de la taxe professionnelle ;
- la compensation de la réduction de la fraction imposable des salaires ;
- la compensation de l'abattement général de 16 % sur les bases de taxe professionnelle ;
- la compensation de la réduction pour embauche et investissement (REI).
Depuis la mise en place du pacte de stabilité financière entre l'Etat et les collectivités locales, instauré par l'article 32 de la loi de finances initiale pour 1996, les trois premières fractions de la DCTP, jusqu'alors indexées sur les recettes fiscales nettes de l'Etat, servent de variable d'ajustement dans le cadre de la mise sous enveloppe des dotations dites « actives » de l'Etat aux collectivités territoriales.
En 2004, la DCTP s'est établie à 1.370 millions d'euros, en tant que variable d'ajustement de l'enveloppe normée du contrat de croissance et de solidarité.
En 2005, la DCTP s'est établie à 1.224 millions d'euros, soit une diminution de 10,64 % par rapport à 2004.
En 2006, la DCTP doit s'établir à 1.108 millions d'euros, soit une diminution de 9,48 % par rapport à 2005.
La DCTP est, logiquement, en diminution constante depuis qu'elle constitue la variable d'ajustement du contrat de croissance et de solidarité. En effet, dès lors que la quasi-totalité des dotations comprises dans le périmètre de l'enveloppe normée bénéficient d'une indexation plus favorable que l'enveloppe elle-même, une telle diminution est inéluctable, en l'absence d'abondement supplémentaire de la part de l'Etat. Par ailleurs, et de manière quelque peu paradoxale, la DCTP résiste d'autant mieux que la croissance est réduite, puisqu'un faible différentiel de croissance entraîne un décalage moins important entre l'indexation de la DGF et celle de l'ensemble de l'enveloppe, et donc, un moindre besoin d'ajustement. Ainsi, pour l'année 2004, une diminution de « seulement » 3,46 % des crédits de la DCTP était nécessaire pour permettre le respect de la norme de progression de l'enveloppe normée, qui n'était que de 1,67 % en raison de la faible croissance prévisionnelle.
C. LE CALCUL DU MONTANT DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT (DGF)
Conformément au premier alinéa de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la dotation globale de fonctionnement (DGF) évolue, depuis 1996, en fonction d'un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle du prix de la consommation des ménages hors tabac de l'année de versement de la DGF (soit 2006), et de la moitié du taux d'évolution du produit intérieur brut en volume de l'année en cours (soit 2005), sous réserve que celui-ci soit positif.
L'article précité prévoit également que cet indice prévisionnel est appliqué à la DGF de l'année en cours, dont le montant doit être révisé pour tenir compte des derniers taux d'évolution connus constituant l'indice de l'indexation de l'année en cours. Cet indice ajusté doit alors être appliqué au montant définitif de l'année précédente (soit 2004).
1. Le « recalage » du montant de la dotation globale de fonctionnement (DGF) pour l'année 2005
En application du 1° de l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales précité, le montant de la DGF pour l'année 2005 est révisé, afin de tenir compte du montant définitif de la DGF 2004, tel qu'il peut être calculé à partir des derniers indices économiques connus.
En appliquant au montant de la DGF 2004 l'indice d'actualisation de la DGF révisé, on obtient le montant révisé de la DGF pour l'année 2005, soit 37.113,95 millions d'euros .
Ce montant, comparé au montant ouvert par la loi de finances initiale pour 2005, accroît la DGF pour 2005 de 18,96 millions d'euros.
2. La régularisation de la DGF pour 2004
L'article L. 1613-2 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'il est procédé chaque année, avant le 31 juillet, au calcul de la régularisation de la DGF afférente à l'exercice précédent. Cette régularisation intervient lorsque l'indice, calculé sur la base du taux d'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation des ménages hors tabac relatif à cet exercice (2005) et sur la base du taux d'évolution du PIB en volume de l'année précédente (2004), tels qu'ils sont constatés à cette date, appliqué au montant de la dernière dotation définitive connue (2004), entraîne un produit différent du montant prévisionnel de la DGF inscrit en loi de finances.
La régularisation de la DGF 2004, actée par le Comité des finances locales lors de sa réunion du 5 juillet 2005, a conduit à retenir un taux d'évolution définitif de + 2,1 % contre + 1,75 % en loi de finances initiale pour 2004. Le montant de cette régularisation s'est ainsi élevé à 163,556 millions d'euros. Le montant de la DGF 2004 définitive atteint 36.879,875 millions d'euros.
3. Le montant prévisionnel de la DGF pour 2006
Le montant prévisionnel de la DGF pour l'année 2006 est obtenu en appliquant le taux d'évolution de la DGF pour 2006 au montant révisé de la DGF pour l'année 2005.
Le taux d'évolution de la DGF pour l'année 2006 est égal à :
inflation 2006 + ½ croissance du PIB 2005
=
1,8 % + ½ 1,75 %
=
2,68 %.
Appliqué au montant révisé de la DGF 2004, on obtient un montant prévisionnel de la DGF pour l'année 2006 de : 37.113,95 x 2,68 % = 38.106,75 millions d'euros , soit une progression de 2,7 % par rapport au montant de DGF ouvert par la loi de finances initiale pour 2005.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LA RÉFORME DE L'ARCHITECTURE DES DOTATIONS DE L'ETAT A REDONNÉ DU SENS AU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ
La progression du coût des compensations d'exonération d'impôts locaux, qui résulte des suppressions successives d'impôts locaux au cours de la précédente législature, a conduit à réduire la part de l'enveloppe normée dans le montant total des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, qui était ainsi passée de 62 % en 1997 à 52 % en 2003. L'utilité pour l'Etat d'un mécanisme de pilotage global des concours financiers, mis en oeuvre à travers le pacte de stabilité puis le contrat de croissance et de solidarité, perdait ainsi peu à peu de son sens : alors que les dotations de l'Etat « sous enveloppe » voyaient leur progression encadrée, les compensations d'exonérations et de suppression d'impôts locaux évoluaient pour leur part en fonction de l'indice de progression de la DGF, supérieur au taux d'indexation du contrat de croissance et de solidarité.
La réforme de l'architecture des dotations engagée par la loi de finances initiale pour 2004 a entraîné l'intégration de nombreux concours de l'Etat aux collectivités territoriales au sein de la DGF, augmentant ainsi sensiblement la part des concours financiers de l'Etat incluse dans l'enveloppe normée soumise aux règles d'indexation du contrat de croissance et de solidarité. Cette part est ainsi passée de 52 % en 2003 à 72,7 % en 2004, 71,1 % en 2005 et 68,7 % en 2006.
La réforme engagée par la loi de finances initiale pour 2004 a donc permis de redonner un peu de son sens au contrat de croissance et de solidarité.
B. LA PRÉVISIBILITÉ FAIT TOUTEFOIS DÉFAUT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
En dépit des progrès susmentionnés, le fonctionnement actuel de l'enveloppe normée demeure éloigné de la logique qui avait présidé à sa création . En effet, la mise en place de l'enveloppe normée répondait à deux préoccupations : d'une part, faire participer les collectivités locales à l'effort de maîtrise des finances publiques en fixant un plafond aux dépenses de l'Etat au titre des concours financiers qu'il leur apporte, et, d'autre part, leur permettre de disposer d'une meilleure prévisibilité quand à l'évolution de leurs ressources, l'indexation de l'enveloppe normée ayant été fixée, à l'origine, pour une durée de trois ans.
Or, si l'augmentation du volume des concours financiers de l'Etat compris dans le périmètre de l'enveloppe normée permet de redonner du sens à l'objectif de « plafonnement » de l'évolution des concours aux collectivités territoriales, l'objectif de prévisibilité des dotations n'est pas pleinement respecté. En effet, le contrat de croissance et de solidarité n'est reconduit chaque année, depuis l'année 2002, que pour une année supplémentaire. Par ailleurs, les collectivités territoriales, si elles connaissent relativement tôt les intentions du gouvernement quant à la reconduction des règles du contrat de croissance et de solidarité pour l'année suivante ne sont jamais certaines de la reconduction des abondements exceptionnels des dotations.
C. UN SIGNAL POSITIF EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
En dépit des contraintes budgétaires, le gouvernement a décidé de maintenir l'effort en faveur des collectivités territoriales, en reconduisant en 2006 les règles du contrat de croissance et de solidarité, selon les mêmes modalités d'indexation qu'en 2005. Votre rapporteur général considère qu'il s'agit d' un signal positif en direction des collectivités territoriales . En effet, alors que le budget de l'Etat est soumis depuis trois ans à une contrainte de « croissance zéro » en volume, tel n'est pas le cas, des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales, dont la progression est nettement supérieure à celle des prix.
Votre rapporteur général se félicite donc de la reconduction du contrat de croissance et de solidarité pour une année supplémentaire. En revanche, il considère, comme en 2003 et en 2004, que les demandes visant à porter à hauteur de 50 % la prise en compte de la croissance du produit intérieur brut dans l'indexation de l'enveloppe normée sont totalement irréalistes, compte tenu du contexte dégradé des finances publiques que connaît notre pays et de la nécessité de réduire les déficits publics.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 24 - Réforme de la dotation globale d'équipement des départements
Commentaire : le présent article tend à modifier la dotation globale d'équipement (DGE) des départements, en en supprimant la première part, cette suppression étant partiellement compensée par un abondement de la dotation de compensation de la dotation globale de fonctionnement des départements.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UNE DOTATION DESTINÉE À SOUTENIR L'INVESTISSEMENT
1. L'évolution de la DGE et les bénéficiaires
La dotation globale d'équipement (DGE) des départements a été mise en place en 1984 en regroupant plusieurs dotations existant antérieurement. La dotation est divisée en deux parts , la première comprenant elle-même trois fractions et la seconde deux fractions , réparties suivant des critères différents.
La DGE évolue chaque année suivant le taux de croissance de la formation brute de capital fixe (FBCF) tel qu'il est estimé pour l'année dans le projet de loi de finances, selon l'article L. 3334-14 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, en 2004, la DGE a progressé de 3,7 % et, en 2005, de 3 % .
L'article L. 3334-10 du code général des collectivités territoriales précise que son montant et la répartition entre les deux parts sont fixés chaque année par décret, après consultation du comité des finances locales. Ainsi, pour l'année 2005, le décret n° 2005-1280 du 14 octobre 2005 prévoit un montant de 490,23 millions d'euros en autorisations de programme , et de 479,09 millions d'euros en crédits de paiement, diminué de 40,37 millions d'euros au titre du déficit de l'exercice 2003 . La progression des crédits de paiement, destinés à couvrir les autorisations de programme, est une moyenne pondérée des taux effectifs de progression de la FBCF des trois dernières années.
L'objet de la DGE est principalement d'apporter un soutien aux investissements réalisés par :
- les départements ;
- les groupements de départements à caractère administratif ;
- les syndicats à caractère mixte, c'est-à-dire les syndicats qui associent des communes ou des intercommunalités à un ou plusieurs départements ou régions ;
- les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) ;
- le centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) depuis 1988 ;
- et, depuis 1996, les centres départementaux de la fonction publique territoriale.
Il convient de relever que les opérations réalisées par des services ou établissements dépendant des départements ou de leurs groupements et ayant une personnalité juridique distincte ne sont pas éligibles à la DGE, à l'exception des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) .
2. La répartition des crédits entre les deux parts de la DGE
La seconde part de la DGE a été obtenue, lors de la création de la dotation en 1984, en globalisant des crédits gérés jusqu'alors par le ministère de l'agriculture. Afin de ne pas entraîner des transferts trop importants, il a été décidé de « sanctuariser » ces crédits, qui représentent donc toujours 41,18 % de la dotation. Par construction, la première part représente donc 58,82 % de l'enveloppe globale de la DGE.
B. LA PREMIÈRE PART DE LA DGE
1. Une division en trois fractions
La première part de la DGE s'élève en 2005 à 238,862 millions d'euros . Cette somme est obtenue en soustrayant aux 281,805 millions d'euros prévus les 42,943 millions d'euros de déficit de l'année « N-2 », soit 2003.
La première part est subdivisée en trois fractions :
- la fraction principale , dont le calcul du montant fait intervenir un taux de concours prenant en compte les investissements réalisés chaque année et la totalité de la première part ;
- la fraction voirie , qui est attribuée en fonction de la longueur de la voirie classée dans le domaine public départemental ;
- la majoration , elle-même divisée en deux parts , la première destinée à aider les départements les plus défavorisés, la seconde destinée à majorer les attributions des groupements de départements et des syndicats associant des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale et des départements ou régions.
Par ailleurs, chaque département bénéficie d'une garantie de la progression de la première part.
2. La fraction principale de la première part
La fraction principale de la DGE est conçue comme une aide à l'investissement engagé par les départements ou les autres bénéficiaires . Le deuxième alinéa de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales précise qu'elle ne peut représenter plus de 75 % de l'enveloppe globale de la première part. La répartition est décidée par le gouvernement, après consultation du comité des finances locales. Dans les faits, le taux maximum de 75 % a toujours été choisi, ce qui fait que la fraction principale s'élève, en 2005, à 161,89 millions d'euros (article 3 du décret précité du 14 octobre 2005). Cette somme est obtenue en prenant 75 % des crédits à répartir, soit 238,862 millions d'euros desquels il faut déduire 23 millions d'euros au titre de la provision pour garantie, décrite infra .
Les opérations qui ouvrent droit au bénéfice de la fraction principale de la première part sont les « dépenses directes réelles d'investissement » (article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales). Ces dépenses doivent être imputées sur la section d'investissement du budget principal et des budgets de chaque service à comptabilité distincte des départements.
Certaines dépenses d'investissement sont cependant exclues du bénéfice de la DGE :
- les dépenses susceptibles de bénéficier de subventions d'investissement de l'Etat en vertu d'autres opérations . En effet, réservées à des opérations spécifiques, ces dépenses permettent d'obtenir en règle générale des montants de subvention plus élevés. Ces subventions sont dites « non globalisables ». Cependant, les opérations qui ne relèveraient pas d'un chapitre globalisé dans la DGE lors de sa création, mais qui ne pourraient bénéficier de subventions « non globalisables » sont éligibles à la DGE ;
- les dépenses réalisées dans les collèges , et ce même pour la fraction qui ne serait pas couverte par la dotation départementale d'équipement des collèges.
Pour les opérations d'investissement éligibles réalisées par le département, l'apport de la DGE se présente comme un taux de concours, exprimé en pourcentage de l'investissement réalisé .
Ce taux de concours est le résultat du rapport entre l'enveloppe attribuée à la fraction principale de la première part, sur l'estimation des dépenses directes d'investissement des départements, exception faites de celles qui sont par ailleurs éligibles à la seconde part.
Ainsi, pour l'année 2004, ce taux était de 2,77 %. En 2005, il est égal au rapport entre l'enveloppe de la première part, soit 161,896 millions d'euros, sur le montant des investissements, soit 5.816,065 millions d'euros , ce qui donne un taux de 2,78 % . Il convient de relever que l'estimation des dépenses d'investissement des départements est fournie, chaque année, par les services préfectoraux.
Ce taux de concours, annoncé au début de l'année après le vote par le Parlement du montant de la DGE, est communiqué aux départements, qui peuvent ainsi, en fonction de leurs projets d'investissement, préparer le budget primitif en inscrivant les recettes de DGE. Le président du conseil général communique au préfet, chaque trimestre, un état récapitulatif des dépenses éligibles effectuées, afin que ce dernier verse les sommes correspondantes.
3. La fraction voirie de la première part
La fraction voirie a été instituée en 1984. Elle est répartie en fonction de la longueur de la voirie classée dans le domaine public départemental . Le troisième alinéa de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales indique que 20 % au plus de l'enveloppe de la première part lui est réservée. Dans la pratique, cette limite des 20 % a toujours été retenue par le gouvernement, après avis du comité des finances locales.
Sa répartition obéit à des règles particulières. Ainsi :
- dans le cas général, cette dotation sert à compenser les dotations spécifiques qui existaient avant 1983, date à laquelle elles ont été intégrées dans la nouvelle DGE ;
- afin de tenir compte de la situation particulière des zones de montagne, la longueur de la voirie située dans ces zones est doublée ;
- enfin, la dotation prend également en compte les départements qui assurent des liaisons maritimes entre leurs îles et la partie continentale.
Pour l'année 2005, cette dotation vient abonder le budget des départements à hauteur de 43,172 millions d'euros .
4. La majoration de la première part
Le quatrième alinéa de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales précise que les 5 % restant au titre de la première part de la DGE, après prélèvement de la fraction principale et de la fraction voirie (respectivement 75 % et 20 % de l'enveloppe, soit le maximum autorisé dans chaque cas par l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales), sont destinés à majorer la première part pour certains départements .
Cette majoration, qui, en 2005, représente 10,794 millions d'euros , est elle-même divisée en deux parts.
La première de ces parts bénéficie aux départements les plus défavorisés , c'est-à-dire ceux qui remplissent l'une des deux conditions suivantes :
- avoir un potentiel fiscal par habitant inférieur d'au moins 40 % au potentiel fiscal moyen par habitant de l'ensemble des départements ;
- avoir un potentiel fiscal par kilomètre carré inférieur d'au moins 60 % au potentiel fiscal moyen par kilomètre carré de l'ensemble des départements.
Il faut relever que cette définition des départements « défavorisés » est précisément celle des départements qui étaient éligibles à la dotation minimale de fonctionnement (DFM) avant la réforme de la dotation globale de fonctionnement adoptée lors de la loi de finances pour 2005 . En conséquence, 24 départements de métropole remplissent ces conditions, plus les quatre d'outre-mer.
Les départements d'outre-mer bénéficient, au sein de la majoration, d'une dotation spécifique calculée en fonction de leur attribution de l'année précédente et qui s'élève en 2005 à 1,904 millions d'euros, et à 0,028 millions d'euros pour la collectivité départementale de Mayotte et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Pour les 24 départements de métropole éligibles, la majoration est répartie en multipliant l'inverse du potentiel fiscal du département (soit 1 / PFH) par l'inverse du potentiel fiscal par kilomètre carré (soit 1 / PFK).
La seconde part , alimentée par le solde de la première part, et qui représente 1,549 million d'euros en 2005, est destinée à majorer les attributions au titre de la première part de la DGE des départements éligibles à la fraction principale .
5. La garantie de progression de la première part
Les deux derniers alinéas de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales instaurent un système de garantie de progression particulièrement complexe. De manière synthétique, la progression de la première part de la DGE est encadrée entre une valeur minimum et une valeur maximum .
En ce qui concerne la progression minimum (dernier alinéa de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales), le montant perçu par chaque département chaque année au titre de la première part de la DGE, et au titre des crédits de paiement correspondant aux opérations engagées avant le 1 er janvier 1983 ne peut être inférieur au montant moyen des concours de l'Etat reçus au cours des années 1980, 1981 et 1982 pour les crédits qui ont alors été inclus dans la DGE . Ce montant est actualisé chaque année du taux de progression de la FBCF , soit 3 % en 2005 (ce qui correspond par ailleurs à l'évolution de l'enveloppe globale de la DGE). Ainsi, et pour chaque département, un seuil est calculé qui reflète en fait l'évolution des dotations intégrées à la DGE en 1984, et actualisé chaque année.
Chaque année, le montant de la garantie, prélevée sur l'enveloppe globale de la DGE, pour un montant de 23 millions d'euros en 2005 , vient combler la différence entre le seuil fixé ci-dessus et les attributions au titre de la fraction principale de la fraction voirie de la première part. 76 départements bénéficieraient de cette garantie.
En ce qui concerne la progression maximum (avant-dernier alinéa de l'article L. 3334-11 du code général des collectivités territoriales), un écrêtement est réalisé sur les départements dont la première part de la DGE et les crédits de paiement des opérations réalisées au titre des opérations engagées avant le 1 er janvier 1983 progresse de plus du double de l'évolution des crédits de paiement affectés par la loi de finances à la DGE des départements, soit 6,44 % en 2005 . Ce seuil d'écrêtement, s'il prend en compte la fraction principale et la fraction voirie , ne fait en revanche pas intervenir la dotation au titre du potentiel fiscal. 11 départements sont écrêtés en 2005.
Ainsi, chaque année, les départements connaissent le montant minimum qui leur sera attribué, en appliquant à leur dotation de l'année précédente le taux d'évolution de la FBCF, mais également le montant maximum , en appliquant à leur dotation le double du taux d'évolution des crédits de paiement de la DGE.
C. LA SECONDE PART DE LA DGE DES DÉPARTEMENTS
1. Une division en deux fractions
La seconde part de la DGE des départements représente 41,18 % de l'enveloppe globale de la DGE, soit 199,9 millions d'euros en 2005 .
Cette fraction correspond aux crédits gérés avant 1983 par le ministère de l'agriculture, et qui ont été globalisés dans la DGE à l'occasion de la réforme.
Cette seconde part est elle-même divisée en deux fractions :
- la première, dite « fraction principale », bénéficie aux départements qui réalisent des travaux d'aménagement foncier, et est proche dans son principe de la fraction principale de la première part, puisqu'elle fait intervenir un taux de concours ;
- la seconde fraction est en fait composée de plusieurs majorations qui obéissent à des règles distinctes.
2. La fraction principale de la seconde part de la DGE
Le deuxième alinéa de l'article L. 3334-12 du code général des collectivités territoriales précise que la fraction principale représente au plus 80 % des crédits de la seconde part de la DGE. Dans la pratique, le gouvernement, après avis du comité des finances locales, a toujours choisi 76,2 % de l'enveloppe ce qui, en 2005, représente 152,338 millions d'euros .
Deux types de dépenses sont éligibles à la fraction principale :
- d'une part, les dépenses d'aménagement foncier ;
- d'autre part, les subventions versées pour les travaux d'équipement rural par chaque département .
Dans la pratique, la liste des travaux éligibles à la fraction principale est établie par décret.
La répartition, comme pour la fraction principale de la première part de la DGE, obéit à la règle du taux de concours . Le taux est déterminé chaque année en divisant la somme réservée à la fraction principale, soit, en 2005, 152,338 millions d'euros, par le montant estimé des dépenses devant être réalisées par tous les départements en matière d'aménagement foncier ou des subventions versées au titre de l'aménagement rural, soit, pour la même année, 1.094,485 millions d'euros. Le taux de concours est donc de 13,92 % en 2005 , les sommes correspondantes étant versées par le préfet à la demande du président du conseil général chaque trimestre sur présentation d'un état récapitulatif des dépenses éligibles du trimestre précédant.
3. Les deux majorations de la seconde part de la DGE
Les deux majorations de la seconde part représentent, en 2005, 47,58 millions d'euros .
La première majoration, d'un montant de 29,148 millions d'euros en 2005, est destinée aux départements qui remplissent les critères d'éligibilité à la dotation de fonctionnement minimale (DFM) avant la réforme de 2004 , c'est-à-dire les départements qui bénéficient déjà par ailleurs de la majoration « potentiel fiscal » de la première part de la DGE. Ses critères de répartition sont identiques à ceux de cette majoration, que ce soit pour les 24 départements métropolitains éligibles ou pour les départements d'outre-mer. Le troisième alinéa de l'article L. 3334-12 du code général des collectivités territoriales précise que cette dotation représente 10 % au moins des crédits de la seconde part de la DGE. Dans la pratique, le taux de 14,58 % est choisi chaque année .
La seconde majoration « aménagement foncier » est attribuée aux départements au prorata de leurs dépenses d'aménagement foncier et représente, en application du troisième alinéa de l'article L. 3334-12 du code général des collectivités territoriales, au plus 10 % de la seconde part de la DGE. En pratique, le taux de 9,22 % est retenu chaque année. Elle est répartie proportionnellement aux dépenses d'aménagement foncier du pénultième exercice (le dernier exercice connu). Ainsi, les départements de métropole en bénéficient principalement pour les activités de remembrement, alors que les départements d'outre-mer l'utilisent pour le démembrement des exploitations agricoles.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article propose une réforme complète de la DGE des départements, qui se traduit par la suppression de la première part, cette suppression état partiellement compensée par un abondement pérenne de la dotation de compensation de la DGF des départements .
Des mesures sont par ailleurs prévues pour préciser le dispositif de la participation de l'Etat au financement de l'allocation vétérance des sapeurs-pompiers et les modalités du transfert aux départements d'une part du produit de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA).
A. LA SUPPRESSION DE LA PREMIÈRE PART DE LA DGE
Le I du présent article vise à supprimer la première part de la DGE, et de ses trois fractions.
Ainsi, le A du I du présent article supprime les articles suivants du code général des collectivités territoriales :
- l'article L. 3334-10, qui dispose que la DGE est divisée en deux parts ;
- l'article L. 3334-11, qui détermine la répartition de ses trois fractions et les mécanismes de garantie et d'écrêtement ;
- l'article L. 3334-15, qui précise que les investissements susceptibles de recevoir des subventions non globalisables ne sont pas éligibles à la DGE, cette disposition ne concernant en pratique que la première part.
Le B du I du présent article tire les conséquences de cette suppression et modifie l'architecture de la nouvelle DGE des départements, c'est-à-dire de l'ancienne seconde part.
En effet, la première part étant supprimée, la DGE des départements serait composée de la seule « ancienne » seconde part. Le 1° du B du présent article modifie donc l'article L. 3334-12 du code général des collectivités locales, qui précise les règles de répartition de la deuxième part, sur deux points :
- d'une part, il en change la numérotation, cet article devenant le nouvel article L. 3334-10, l'actuel ayant été supprimé par le A du I du présent article ;
- d'autre part, alors que cet article traite actuellement de « la seconde part de la DGE des départements », il propose une nouvelle rédaction pour l'incipit : « la dotation globale d'équipement des départements ».
Les 2°, 3° et 4° du B du présent article proposent, pour leur part, une refonte de la structure des différentes fractions qui demeurent dans la DGE des départements, sans en changer les règles de répartition interne.
Ainsi, la fraction principale de la seconde part représente, dans le droit actuel, « 80 % au plus » de l'enveloppe. On a vu que, dans la pratique, le taux était resté inchangé à 76,2 %, le gouvernement prenant toujours cette disposition après avis du comité des finances locales. Il est proposé de prendre acte de cette constance des taux en le fixant, sans marge de manoeuvre, à 76 % de l'enveloppe ( 2 ° du B ).
De même, la dotation versée au titre de l'aménagement foncier, qui est actuellement de « 10 % au plus », mais qui est toujours restée à 9,22 %, serait définitivement fixée à 9 % ( 3° du B ).
Enfin, la majoration destinée à soutenir les départements éligibles à la DFM avant la réforme de la loi de finances pour 2005, qui est actuellement de « 10 % au moins » mais qui, dans la pratique, est toujours restée à 14,58 %, serait fixée à 15 % ( 4° du B ).
Les évolutions de taux proposées
|
Variation des taux définie à l'article L. 3334-12 actuel |
Taux pratiqués |
Taux proposés par le présent article pour l'article L. 3334-10 |
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Fraction principale |
80 % au plus |
76,2 % |
76 % |
|
Dotation aménagement foncier |
10 % au plus |
9,22 % |
9 % |
|
Majoration |
10 % au moins |
14,58 % |
15 % |
B. UNE COMPENSATION QUI N'EST QUE PARTIELLE
Plusieurs mesures de compensation sont prévues afin d'accompagner la réforme de la DGE.
1. Une compensation non pérenne de 98,4 millions d'euros
Afin de ne pas handicaper les départements qui auraient lancé des programmes d'investissement en 2005, et qui ont conçu leur budget en prenant en compte le droit existant, 98,422 millions d'euros sont prévus en crédits de paiement et autorisations d'engagement dans les crédits de la mission « Relations avec les collectivités locales ». Selon les termes du « bleu », ce montant est « prévu en AE et en CP pour financer la solde des opérations subventionnées au titre de la première part de la DGE de l'année 2005 ».
Cette compensation, prévue pour 2006, ne devrait pas être reconduite les années suivantes .
2. Des compensations pérennes incluses dans la DGF pour un total de 142,9 millions d'euros en 2006
A côté de la mesure prévue pour la seule année 2006, le B du III du présent article prévoit des mesures de compensation pérennes .
a) La compensation intégrale de la perte des fractions « voirie » et « potentiel fiscal » : 54,3 millions d'euros
Le deuxième alinéa du B du III du présent article insère un nouvel alinéa dans l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit d'abonder la dotation de compensation de la DGF des départements d'un montant « égal au montant perçu en 2004 en application du troisième et du cinquième alinéa de l'article L. 3334-11 dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2006, indexé en fonction des taux de formation brute de capital fixe des administrations publiques tels qu'ils sont estimés dans la projection économique présentée en annexe aux projets de lois de finances pour 2005 et pour 2006 ».
Les troisième et cinquième alinéas mentionnés désignent, respectivement, la fraction « voirie » de la première part de la DGE, et la fraction « potentiel fiscal » .
En conséquence, le deuxième alinéa propose de prendre comme base de référence l'année 2004, dernière année pour lesquels les données sont connues, et d'actualiser les sommes deux fois : une première en prenant l'évolution de la FBCF de 2005, puis une seconde en prenant l'évolution de la FBCF en 2006.
Le montant global ainsi calculé s'établit à 54,3 millions d'euros .
Cette somme viendrait abonder la dotation de compensation de la DGF des départements, et serait pérennisée . En effet, le dernier alinéa du B du III du présent article précise que « à partir de 2007, la dotation de compensation à prendre en compte au titre de 2006 intègre les majorations prévues aux quatre alinéas précédents [et donc, à l'alinéa qui prévoit l'intégration pour 2006 de la compensation à la DGF] ».
Cette nouvelle part de la dotation de compensation évoluerait dans le futur comme la DGF mise en répartition.
b) La compensation quasi intégrale des crédits affectés au SDIS : 15 millions d'euros
Le quatrième alinéa du B du III du présent article prévoit d'insérer un nouvel alinéa à l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit les modalités de compensation des investissements réalisés au titre des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS).
Le texte proposé prévoit d'attribuer un montant de 15 millions d'euros , dont la répartition serait effectuée en prenant en compte « la moyenne du montant moyen des attributions perçues en 2002, 2003 et 2004 ».
Cette compensation est en fait très proche du montant des attributions reçues par les SDIS en 2004, qui s'élève à 15,4 millions d'euros.
Les 15 millions d'euros seraient intégrés à la dotation de compensation de la DGF des départements, selon le même schéma que pour la fraction « voirie » et la fraction « potentiel fiscal ».
c) Une compensation partielle de la suppression de la fraction principale de la première part : 73,6 millions d'euros
La fraction principale de la première part ne fait pas l'objet d'une compensation intégrale, comme c'est le cas pour les fractions « voirie » et « potentiel fiscal » .
Le troisième alinéa du B du III du présent article insère un nouvel alinéa dans l'article L. 3334-7-1 du code général des collectivités territoriales. Il s'agit en fait d'une mesure de compensation partielle de la suppression de la fraction principale de la première part.
Les modalités de cette compensation sont les suivantes : la dotation de compensation est majorée « d'un montant correspondant au produit de la moyenne de ses dépenses réelles d'investissement ayant été subventionnées au titre de 2002, 2003 et 2004 en application du deuxième alinéa de l'article L. 3334-11, dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2006 [cet alinéa définit les modalités d'application du taux de concours de la première part], par son taux réel de subvention au titre de 2004 minoré de 3,25 ».
Comme on le voit, le calcul de cette compensation fait intervenir la notion de « taux réel de subvention » , qui est explicitée dans le reste de l'alinéa : « le taux réel de subvention mentionné ci-dessus est égal au montant des subventions perçues au titre de l'exercice 2004 en application des second, septième et dernier alinéa de l'article L. 3334-11, dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2006, rapportées au volume des investissements ayant donné lieu à subvention pour ce même exercice au titre du deuxième alinéa de cet article ».
Ce taux réel de subvention est donc l'expression du rapport entre les deux éléments suivants :
- au numérateur , la somme des subventions reçues au titre de la fraction principale (second alinéa de l'article L. 3334-11), de la garantie d'évolution (septième alinéa du même article) et, en négatif, de l'écrêtement réalisé sur les fortes progressions (dernier alinéa du même article) ;
- au dénominateur , le volume total des investissements ayant donné lieu à subvention.
Ce taux réel peut diverger du taux théorique, qui est, pour sa part, de 2,78 % en 2005 . En effet, un montant important de garantie fait augmenter le numérateur, alors qu'un fort écrêtement le fait baisser. Un département dont le taux théorique serait égal au taux réel serait un département qui ne bénéficierait pas de la garantie, et qui ne serait pas plus écrêté.
La compensation ne concernerait que les départements dont le taux réel d'investissement dépasserait les 3,25 %, et ce uniquement pour la fraction qui dépasse les 3,25 % . Le chiffre à prendre en considération est celui de la moyenne des investissements en 2002, 2003 et 2004. L'année 2004 a été choisie pour des raisons similaires à celles qui permettent le calcul de la compensation des fractions « voirie » et « potentiel fiscal », les données n'étant pas encore disponible au-delà. Le montant ainsi obtenu est actualisé deux fois, une première par le taux d'évolution de la FBCF tel que prévu dans la loi de finances pour 2005, une seconde par le taux d'évolution de la FBCF prévu dans la projet de loi de finances pour 2006.
Les sommes seraient basculées dans la dotation de compensation de la DGF des départements. Selon les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur général, le montant total serait de 73,6 millions d'euros , et la compensation bénéficierait à 73 départements , dont 23 des 24 départements éligibles à « l'ancienne DFM ».
d) La progression des compensations à partir de 2007
Le dernier alinéa du B du III du présent article expose les modalités d'évolution des trois compensations pérennes évoquées ci-dessus.
A partir de 2007, ces dotations seraient pleinement « fondues » dans la dotation de compensation de la DGF , et suivraient donc le rythme d'évolution de la DGF des départements. On note donc qu'il s'agit bien de dotations pérennes. Par ailleurs, il faut relever que des dotations qui servent actuellement uniquement pour des actions d'investissement se trouveraient comprises dans une dotation de fonctionnement, dont la gestion est laissée à la libre appréciation du président du conseil général.
3. Résultat sur le solde des budgets départementaux
Si l'on prend comme base de référence le montant théorique qu'auraient pu recevoir les départements au titre de la première part de la DGE, montant théorique car il est effectué à droit constant à partir d'estimations, la somme qui aurait dû être versée s'élève à 292 millions d'euros.
En 2006, les compensations comprennent 54,3 millions d'euros pour les fractions « voirie » et « potentiel fiscal », 15 millions d'euros pour les SDIS, et 73,6 millions d'euros pour les départements dont le taux d'investissement théorique est supérieur à 3,25 %, ce qui donne un résultat de 142,9 millions d'euros. Il convient d'y ajouter le versement, pour la seule année 2006, de 98,4 millions d'euros. Le manque à gagner « théorique » pour les départements serait donc de 50,7 millions d'euros en 2006 .
Il convient de relever qu'un amendement adopté en seconde délibération à l'Assemblée nationale et exposé infra limite ce manque à gagner.
La raison de cette réforme est la faiblesse du taux de concours de la première part, qui s'établit en 2005 à 2,78 %. Cette contribution se trouvait donc extrêmement « diluée », et ne constituait pas un effet de levier suffisamment puissant pour justifier son maintien.
A l'opposé, le taux de concours de la seconde part, de 13,92 % en 2005, est beaucoup plus significatif, ce qui justifie son maintien.
En conséquence, l'objectif de la réforme est de lutter contre une forme de « saupoudrage » des crédits publics, à l'impact peu significatif .
C. DES MESURES D'AJUSTEMENT
1. Un abondement pour le financement de l'allocation vétérance des sapeurs pompiers
Alors que le présent article concerne principalement la réforme de la DGE, l'avant dernier alinéa du B du III du présent article, qui insère un nouvel alinéa dans l'article L. 3334-7-1, prévoit un quatrième abondement de la dotation de compensation de la DGF des départements, d'un montant de 10 millions d'euros.
Cette dotation est destinée à compléter la participation de l'Etat pour le financement de l'allocation vétérance des sapeurs pompiers. Cette dotation viendrait en plus des 20 millions d'euros intégrés à ce titre dans la DGF des départements par la loi de finances pour 2005. Comme dans le cas des dotations destinées à compenser la suppression de la première part de la DGF, celle-ci serait pérenne au sein de la DGF, et évoluerait chaque année comme cette dernière.
Ses modalités de répartition sont identiques à celles utilisées pour répartir la compensation des investissements des SDIS, soit la moyenne du montant des attributions au titre de la DGE entre 2002 et 2004.
2. Des mesures de coordination
Le présent article réalise plusieurs mesures de coordination au sein du code général des collectivités territoriales.
Le A du II rectifie ainsi une erreur de renvoi à l'article L. 1613-1, erreur qui concerne les modalités de la baisse de la DGF consécutive à l'attribution aux départements d'une fraction de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA).
Une même erreur est corrigée au 1° du A du III , en ce qui concerne l'article L.3334-1.
Enfin, les IV , V et VI du présent article sont destinés à modifier des renvois dorénavant erronés dans le code général des collectivités territoriales consécutifs à la nouvelle numérotation des articles prévue au I et qui fait suite à la suppression de la première part de la DGE et son intégration dans la DGF.
III. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Sur cet article, l'Assemblée nationale a adopté 10 amendements , dont 8 sont rédactionnels . L'un d'entre eux, présenté en seconde délibération à l'initiative du gouvernement, revient sur les modalités de compensation partielle de la suppression de la première part de la DGE opérée par le présent article.
Les 8 amendements rédactionnels ont tous été adoptés à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du gouvernement .
Le premier amendement corrige une erreur de renvoi à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales.
Le deuxième amendement permet de clairement préciser que l'abondement de 10 millions d'euros destiné à l'allocation vétérance des sapeurs pompiers progresse bien au même rythme que la DGF dans laquelle il est inclus.
Le troisième amendement ajoute après « 3,25 » dans le 3 ème alinéa du B du II du présent article le mot « points », afin de ne pas créer de confusion.
Le quatrième amendement permet de préciser le statut de l'expression « taux de formation brute de capital fixe ».
Le cinquième amendement insère une référence pour l'article L. 3563-8 qui renvoie au code général des collectivités territoriales.
Le sixième amendement réalise la même insertion pour l'article L. 1424-55.
Le septième amendement est de coordination.
Le huitième amendement supprime les références à la première part de la DGE dans la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Un amendement, présenté par notre collègue député Thierry Mariani, avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des finances, précise que l'abondement de 15 millions d'euros de ressource intégré à la dotation de compensation de la DGF « contribue à la participation des départements au financement des services départementaux d'incendie et de secours ».
Le dernier amendement, présenté par le gouvernement à l'issue de la seconde délibération , revient sur le système de compensation. Le troisième alinéa du 2° du III prévoit comme on l'a vu une compensation pour l'ensemble des départements dont le taux de subvention réel serait supérieur à 3,25 points.
Le dispositif proposé établit « deux classes » de départements :
- les premiers, qui sont les départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale tels que définis dans la loi de finances pour 2005 (soit 64 départements) et les départements et collectivités d'outre-mer, seraient compensés sur leurs investissements qui dépasseraient 2,5 points, ce qui est plus favorable. Par exemple, pour un de ces départements, si le taux réel était de 4 %, dans le système de l'article initial, ils sont compensés à hauteur de 0,75 point , dans le système tel qu'issu de cet amendement, à hauteur de 1,5 point ;
- les seconds sont les autres départements, c'est-à-dire ceux éligibles à la dotation de péréquation urbaine telle que définie dans la loi de finances pour 2005, pour lesquels le mécanisme ne changerait pas. En l'occurrence, ils seraient toujours compensés pour la partie qui dépasse les 3,25 points .
La modification proposée par cet amendement se traduit par une hausse du coût de 15,7 millions d'euros . Cela amène le montant total de la compensation pérenne de la suppression de la première part à 89,5 millions d'euros .
En conséquence, la perte pour les départements en 2006 passe de 50,7 millions d'euros à 35 millions d'euros .
Le tableau suivant donne un aperçu synthétique des compensations versées par le gouvernement.
Les compensations versées en 2006
(en millions d'euros)
|
Texte initial |
Texte amendé par l'Assemblée nationale |
|
|
Compensation pérenne |
142,9 |
158,8 |
|
- Fractions « voiries » et « potentiel fiscal » |
54,3 |
54,3 |
|
- SDIS |
15 |
15 |
|
- suppression de la fraction principale de la première part |
73,6 |
89,5 |
|
Compensation non pérenne |
98,4 |
98,4 |
|
Montant non compensé en 2006 |
50,7 |
35 |
|
Total des compensations |
241,3 |
257,2 |
IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Votre rapporteur général note que l'objet principal du présent article est la suppression de la première part de la DGE des départements . Cette réforme s'effectue en compensant intégralement la suppression des fractions « voirie », « potentiel fiscal » et « SDIS », et de manière partielle celle de la fraction principale.
On peut estimer que la fraction principale ne remplissait qu'imparfaitement son rôle de « levier » des investissements des départements, compte tenu de la faiblesse du taux de concours pratiqué (2,78 % en 2005). A ce titre, le maintien de l'ancienne « seconde part », qui deviendrait la DGE, et dont le taux de concours est beaucoup plus élevé (13,92 % en 2005) est significative de la volonté de concentrer l'aide de l'Etat dans une logique de plus grande efficacité.
Pour autant, des interrogations subsistent quant au montant de la compensation de la suppression de la part principale . La perte subie par les départements est en effet extrêmement importante. Elle s'élèverait en 2006 à 35 millions d'euros , et à environ 130 millions d'euros à partir de 2007, si l'on prend pour base les montants qu'auraient reçus les départements en l'absence de réforme. L'importance de ces sommes, ainsi que la situation financière actuelle des départements, qui ont connu ces dernières années de très fortes hausses de leurs charges, pourraient conduire à déséquilibrer leurs budgets.
Compte tenu de ces éléments, et de la nécessité de dégager par ailleurs des économies pour financer uns éventuelle hausse des compensations pérennes prévues par le présent article, il semble nécessaire à ce stade de réserver la position de la commission.
Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.
* 167 Par ailleurs, on rappellera que le III de l'article 57 de la loi de finances initiale pour 1999 avait prévu un dispositif visant à réduire de moitié les baisses de DCTP des communes les plus défavorisées. Ce dispositif a été supprimé, à l'initiative de l'Assemblée nationale, par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 2003, qui a reconduit le contrat de croissance et de solidarité pour l'année 2003.