ARTICLE 32 - Création du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier »
Commentaire : le présent article prévoit la création d'un compte de d'affectation spéciale visant à retracer en recettes le produit des cessions des biens immobiliers de l'Etat et en dépenses l'affectation de ce produit entre les versements au budget général et les dépenses d'investissement ou de fonctionnement liées à des opérations immobilières nouvelles de l'Etat.
I. DONNER UNE NOUVELLE DYNAMIQUE À LA GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L'ETAT
La gestion du patrimoine immobilier de l'Etat est marquée par un triple héritage :
- les équipements existants souffrent d'un entretien défaillant et coûteux. Selon le rapport de l'inspection générale des finances sur l'ingénierie immobilière et la gestion patrimoniale de février 2003 202 ( * ) : « les professionnels de l'immobilier rencontrés par la mission convergent sur l'idée qu'une politique préventive en continu des bâtiments, fondée sur une gestion préventive et non curative, est, à terme, facteur d'économie, dans une proportion de l'ordre de 40 % à 50 % ».
Les conditions d'hygiène et de sécurité dans un grand nombre de bâtiments publics apparaissent dégradées : au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 38 % des bâtiments présentent des défauts d'éclairage, 19 % révèlent la présence de locaux à risque et 18 % souffrent d'un aspect intérieur dégradé.
La seule charge budgétaire liée à la gestion de l'immobilier public représente un coût annuel de 1,7 à 2 milliards d'euros .
- en matière de gestion immobilière, contrairement aux entreprises qui ont très tôt compris les enjeux liés à leur parc immobilier et à son entretien, l'Etat ne procède, au mieux, qu'à des arbitrages budgétaires en matière immobilière, en s'abstenant d'une véritable mise en perspective économique. Le rapport d'enquête sur la gestion immobilière du parc de bureaux de l'Etat de l'inspection générale des finances 203 ( * ) montre que des améliorations sont possibles. Le cadre juridique de la gestion immobilière de l'Etat présente des rigidités importantes, le niveau de connaissance du patrimoine ne s'est amélioré que récemment, sous l'aiguillon de la LOLF. Les services occupants sont peu sensibles au coût de l'immobilier : la gratuité apparente de l'immobilier public n'est pas de nature à favoriser des arbitrages d'ordre économique . Les services occupants ne sont ainsi que très marginalement incités à réduire les coûts immobiliers ;
- les missions régaliennes de l'Etat (justice et sécurité intérieure) nécessitent des investissements immobiliers considérables pour répondre aux besoins des citoyens , dont le financement ne peut être systématiquement délégué aux collectivités territoriales. Les moyens budgétaires dont dispose l'Etat, compte tenu des contraintes de déficit et d'endettement des administrations publiques, par rapport à un volume d'investissements indispensable et trop longtemps reporté, ont incité à rechercher des solutions dans des partenariats public-privé (PPP) bien encadrés.
Par rapport à ces préoccupations, une politique de cession volontariste de biens immobiliers publics conduit à une rationalisation de la carte des implantations de l'Etat, à une réflexion bienvenue sur les avantages de la location de bureaux, ainsi qu'à un recyclage partiel des recettes vers la rénovation des immeubles qui en ont le plus besoin, ou, dans le cas où cela le justifie, à une politique d'acquisition ou de construction « à moyens constants ».
Malheureusement, les objectifs ambitieux fixés en matière de produit de cession du patrimoine immobilier de l'Etat depuis 2004 n'ont pas été atteints.
En 2004, la loi de finances initiale prévoyait un montant de cessions immobilières de 500 millions d'euros. Les cessions sur l'année 2004 ont représenté au total seulement 278 millions d'euros. 218 millions d'euros ont été effectivement imputés sur l'exercice 2004 et 60 millions d'euros (cession des centres de véhicules lourds) encaissés au titre de 2005.
Les 218 millions d'euros pour 2004, comptabilisés par le service des domaines, se répartissent entre 137 millions d'euros de recettes encaissées sur la ligne de recettes non fiscales 211 (« produit de la cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'État ») créée en loi de finances initiale pour 2004. S'y ajoutent 36 millions d'euros de cessions du ministère de la défense (un fonds de concours rétablit 100 % du produit sur le budget du ministère), le solde de l'échange de la rue Scribe (immeuble du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie affecté à la direction générale des impôts et qui abritait la direction nationale des interventions domaniales) pour 46 millions d'euros et 3 millions d'euros au profit des ports autonomes.
La loi de finances initiale pour 2005 prévoyait un montant de cessions immobilières de 850 millions d'euros sur la ligne de recettes non fiscales 211. Les cessions en 2005 réalisées sur cette ligne de recettes devraient être de l'ordre de 500 millions d'euros 204 ( * ) , ce montant tenant compte des encaissements en 2005 des cessions réalisées en 2004 (60 millions d'euros) et du produit estimé des nouvelles cessions. S'y ajouteraient environ 100 millions d'euros de cessions du ministère de la défense rattachés par fonds de concours.
Malgré ces résultats décevants, il convient de souligner que des efforts législatifs, réglementaires et organisationnels devraient accélérer le rythme de cessions.
L'ordonnance du 19 août 2004 classe dans le domaine privé les biens immobiliers à usage de bureaux qui sont la propriété de l'Etat et de ses établissements publics, à l'exclusion toutefois de ceux formant un ensemble indivisible avec des biens appartenant au domaine public. Ce changement de statut des immeubles de bureaux permet de les céder sans avoir besoin de réaliser un déclassement du domaine public. Par ailleurs, la vente d'immeubles de bureaux appartenant à l'Etat est désormais possible même s'ils sont encore occupés.
Le décret du 4 novembre 2004 diversifie les possibilités de cession jusqu'alors limitées essentiellement à l'adjudication (« vente à la bougie »). L'Etat dispose ainsi maintenant d'une gamme variée de procédures pour vendre ses immeubles et rechercher les meilleurs acquéreurs possibles.
Par ailleurs, la mission interministérielle de valorisation du patrimoine immobilier de l'Etat (MIVPIE) instituée en 2004 a permis de définir un programme de cession d'immeubles de l'Etat, inoccupés ou mal utilisés, ou dans les cas de réorganisation des services. Le programme 2006 devrait permettre d'atteindre un montant de 400 millions d'euros de cessions. Selon la justification au premier euro du compte d'affectation spéciale faisant l'objet du présent article, « la réalisation de cette prévision de recettes constitue un élément volontariste ».
En outre, le gouvernement a décidé de transformer l'administration des domaines. Elle devient le Service France Domaine, rattaché à la direction générale de la comptabilité publique (et non plus à la direction générale des impôts), avec compétence sur l'ensemble du territoire. Elle devrait assurer désormais la fonction d'opérateur de l'Etat, en matière de cessions immobilières, grâce, notamment, à un système d'information comportant des données de gestion (ratios d'occupation, entretien) et en s'inspirant des bonnes pratiques du secteur privé. Elle a reçu comme objectif de proposer et monter 100 opérations immobilières de l'Etat en 2006.
Enfin, le projet de loi de finances 2006 prévoit d'expérimenter des loyers domaniaux au ministère des affaires étrangères, au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministère de la justice. En sensibilisant les occupants du parc domanial de l'Etat au coût de leur occupation, le dispositif des loyers budgétaires vise à créer sur la durée les conditions financières d'une gestion plus rationnelle de l'ensemble du patrimoine immobilier de l'Etat. Les loyers budgétaires doivent permettre de mieux distinguer le rôle du propriétaire de celui de l'occupant. Ces loyers représentent le coût financier d'immobilisation du capital occupé ou coût d'opportunité : ils sont déterminés par l'application d'un taux (le coût moyen ou le coût marginal d'endettement de l'Etat) à la valeur vénale établie par le service des domaines pour chaque bien. Il s'agit donc d'un loyer financier s'accompagnant de mouvements réels de crédits.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le présent article ouvre dans les écritures du Trésor un compte d'affectation spéciale intitulé « gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». Il vise à représenter l'ensemble des cessions des biens immobiliers de l'Etat.
Il retracerait, en recettes, en une section unique, le produit de l'ensemble des recettes de cession de biens immobiliers de l'Etat.
En dépenses, le compte comporterait un programme unique composé de deux actions distinctes : la première relative au reversement au budget général en vue du désendettement de l'Etat (action « contribution au désendettement de l'Etat ») ; la seconde comportant les dépenses immobilières des ministères.
Ainsi, au-delà d'une nécessaire contribution à l'effort de désendettement de l'Etat, le compte d'affectation spéciale vise à permettre aux différentes administrations de financer les dépenses de toute nature (hors titre 2), en fonctionnement comme en investissement, induites par les opérations de relocalisation (constructions, acquisitions, prises à bail, déménagement, aménagement de bureaux, etc.). Lorsque ces dépenses seront inférieures aux crédits qui leur auront été rétrocédés, les administrations pourront procéder à des dépenses de toutes natures (hors titre 2).
Pour encourager les ministères à proposer des cessions d'immeubles dont ils sont affectataires, tout en concourant à la réduction du déficit, le gouvernement a modifié le dispositif d'intéressement antérieurement fixé par la circulaire du 21 février 1992 relative à la réforme de la gestion du patrimoine immobilier de l'Etat 205 ( * ) (dite circulaire « Cresson »).
Toutes les cessions de plus de 2 millions d'euros donneront lieu à une validation centralisée préalable des projets de « relogement » des services concernés. Seules les opérations dégageant un résultat net positif d'au moins 15 % des produits de cession seront désormais retenues, toutes dépenses et toutes recettes ou économies confondues.
Les ministères bénéficieront de 85 % du produit de cession pour les opérations de relogement de leurs services. Si leurs dépenses réelles s'avèrent inférieures à ce montant, la différence pourra être utilisée pour d'autres dépenses (hors titre 2).
Les cessions d'immeubles inutilisés et de terrains donneront lieu à un intéressement des ministères à hauteur de 50 %.
Par dérogation, les cessions d'immeubles militaires donneraient lieu à un intéressement de 100 % pour le ministère de la défense, les dépenses pouvant couvrir à la fois les dépenses liées à la relocalisation des services ou des dépenses de toute autre nature (hors dépenses du titre 2).
Ainsi, sur 400 millions d'euros de cessions immobilières attendus en 2006, 60 millions d'euros devraient être reversés au budget général.
Le compte d'affectation spéciale sera placé sous la responsabilité du responsable du Service France Domaine.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La création du compte d'affectation spéciale résulte pour une large part des travaux du Parlement sur la politique immobilière de l'Etat. Il convient ainsi de citer :
- d'une part, le débat au Sénat, en séance publique, le 10 mai 2005, sur la gestion du patrimoine immobilier du ministère des affaires étrangères, faisant suite au contrôle budgétaire de notre ancien collègue Jacques Chaumont sur l'outil diplomatique en Turquie, et tenu à l'initiative de notre collègue Adrien Gouteyron, qui s'est inscrit dans la continuité de ces travaux 206 ( * ) . De ces derniers, ressortait notamment la nécessité d'une politique immobilière de l'Etat fortement centralisée.
- d'autre part, les préconisations du rapport de notre collègue député Georges Tron, « sur la gestion et la cession du patrimoine immobilier de l'Etat et des établissements publics », publié le 6 juillet 2005 207 ( * ) . Ce rapport soulignait l'insuffisance du pilotage de la politique immobilière de l'Etat, et les surcoûts résultant des effets induits (sous-occupation des locaux disponibles, entretien insuffisant, accroissement tendanciel du parc, etc.).
Il convient donc de se féliciter que le gouvernement soit enfin en « ordre de bataille » pour moderniser la gestion du parc immobilier de l'Etat. Les outils juridiques sont désormais créés. L'organisation des domaines est réformée. Un compte d'affectation spéciale créant des règles du jeu claires avec les ministères sur leur intéressement aux cessions des biens immobiliers est mis en place.
Votre rapporteur général considère ces avancées comme positives, mais estime que l'amplification de la politique d'arbitrages immobiliers suppose une autorité interministérielle incontestée, tant le poids des habitudes est lourd dans les différents ministères. Il souhaite que tous les projets de relocalisation de services centraux dans Paris soient soumis à un examen particulièrement rigoureux, et n'est pas persuadé que les progrès accomplis suffisent à le garantir.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 202 Rapport n° 2002-M-019-01.
* 203 Rapport n° 2002-M-034-1 de février 2003.
* 204 Pour autant qu'une grosse opération (cession de l'immeuble de la rue du Bac, occupé par la direction générale des douanes et des droits indirects) se déroule comme prévu et que les opérations de cession engagées à Paris ne soulèvent pas d'objections particulières de la Ville de Paris.
* 205 Rétrocession de 90 % des recettes issues de cessions de biens immobiliers aux ministères.
* 206 Cf. JO débats Sénat, 10 mai 2005, p. 3629 et suivantes, et le rapport d'information n° 395 (2003-2004) de M. Jacques Chaumont.
* 207 Rapport d'information n° 2457 (XII e législature).