C. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »
1. Un programme dominé par les aides personnelles
Le programme «Aide à l'accès au logement » regroupe l'ensemble des aides accordées directement ou indirectement aux ménages qui rencontrent des difficultés pour accéder à un logement décent ou s'y maintenir durablement. Il représente 5.114 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement. Ces crédits, en légère diminution de 1,4 %, sont constitués exclusivement de dépenses d'intervention.
Le programme «Aide à l'accès au logement » comprend deux actions, sans commune mesure en termes budgétaires, qui comprennent d'une part les aides personnelles et, d'autre part, les subventions aux associations spécialisées dans le domaine du logement.
Crédits demandés et évolution en 2006 pour les actions du programme « Aide à l'accès au logement »
(en euros)
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Action |
CP 2006 |
En % du programme |
Evolution 2006/2005 |
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Aides personnelles |
5.107.000.000 |
99,9% |
-1,4% |
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Accompagnement des publics en difficulté |
7.650.000 |
0,1% |
1,9% |
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2006 « Ville et logement »
18 dépenses fiscales sont rattachées au programme, pour un montant évalué à 1.500 millions d'euros en 2006. Ce tableau des dépenses fiscales appelle plusieurs remarques :
- la part des mesures fiscales par rapport aux dépenses budgétaires directes est très importante (30 %) bien que la moitié des dépenses fiscales ne soit pas chiffrée ;
- l'augmentation sensible de l'évaluation des mesures fiscales 2006 par rapport à 2005 (+ 58,7 %) résulte, pour sa quasi-totalité, de l'intégration du nouveau dispositif du prêt à taux zéro 7 ( * ) ;
- la répartition des dépenses fiscales entre les deux programmes de la mission est très contestable . On peut s'interroger, en effet, sur le sens du rattachement à ce programme du dispositif du prêt à taux zéro qui est présenté, par ailleurs, comme un élément déterminant du programme 135 « Développement et amélioration de l'offre de logement ». En outre, 8 mesures fiscales figurent simultanément dans les deux programmes concernant la politique du logement.
2. Deux actions déséquilibrées
Les crédits de l'action « Aides personnelles » correspondent, pour leur totalité, soit 5.107 millions d'euros à la contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement (FNAL) qui assure le financement de l'aide personnalisée au logement (APL), de la prime de déménagement et de l'allocation de logement sociale (ALS). Cette dotation, en légère diminution de 1,4 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2005, est justifiée par les paramètres retenus pour déterminer l'évolution tendancielle des prestations : une poursuite plus modérée en 2006 de la hausse des loyers, une diminution du chômage et la prise en compte des mesures décidées en 2005, en particulier la revalorisation de 1,8 % des loyers plafonds.
Les bénéficiaires des aides personnelles au 31 décembre 2004
(en milliers)
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APL (aide personnalisée au logement) |
ALS (allocation de logement sociale) |
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Locatif (hors foyers) |
2.077 |
1.835 |
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Foyers |
227 |
331 |
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Total locatif |
2.304 |
2.166 |
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Accession |
282 |
68 |
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Total |
2.586 |
2.234 |
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Dont étudiants |
106 |
592 |
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Dont boursiers |
40 |
180 |
Source : statistiques de bénéficiaires CNAF et CCMSA
Les crédits de l'action « Accompagnement des publics en difficulté » comprennent la dotation à l'agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et les agences départementales (ADIL) pour un montant total de 5,9 millions d'euros et une dotation de 1,7 million d'euros à destination d'autres associations 8 ( * ) .
3. Des objectifs et des indicateurs trop limités
L'objectif 1 « Aider les ménages modestes à faire face à leurs dépenses de logement » est mesuré par deux indicateurs. Le premier indicateur, mesurant les taux d'effort brut et net moyens des ménages en locatif (bénéficiaires de minima sociaux, salariés et étudiants) avait été critiqué comme indicateur de moyens lors de la présentation de l'avant-projet de performance. Votre commission avait cependant suggéré son maintien, estimant 9 ( * ) que cet indicateur était traditionnellement utilisé pour juger de l'efficacité des aides à la personne, qui s'inscrivent par nature dans une logique de moyens. La cible visée à l'échéance 2009 est la stabilisation des taux d'effort actuels .
Vos rapporteurs spéciaux regrettent que l'indicateur similaire, portant sur les taux d'effort en accession à la propriété , ne figure plus dans le projet annuel de performance figurant dans le bleu budgétaire de même que les indicateurs mesurant le pourcentage de ménages en locatif (hors étudiants) dont le taux d'effort net après aides personnelles est supérieur à 25 % (hors charges) et le pourcentage de ménages en accession dont le taux d'effort net après aides personnelles est supérieur à 30 % (hors charges).
Ces indicateurs ont été remplacés par un indicateur de moyens qui ne présente pas grand intérêt , à savoir la part des crédits d'aides personnelles affectée aux trois catégories de bénéficiaires précitées.
L'objectif 2 « Favoriser l'insertion par le logement des personnes en grande difficulté» est mesuré par deux indicateurs relatifs au pourcentage d'assignations en justice conduisant à une décision d'expulsion et au pourcentage des ménages, sortant des centres d'hébergement et de réinsertion sociale, ayant accédé à un logement autonome. Sur ce dernier indicateur, dont votre commission avait souligné l'intérêt comme indicateur de ciblage, les premières données ne seront cependant pas disponibles avant l'année 2007.
L'objectif 3 « Veiller à une bonne information du public dans le domaine du logement » est mesuré par un seul indicateur relatif au taux de satisfaction des usagers ayant consulté une association départementale pour l'information sur le logement (ADIL), dont les données ne seront pas disponibles avant 2007.
Les principales observations et interrogations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 109
- Les indicateurs ne sont pas à la hauteur des enjeux du programme et des moyens budgétaires mis en oeuvre.
- Malgré l'importance des sommes en jeu et les revalorisations successives, il n'est pas certain que les aides personnelles atteignent leur objectif dans un contexte de forte hausse des loyers. Selon les chiffres fournis par l'union des HML en septembre 2005, sur la base des enquêtes logement de l'INSEE de 1988 et 2002, le taux d'effort brut moyen des locataires est même passé de 15 % à 20 % entre 1988 et 2002 en augmentation de 4,4 % en HLM et 5,3 % dans le secteur privé.
* 7 Depuis le 1 er février 2005, le financement du prêt à taux zéro n'est plus assuré par une subvention versée sur crédits budgétaires mais grâce à un crédit d'impôt sur les sociétés accordé aux établissements prêteurs.
* 8 Associations d'aide à l'insertion par le logement, d'aide au logement des handicapés et associations de défense des droits des locataires.
* 9 « LOLF : culte des indicateurs ou culture de la performance ? », rapport d'information n° 220 (2004-2005).