II. TROIS DÉFIS MAJEURS POUR LES FINANCES SOCIALES
La situation améliorée des finances sociales n'a pas fait disparaître les difficultés ni les obstacles à surmonter si l'on veut préserver le système de protection sociale et ses acquis. Dans son dernier rapport sur la sécurité sociale de septembre 2006, la Cour des comptes observe que « des réformes profondes sont nécessaires pour maîtriser durablement les dépenses de sécurité sociale ».
Pour votre commission, trois défis majeurs devront être relevés :
- celui, quotidien, des relations entre l'Etat et la sécurité sociale,
- celui, qui ne doit plus être reporté, de la couverture des déficits et dettes accumulés au cours des derniers exercices,
- celui, pour demain, du financement de la protection sociale française.
A. AMÉLIORER LES RELATIONS ENTRE L'ÉTAT ET LA SÉCURITÉ SOCIALE
1. Un bilan qui n'est simple qu'en apparence
Les relations entre l'Etat et la sécurité sociale sont nombreuses et interviennent à des titres très divers. Ainsi, dans le document annexé au projet de loi de finances, qui dresse le bilan des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale , on trouve les catégories suivantes :
- l'Etat employeur qui, à ce titre, acquitte des contributions, de l'ordre de 45 milliards d'euros,
- l'Etat financeur des politiques de solidarité, d'intégration et d'insertion sociale qu'il engage ; les dépenses correspondantes couvrent un certain nombre de dispositifs tels que l'allocation adulte handicapé, l'allocation parent isolé, les aides à l'accès aux soins ou encore les aides au logement, pour un montant total d'environ 14 milliards d'euros,
- l'Etat pourvoyeur de subventions aux régimes spéciaux, au premier rang desquels celui de la SNCF, pour un total de 4,8 milliards d'euros,
- l'Etat soutien de la politique de l'emploi avec 3 milliards d'euros pour la compensation des exonérations de charges ciblées.
La totalité des concours de l'Etat ainsi définis aux régimes de sécurité sociale s'élèvera à 67 milliards d'euros pour 2007.
Ces données sur les dépenses sont complétées par la liste des impôts et taxes affectés aux organismes de protection sociale, soit 125,35 milliards d'euros , dont 78,4 au titre de la seule CSG.
Ce bilan chiffré ne reflète toutefois pas la réalité de ces relations, leur complexité et leur opacité.
2. Des relations déséquilibrées au détriment de la sécurité sociale
Le manque de transparence et de lisibilité, souvent dénoncé, qui affecte les relations entre l'Etat et la sécurité sociale est avant tout le fait de l'Etat qui semble utiliser parfois cette multiplicité d'échanges financiers pour atténuer ses défaillances, dissimuler sa dette à l'égard des organismes sociaux et masquer les transferts de charges du budget de l'Etat vers la sécurité sociale.
Les principales difficultés concernent :
Les déficits récurrents du FSV et du Ffipsa
L'année dernière, votre commission avait mis l'accent sur la situation inquiétante du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et du fonds de financement des prestations des non-salariés agricoles (Ffipsa).
En un an, rien n'a changé si ce n'est que les déficits et la dette de ces fonds se sont accrus. La Cour des comptes a émis des remarques très sévères dans son dernier rapport, indiquant que l'Etat avait l'obligation d'assurer l'équilibre de ces organismes 1 ( * ) .
Or, aucune mesure n'est prévue pour rééquilibrer ces fonds, ni dans le projet de loi de finances, ni dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et, à la fin de 2007, les déficits cumulés de ces deux fonds s'élèveront à 11,4 milliards d'euros .
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Le FSV Le FSV afficherait un solde négatif de 600 millions d'euros en 2007, soit en net retrait par rapport à 2006, exercice au cours duquel il devrait s'établir à 1,2 milliard d'euros, ainsi que par rapport à 2005, où le déficit du FSV a atteint le niveau record de 2 milliards d'euros. Le Ffipsa Le Ffipsa connaîtrait un déficit de 2,1 milliards d'euros en 2007, soit un montant sensiblement supérieur à ceux enregistrés en 2006 et 2005, à savoir, respectivement, 1,9 milliard et 1,4 milliard d'euros. Comme l'année dernière, il n'est pas prévu de versement par l'Etat de subvention d'équilibre au Ffipsa, ce que la loi rend pourtant possible, à défaut d'être obligatoire comme dans le système antérieur du Bapsa. |
la sous-dotation des crédits de compensation
Les insuffisances des crédits budgétaires au titre de la compensation des allégements ciblés de charges sociales, dénoncées depuis plusieurs années par votre commission mais aussi par la Cour des comptes et les rapporteurs spéciaux des deux assemblées, perdurent .
En 2005, l'insuffisance constatée a été de 600 millions d'euros , notamment au titre des exonérations outre-mer. Pour 2006, par rapport aux prévisions des régimes actualisées au 31 août 2006, les insuffisances de crédits s'élèveraient à 580 millions, dont 200 millions sur les exonérations outre-mer, 150 millions sur les contrats d'apprentissage et 130 millions au titre du plan services à la personne.
Dans ces conditions, tout laisse à penser que les prévisions budgétaires pour 2007, quasiment identiques à celles de 2006, soit 2,9 milliards d'euros, ne permettront pas de faire face aux besoins financiers de la compensation, et cela au moment où de nouveaux dispositifs d'exonération sont envisagés.
La répartition de ces crédits entre les principales missions concernées figure dans le tableau ci-après.
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(en millions d'euros) |
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Compensation budgétaire |
2005
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2006
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2007
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Mission Travail |
1.291 |
1.511 |
1 . 529 |
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Mission Outre-mer |
713 |
867 |
823 |
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Mission Ville |
399 |
359 |
333 |
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Mission Industrie |
39 |
105 |
105 |
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Total des allégements ciblés compensés |
2.442 |
2.885 |
2.884 |
Votre commission estime qu'en abondant les crédits à hauteur des insuffisances constatées de façon répétitive au cours des derniers exercices, on pourrait commencer à apporter une solution au problème. Cela éviterait notamment de faire peser ces insuffisances sur les comptes de l'Acoss, et donc sur la trésorerie du régime général.
De fait, au 31 décembre 2005, le montant total des créances sur l'Etat des régimes de sécurité sociale au titre des mesures d'exonération de charges sociales pour les exercices 2005 et antérieurs s'élevait à 3,07 milliards d'euros.
la dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale
La dette de l'Etat vis-à-vis des organismes de sécurité sociale s'élevait, au 31 décembre 2005, à plus de 5 milliards d'euros et aucune perspective d'amélioration de cette situation n'est envisagée. Bien au contraire, la commission des comptes de la sécurité sociale chiffre à 1,25 milliard d'euros la dette supplémentaire qui pourrait être constatée en 2006 et à plus d'un milliard celle qui s'ajoutera au titre de l'année 2007.
Cette dette comprend :
- 1,18 milliard au titre des prestations prises en charge par l'Etat, en particulier 654 millions de retards de paiement sur l'aide médicale d'Etat, 232 millions sur l'API, 119 millions sur l'allocation spéciale d'invalidité et 99 millions sur l'AAH ;
- 1,42 milliard au titre de la compensation des exonérations de charges ciblées ;
- 1,68 milliard au titre des allégement généraux, dont 1,3 milliard de dettes dites anciennes (Forec, plan textile) ;
- 0,75 milliard au titre de divers autres dispositifs, dont 0,66 milliard de dette résiduelle du Bapsa.
Cette dette a un coût non négligeable pour les organismes sociaux. La Mecss a tenté de l'évaluer précisément dans son rapport sur la dette sociale du mois de mai dernier. Elle a estimé que ces charges s'élèvent à 350 millions d'euros pour le régime général , dont 148 imputables aux dettes de l'Etat et 149 imputables à la dette du FSV. Si on y ajoute les charges liées à la dette du Ffipsa, soit 65 millions d'euros, ce sont 415 millions qui constituent la charge financière imputable aux insuffisances de l'Etat.
Dans un tel contexte, le remboursement par l'Etat à l'Acoss des frais financiers de sa dette, grâce à un versement de 160 millions de droits tabacs en 2007, n'est que justice et ne résout en rien le problème du paiement de la dette elle-même.
les transferts de charges de l'Etat vers la sécurité sociale
S'agissant enfin des transferts de l'Etat vers la sécurité sociale, l'annexe 6 sur l'évolution des périmètres d'intervention entre l'Etat, la sécurité sociale et les collectivités publiques, jointe au présent projet de loi de financement, les évalue à un total 500 millions d'euros pour la période 2003-2006.
Là encore, votre commission s'est déjà élevée à de multiples reprises contre ce mécanisme récurrent, notamment au sujet du financement du plan Biotox et du plan grippe aviaire, en grande partie transférés à la sécurité sociale. Il s'agit pourtant, en l'espèce, de dépenses à caractère essentiellement régalien relevant en conséquence du budget de l'Etat.
D'autres transferts encore sont intervenus en 2006 et interviendront en 2007. En 2006, ont eu lieu le transfert du financement des centres d'accueil et d'accompagnement à la réduction des risques pour usagers de drogues (Caarud), du fonds d'indemnisation des transfusés hémophiles (FITH), des « communautés thérapeutiques » pour les toxicomanes et surtout la réforme du système de couverture maladie des enseignants du privé pour environ 140 millions d'euros.
En 2007, l'article 56 du projet de loi de finances prévoit de conférer un caractère subsidiaire à l'allocation de parent isolé par rapport aux autres prestations sociales et notamment à l'allocation de soutien familial (ASF) à la charge de la Cnaf. Cette mesure aura pour conséquence un transfert de charges vers la Cnaf évalué à 140 millions en année pleine.
Il est regrettable que ces transferts permettent, avant tout et sans doute commodément, de faire diminuer les masses budgétaires et, au bout du compte, de faire apparaître une progression des dépenses de l'Etat très vertueuse, contrairement à celle de la sécurité sociale.
* 1 Voir sur ce point, en annexe, la réponse de la Cour des comptes au questionnaire de la commission des affaites sociales, ainsi que l'audition de Philippe Seguin, premier président de la Cour des comptes.