Projet de loi de finances pour 2006 : Relations avec les collectivités territoriales - compte spécial avances aux collectivités territoriales

IV. UNE MISSION ATYPIQUE

A. UNE MISSION PEU PROPICE À LA MISE EN PLACE D'OBJECTIFS ET D'INDICATEURS

Les objectifs et indicateurs de la présente mission sont indiqués par le tableau ci-après.

Les objectifs et les indicateurs de la mission « Relations avec les collectivités territoriales »

(crédits de paiement en millions d'euros)

	Crédits de paiement (2006)	Objectifs	Indicateurs
			Intitulé	Réalisation/ prévision		Objectifs
				2004	2005	2006	2007
119 Concours financiers aux communes et groupements de communes	724			Objectifs identiques pour la DGE et la DDR
01 Soutien aux projets des communes et groupements de communes = DGE et DDR	516	Objectif n° 1 (du point de vue du citoyen et du contribuable) Promouvoir les projets de développement local.	Indicateur n° 1 : Evolution du volume des investissements des collectivités locales réalisés grâce aux subventions DGE ou DDR comparée à l'évolution de la FBCF.	Supplément de croissance des investissements réalisés grâce à la DGE ou à la DDR par rapport à ceux des APU (en points)
				-	0	0,2	0,2
			Indicateur n° 2 : Pourcentage de projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25% et 35%.	-	40 %	65 %	-
			Indicateur n° 3 : Délai (moyen) séparant la décision de subvention de la fin de réalisation du projet	-	Moins de 4 ans	Moins de 3 ans	-
02 Dotation générale de décentralisation	208	-	-	-	-	-	-
120 Concours financiers aux départements	771
01 Aides à l'équipement des départements = DDEC et DGE	614	Objectif n° 1 (du point de vue du citoyen et du contribuable) Promouvoir les investissements des départements.	Indicateur n° 1 : Evolution du volume des investissements des départements soutenus par la seconde part de la DGE comparée à l'évolution de la FBCF.	Supplément de croissance des investissements réalisés grâce à la seconde part de la DGE par rapport à ceux des APU (en points)
				-	0	0,2	-
02 Dotation générale de décentralisation	157	-	-	-	-	-	-
121 Concours financiers aux régions	1378
01 Aides à l'équipement des régions = DRES	622	-	-	-	-	-	-
02 Dotation générale de décentralisation	756	-	-	-	-	-	-
122 Concours spécifiques et administration	25
01 Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales	14 (1)	Objectif n° 1 (du point de vue du citoyen et du contribuable) Soutenir un rétablissement rapide des collectivités déstabilisées par des circonstances exceptionnelles.	Indicateur n° 1 : Délai de réalisation des opérations engagées.	Délai moyen de réalisation des opérations achevées dans l'année (en années)
				2,9	2,8	2,6	2,5
				Pourcentage des opérations achevées dans le délai de cinq ans (en %)
				98 %	98 %	99 %	100 %
02 Administration des relations avec les collectivités territoriales	11	Objectif n° 2 (du point de vue du citoyen) : Réduire les délais d'élaboration des textes d'application relevant de la responsabilité de la DGCL.	Indicateur n° 1 : Délais réels de parution des textes réglementaires relevant de la responsabilité de la DGCL.	-	-	6 mois	6 mois
		Objectif n° 3 (du point de vue de l'usager) : Garantir une gestion des dotations adaptée aux contraintes des collectivités locales.	Indicateur n° 1 : Nombre, montant moyen et volume total des rectifications opérées en cours d'année.	Nombre de rectifications
				232	150	< 200	< 200
				Montant moyen des rectifications (en euros)
				13.562	30.000	< 30.000	< 30.000
				Volume (en % de la DGF et du FSRIF)
				0,0085%	0,012%	< 0,016%	< 0,016%
			Indicateur n° 2 : Nombre de rectifications liées à la prise en compte d'une donnée erronée dans les calculs (pour les principaux critères de répartition utilisés).	105	140	100	100
			Indicateur n° 3 : Dates de communication des dotations.	Date de mise en ligne de la part forfaitaire de la DGF
				6 février	10 février	Avant le 15 février	Avant le 15 février
				Date de mise en ligne de la part péréquation de la DGF
				16 mars	15 mars	Avant le 20 mars	Avant le 20 mars
		Objectif n° 4 (du point de vue du citoyen et de l'usager) : Améliorer l'information des collectivités territoriales et de l'administration territoriale sur la décentralisation.	Indicateur n° 1 : Réponses aux pouvoirs publics (Parlement, Cour des comptes, préfectures...).	Taux de réponses produites dans un délai d'un mois
				-	-	40 %	40 %
				Taux de réponses produites dans un délai de trois mois
				-	-	80 %	80 %
			Indicateur n° 2 : Nombre de visites des sites intranet et internet de la DGCL avec mention du pourcentage de consultations supérieures à une minute.	Nombre de visites (millions)
				0,996	-	1,075	1,1
				Taux supérieur à une minute
				26 %	-	28 %	30 %

(1) L'action « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » regroupe des subventions qui étaient jusqu'à présent réparties sur plusieurs chapitres budgétaires et qui constituent des transferts aux collectivités territoriales, les principales d'entre elles, les « subventions pour travaux divers d'intérêt local », n'étant traditionnellement pas dotées en projet de loi de finances.

Source : présent projet de loi de finances

1. L'Etat n'a aucun pouvoir de décision pour 80 % des crédits de la présente mission

La principale caractéristique de la présente mission est que l'Etat n'a aucun pouvoir de décision pour 80 % des crédits , comme l'indique le graphique ci-après.

Le pouvoir de décision de l'Etat

(crédits de paiement demandés pour 2006,
en millions d'euros)

Sources: présent projet de loi de finances, commission des finances

L'Etat n'a un pouvoir de décision que dans le cas :

- de l'action 01 « Soutien aux projets des communes et groupements de communes » du programme 119, c'est-à-dire de la DGE des communes et de la DDR, le préfet décidant de l'attribution des subventions (516 millions d'euros) ;

- du programme 122 « Concours spécifiques et administration », constitué des actions « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales » et « Administration des relations avec les collectivités territoriales » (25 millions d'euros, hors abondement à titre non reconductible traditionnellement réalisé chaque année, de l'ordre de 130 millions d'euros en 2004 et en 2005).

Dans tous les autres cas, l'Etat n'a aucun pouvoir de décision, la répartition des dotations entre collectivités territoriales découlant mécaniquement de l'application de la loi.

2. Le nombre d'indicateurs est inversement proportionnel au montant des différents programmes

Il découle de cette situation paradoxale que le nombre d'indicateurs est inversement proportionnel au montant des différents programmes , comme l'indique le graphique ci-après.

Des programmes qui ont d'autant moins d'indicateurs qu'ils sont d'un montant élevé

Source : présent projet de loi de finances

Ainsi, le programme 121 « Concours financiers aux régions », qui correspond aux crédits les plus élevés (1.378 millions d'euros) ne se voit associer aucun indicateur. Inversement, le programme 122 « Concours spécifiques et administration », s'élevant à seulement 25 millions d'euros, doit être évalué par 7 indicateurs.

Il ne s'agit pas d'une mauvaise conception des indicateurs - qui, comme on le verra ci-après, sont dans l'ensemble satisfaisants -, mais de la conséquence du fait qu'il est impossible d'associer un indicateur à l'attribution d'une dotation pour laquelle l'Etat ne dispose d'aucun pouvoir de décision.

3. Seulement quatre indicateurs pour les trois premiers programmes

Ainsi, on observe que les trois premiers programmes (programmes 119, 120 et 121) comportent au total seulement quatre indicateurs, alors qu'ils correspondent à la quasi-totalité des crédits de la présente mission.

a) Les dotations compensant des transferts de charges ne font, par nature, l'objet d'aucun objectif ni indicateur

Les dotations ayant vocation à compenser des transferts de charges (DGD, DDEC et DRES), au sujet desquelles l'Etat a compétence liée, ne font l'objet d'aucun objectif et indicateur. Il en résulte que le programme 121, relatif aux régions, qui ne comprend que de telles dotations (la DRES et la DGD), n'a ni objectif et indicateur.

b) Les dotations d'équipement ne compensant aucun transfert de charge se voient attribuer des objectifs et indicateurs, ce qui semble inapproprié dans le cas de la DGE des départements

Parmi les trois premiers programmes, seules les dotations d'équipement ne correspondant pas à la compensation d'un transfert de charges se voient associer des objectifs et des indicateurs. Les dotations concernées sont la DDR - attribuée aux EPCI - et la DGE - attribuée aux communes et aux départements. Cela vient du fait qu'il s'agit de dotations au sujet desquelles l'Etat dispose d'une certaine faculté d'appréciation dans la décision d'attribution. Ainsi, c'est le préfet qui prend la décision d'attribuer les subventions dans le cas de la DGE des communes, dans les catégories et limites fixées par une commission départementale, et de la DDR, après l'avis d'une commission d'élus.

(1) La mesure de l' « effet de levier »

Dans son rapport d'information « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? » (2 mars 2005) ¹ , le président de votre commission des finances, notre collègue Jean Arthuis, estime que « s'agissant (...) du programme « Concours financiers aux communes et aux groupements de communes » de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », il serait souhaitable d'avoir une idée plus précise de l'effet de levier réel des dotations - c'est-à-dire de connaître les projets d'investissements qui n 'ont pu être réalisés que grâce aux subventions - que ne le propose l'unique indicateur (« Evolution du volume des investissements des collectivités territoriales réalisés grâce à la DGE ou à la DDR associées à ce programme »). A défaut, il pourrait être utilement envisagé de cibler l'indicateur sur des thèmes jugés prioritaires ».

Ces observations ont été prises en compte.

Ainsi, chacune des dotations dotées d'indicateurs doit voir son efficacité évaluée en fonction, notamment, de son « effet de levier ». L'indicateur utilisé à cette fin est le supplément de croissance des investissements réalisés grâce à la dotation concernée par rapport à ceux de l'ensemble des administrations publiques. Ainsi, l'objectif est qu'en 2006 la croissance de ces investissements réalisée grâce à chacune de ces dotations d'équipement (DGE, DDR, DDEC) soit supérieure de 0,2 point à celle des administrations publiques.

(2) L'existence d'un indicateur relatif à la DGE des départements ne semble pas justifiée

On peut cependant se demander s'il est pertinent d'associer un indicateur à la DGE des départements.

L'indicateur concerné, le supplément de croissance des investissements réalisés grâce à la DGE des départements, concerne la seule seconde part de celle-ci, l'article 24 du présent projet de loi de finances prévoyant d'en supprimer la première part, qui serait intégrée à la DGF.

Cependant, la réforme de la DGE des départements, prévue par l'article 24 précité, priverait le gouvernement de la faible marge de manoeuvre dont il dispose actuellement pour la répartition de la DGE des départements ^{2 ( * )} . Il serait donc opportun de supprimer l'indicateur correspondant , dont l'évolution échappe entièrement au responsable du programme.

(3) Les autres indicateurs relatifs à la DGE des communes et à la DDR

La DGE des communes et la DDR se voient également associer deux autres objectifs :

- porter de 40 % en 2005 à 65 % en 2006 le pourcentage de projets bénéficiant d'un taux de subvention compris entre 25 % et 35 % ;

- porter de 4 ans en 2005 à 3 ans en 2006 le délai moyen séparant la décision de subvention de la fin de réalisation du projet.

Ces objectifs, pleinement justifiés, tendent respectivement à éviter le « saupoudrage » et à permettre une réalisation plus rapide des projets.

L'efficacité de ces dépenses de l'Etat est d'autant plus importante que la DGE des communes et la DDR figurent parmi les principaux instruments de la politique d'aménagement du territoire. Elles s'élèvent en effet au total à 516 millions d'euros en 2006, contre 275,5 millions d'euros pour le programme 112 « Aménagement du territoire », correspondant aux crédits de la DATAR, de la mission « Politique des territoires ».

c) Le programme 119 pourrait se voir doter à moyen terme d'un objectif de maintien des services publics en zone rurale

Il serait envisageable de doter le programme 119 « Concours financiers aux communes et groupements de communes » d'un objectif de maintien et de développement des services publics en zone rurale.

En effet, l'article 82 du présent projet de loi de finances, rattaché à la présente mission et commenté ci-après, prévoit la création, au sein de la DDR, d'une enveloppe destinée au maintien et au développement des services publics en milieu rural, qui serait notamment destinée aux communes membres d'un EPCI.

La création d'un objectif spécifique pourrait dès lors être envisagée pour ce programme, éventuellement dans le cadre du projet de loi de finances pour 2007. Le gouvernement envisage explicitement la mise en place d'un tel objectif, dans une réponse au questionnaire que lui a adressé votre rapporteur spécial dans le cadre de la préparation du présent projet de loi de finances.

4. Le programme 122, qui correspond à 1 % des crédits, se voit à juste titre attribuer la plupart des indicateurs

Le programme de la présente mission auquel est associé le plus grand nombre d'indicateurs (7, contre 4 pour les trois autres programmes) est le programme 122 « Concours spécifiques et administration », qui, avec 25 millions d'euros, ne correspond qu'à moins de 1 % des crédits.

Cela vient du fait que c'est le programme dont l'efficacité dépend le plus de l'Etat, alors que celle des trois autres programmes dépend d'autres acteurs, en particulier des collectivités territoriales.

a) L'action « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales »

Ainsi, dans le cas de l'action « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales », correspondant à des crédits de l'ordre de 14 millions d'euros, l'objectif est de faire en sorte qu'en 2007 100 % des opérations soient achevées dans un délai de 5 ans, et que la durée moyenne des opérations soit de 2,5 ans.

Cet objectif ne marque pas une rupture par rapport à la situation actuelle, puisqu'en 2005 le gouvernement prévoit que 98 % des opérations seront achevées dans un délai de 5 ans, pour un délai moyen de 2,6 ans.

b) L'action « Administration des relations avec les collectivités territoriales »

La LOLF trouve essentiellement à s'appliquer dans le cas de l'action « Administration des relations avec les collectivités territoriales », correspondant à la direction générale des collectivités locales (DGCL). L'action de la DGCL doit en effet être évaluée par 6 indicateurs.

La moitié de ces indicateurs correspondent à la qualité de la gestion des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, qu'elles consistent en des crédits de la présente mission, ou en des prélèvements sur recettes. Les indicateurs concernés sont :

- le nombre, le montant moyen et le volume total des rectifications opérées en cours d'année ;

- le nombre de rectifications liées à la prise en compte d'une donnée erronée dans les calculs ;

- les dates de communication des dotations.

On peut remarquer à cet égard que le gouvernement a suivi la recommandation de votre commission des finances , d'ailleurs également exprimée par la Cour des comptes et par la commission des finances de l'Assemblée nationale, de rattacher ces indicateurs à la présente action « Administration des relations avec les collectivités territoriales », et non à l'action « Aides exceptionnelles aux collectivités territoriales », comme c'était le cas au départ, ce qui n'avait guère de sens.

Ces trois indicateurs concernent l'activité d'une faible part des agents de la DGCL, la gestion des dotations des trois premiers programmes correspondant à seulement 3 % des effectifs de la DGCL.

Les autres indicateurs retenus pour l'action« Administration des relations avec les collectivités territoriales » sont :

- les délais réels de parution des textes réglementaires relevant de la responsabilité de la DGCL ;

- les réponses aux pouvoirs publics (Parlement, Cour des comptes, préfectures...) ;

- le nombre de visites des sites intranet et internet de la DGCL avec mention du pourcentage de consultations supérieures à une minute.

Ces indicateurs correspondent davantage à un engagement de « maintien de la qualité du service » qu'à un engagement d'amélioration significative de celle-ci. Ainsi, le seul indicateur prévoyant une amélioration significative par rapport à l'année 2005 (quand une prévision pour cette dernière est disponible) concerne les rectifications opérées en cours d'année liées à la prise en compte d'une donnée erronée dans les calculs, dont le nombre passerait de 140 en 2005 à 100 en 2006.

* ² Comme cela est expliqué dans le commentaire de l'article 24 du présent projet de loi de finances fait par notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, le gouvernement peut actuellement répartir la seconde part de la DGE des départements entre ses différentes composantes après une simple consultation du comité des finances locales, faculté que l'article 24 précité prévoit de supprimer. En pratique, le gouvernement a toujours suivi l'avis du comité des finances locales.