ARTICLE 30
Elargissement
des missions et des modalités de financement du centre des monuments
nationaux (CMN)
Commentaire : le présent article affecte 25 % du produit des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers au centre des monuments nationaux afin de lui permettre de remplir deux nouvelles missions, l'entretien des monuments dont il a la garde et la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments historiques appartenant à l'Etat.
I. LE DROIT EXISTANT
A. LA NÉCESSAIRE MODERNISATION DU CMN
Le CMN est le successeur de la Caisse nationale des monuments historiques (CNMH) 151 ( * ) . Créé sous forme d'établissement public administratif (EPA) par décret 152 ( * ) en 2000, il a pour mission « de présenter au public les monuments nationaux ainsi que leurs collections , dont il a la garde, d'en développer la fréquentation et d'en favoriser la connaissance ». Lui échoit ainsi la garde de 90 monuments nationaux appartenant à l'Etat, dont l'abbaye du Mont-Saint-Michel, l'Arc de Triomphe de l'Etoile, la Sainte-Chapelle de Paris, le Panthéon, le Château de Pierrefonds, celui du Haut-Koenigsbourg, etc. qui accueillent environ huit millions de visiteurs par an .
Le CMN assure également certaines activités commerciales telles que l'édition ou des prestations de service autour des monuments dont il a la charge (restauration, manifestations culturelles, etc) Ces activités peuvent être menées pour son propre compte, ou celui de son ministère de tutelle, le ministère de la culture et de la communication, et parfois en synergie avec des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) et des collectivités territoriales.
Pour accomplir ses missions, le CMN emploie 1.214 personnes , dont 502 fonctionnaires , 600 contractuels sur postes et 112 « vacataires permanents » 153 ( * ) .
Son budget s'est élevé à 68,4 millions d'euros en 2006, dont 7,356 millions d'euros de subvention de fonctionnement. Ses autres ressources, soit 91,3 % de son budget en 2005, comprennent : les dotations de personnes publiques ou privées, le produit des droits d'entrée et de visites-conférences dans les monuments nationaux 154 ( * ) , les recettes d'expositions et autres manifestations culturelles organisées dans les monuments nationaux dont il a la charge 155 ( * ) , le produit des droits de prises de vues et de tournages, les redevances pour service rendu, les dons et legs, et toute recette provenant de l'exercice de ses activités 156 ( * ) commerciales.
Les dépenses du CMN regroupent :
- les dépenses de personnel , hormis les 466 fonctionnaires affectés par l'Etat à l'EPA 157 ( * ) , qui sont des personnels d'accueil et des jardiniers rémunérés par le ministère de la culture ;
- les dépenses de fonctionnement relatives à son parc de monuments, c'est-à-dire le financement des travaux de sécurité et de mise aux normes, ainsi que des aménagements d'accueil.
Le CMN n'effectue pas de dépenses d'investissement permettant la conservation, la restauration ou l'entretien des monuments dont il a la charge. Ces missions incombent aux services de l'Etat , les DRAC 158 ( * ) en province et le service national des travaux, SNT, service à compétence nationale créé en 1990, en Ile-de-France et sur l'ensemble du territoire national.
L'inspection générale de l'administration des affaires culturelles (IGAAC) et l'inspection générale de l'architecture et du patrimoine (IGAPA) ont souligné les limites de cette répartition des compétences entre le CMN et les autres services de l'Etat, mettant en évidence la conciliation parfois difficile entre les objectifs de conservation et de valorisation des monuments, ainsi que les difficultés dues à l'absence d'échelon territorial intermédiaire entre le CMN et les monuments.
Dès septembre 2003 , le conseil d'administration du CMN 159 ( * ) a adopté un projet d'établissement pour les années 2004 à 2008 visant la réorganisation du CMN en trois niveaux : un siège recentré sur des missions de pilotage et de contrôle, un nouvel échelon interrégional déconcentré, chargé de la gestion administrative et financière, de la gestion des ressources humaines et de la mise en oeuvre des projets des monuments, enfin le monument assurant les missions d'accueil du public. La mise en oeuvre de cette nouvelle organisation devrait commencer en 2007, avec la création de sept « interrégions ».
B. LE CMN NOUVEAU MAÎTRE D'OUVRAGE
La réforme globale de la maîtrise d'ouvrage et la maîtrise d'oeuvre des travaux réalisés sur des édifices classés, prévue par l'ordonnance du 8 septembre 2005 160 ( * ) ne prévoyait pas de transfert de la capacité de maîtrise d'ouvrage au CMN, ni d'ailleurs de réorganisation des différents services de l'Etat en charge de cette mission. Cette réforme prévoit :
- de recentrer l'Etat sur ses missions de contrôle des travaux de restauration et d'entretien sur les objets et immeubles protégés ;
- de responsabiliser le propriétaire ou l'affectataire domanial du monument classé inscrit, qui, à compter du 1 er janvier 2008 au plus tard, sera maître d'ouvrage des travaux entrepris et qui choisira le maître d'oeuvre.
Les missions d'inspection générale précitées ont permis de préciser les modalités de ce transfert de responsabilité au CMN ; elles ont établi que :
- la dépense annuelle moyenne effectuée par l'Etat de 2000 à 2004 au profit de la restauration et de l'entretien des monuments nationaux à la charge de l'EPA s'élevait à 33 millions d'euros ;
- et le nombre d'emplois des DRAC et du SNT ayant exercé des fonctions de maîtrise d'ouvrage au profit de ces monuments était, en 2005, de 52 personnes .
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
A. LE TRANSFERT AU CMN DES MISSIONS D'ENTRETIEN, DE CONSERVATION ET DE RESTAURATION DES MONUMENTS NATIONAUX
Le 1 du II du présent article propose une nouvelle rédaction du deuxième alinéa de l'article L. 141-1 du code du patrimoine afin d'élargir les missions du CMN :
- d'une part, le CMN assumera, outre ses fonctions traditionnelles, l' entretien, la conservation et la restauration des monuments nationaux dont il a la garde ;
- et, d'autre part, il pourra se voir confier par l'Etat la maîtrise d'ouvrage des travaux de restauration sur d'autres monuments nationaux appartenant à l'Etat et affectés au ministère de la culture. Il s'agit d'une dérogation au principe posé par l'article L. 621-29-2 du code du patrimoine, prévoyant que le propriétaire ou l'affectataire domanial, si les conditions de la remise en dotation le prévoient, est le maître d'ouvrage des travaux sur son immeuble classé ou inscrit .
Les monuments nationaux dont le CMN a la garde lui seront remis en dotation afin que le transfert de responsabilité soit effectif, et que le CMN devienne « affectataire », au sens de l'ordonnance du 8 septembre 2005 précitée, de ces édifices. Cette dotation devrait concerner, notamment, le Panthéon, l'Arc de Triomphe, l'Hôtel de Sully, Saint-Cloud, Vincennes, etc. qui sont les principaux monuments sur lesquels le SNT assurait jusqu'à présent sa maîtrise d'ouvrage.
Le SNT conservera ses mission sur l'ensemble des domaines présidentiels, sur les châteaux-musées gérés en commun par la direction des musées de France et la direction de l'architecture et du patrimoine (DAPA), (tels que Compiègne et Fontainebleau) sur la manufacture de Sèvres, sur les sites occupés par le ministère de la Culture , et sur les sites remis en dotations à d'autres établissements publics , tels que la Comédie française et l'Opéra Garnier. Le SNT est l'opérateur du ministère pour l'organisation des fêtes et cérémonies nationales. Il est également le maître d'ouvrage pour les travaux effectués au titre du Protocole « Culture Défense » sur des monuments historiques affectés au ministère de la défense (dont l'Ecole militaire, les Invalides, l'Hôtel de la Marine).
B. L'AFFECTATION DE 70 MILLIONS D'EUROS PAR AN AU CMN
Le I du présent article prévoit d'affecter au CMN, à compter du l er janvier 2007, une fraction égale à 25 % du produit de la taxe instituée au profit de l'Etat par le III de l'article 95 de la loi de finances rectificative pour 2004 161 ( * ) c'est-à-dire les droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers . Le présent dispositif fixe une valeur plafond , l'affectation du produit de la taxe est limitée à 70 millions d'euros . Le présent article prévoit également que la taxe est affectée, dans la même limite, au CMN au titre de l'année 2006. Cette disposition trouverait mieux sa place dans la loi de finances rectificative pour 2006.
Le produit de la taxe devrait atteindre 308 millions d'euros en 2006, 25 % de cette somme correspondait à 77 millions d'euros, la fixation d'un plafond aura donc un effet dès 2006.
Le 2 ° du II du présent article modifie le quatrième alinéa de l'article L.141-1 du code du patrimoine , afin d'ajouter à la liste des ressources du CMN « le produit des taxes affectées par l'Etat ».
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
A. LE BESOIN D'INVESTISSEMENT CERTAIN AU PROFIT DES MONUMENTS HISTORIQUES
Le présent article tend à répondre aux besoins avérés de financement des monuments historiques. Les crédits de paiement destinés à l'entretien et à la restauration des monuments historiques sont passés de 540 millions d'euros en 2000, et même 568 millions d'euros en 2001, à 300 millions d'euros en 2006. Il semble toutefois plus intéressant de s'attacher aux crédits consommés qui présentaient un écart important avec les crédits disponibles comme le montre le tableau suivant :
Crédits effectivement consacrés au patrimoine
(en millions d'euros)
|
Crédits disponibles |
Crédits consommés |
|
|
2000 |
540 |
314 |
|
2001 |
568 |
331 |
|
2002 |
559 |
331 |
|
2003 |
443 |
335 |
|
2004 |
426 |
367 |
|
2005 |
335 |
314 |
|
2006 |
300 |
Non communiqué |
Source : ministère de la culture
De fait, l'amélioration de la consommation des crédits a correspondu à la volonté du gouvernement de résorber les crédits disponibles non consommés afin de rétablir la vérité des comptes, demandés par de nombreux rapports, dont celui de notre collègue Yann Gaillard 162 ( * ) , et de se préparer à la mise en oeuvre de la LOLF, limitant le montant annuel des reports crédits à 3 % des crédits inscrits en loi de finances initiale. Dès 2004, le taux de consommation des crédits est remonté à un niveau satisfaisant, soit 86 % . En 2005, ce taux a atteint 94 % et devrait être du même ordre de grandeur en 2006.
Malgré ces efforts, le ministère de la culture avait en fin de gestion une dette de 70 millions d'euros en 2004 et 38 millions d'euros en 2005, essentiellement à l'égard de petites et moyennes entreprises ayant réalisé des travaux d'entretien et de restauration sur des monuments historiques. De plus, de nombreux chantiers étaient arrêtés ou ralentis (170 chantiers différés en 2005 dont 50 concernant des monuments appartenant à l'Etat, et 80 chantiers arrêtés).
Le Premier ministre, en déplacement à Amiens, le 14 septembre dernier, a estimé que l'Etat devait mobiliser les moyens nécessaires à une meilleure valorisation du patrimoine. Il a également précisé que 24 millions d'euros, mis en réserve en début d'année, selon les dispositions prévues par la LOLF, allaient immédiatement être dégelés sur les crédits du budget 2006. Il a enfin annoncé que la présente disposition fiscale figurerait dans le projet de loi de finances pour 2007.
B. UN DISPOSITIF POSANT DE NOMBREUSES QUESTIONS
Votre commission des finances note que l'affectation d'une nouvelle recette fiscale pour le financement des monuments historiques a été choisie plutôt que l'augmentation des crédits budgétaires de la mission « Culture ».
La LOLF n'interdit pas d'affecter une taxe à un établissement public afin de financer l'exercice de ses missions de service public. C'est la première fois toutefois que cette procédure ne passe pas par l'affectation ou la création d'une taxe spécifique entièrement dédiée à l'établissement public concerné et en lien étroit avec la mission de service public visée, mais par l'affectation d'une fraction d'une taxe existant déjà et dont l'objet a un rapport relativement lâche avec la restauration des monuments historiques.
En tout état de cause, l'affectation de cette recette fiscale garantit que les crédits seront destinés au financement des monuments nationaux , sans exercice de fongibilité ou arbitrage politique ou financier possible. Votre rapporteur général estime que le dispositif proposé appelle un certain nombre de remarques .
Il apparaît que le CMN va monter en puissance progressivement pour assurer ses nouvelles missions. Ainsi, un transfert de personnel entre DRAC et SNT d'une part, et le CMN, d'autre part, de 35 emplois à temps plein est prévu en 2007, afin que soient constituées des équipes de maîtrise d'ouvrage dans trois « interrégions » : l'Ile-de-France, le Centre-Val-de-Loire et l'interrégion Provence-Alpes-Côte-d'Azur - Languedoc-Roussillon. Ces zones concentrent les trois quart de l'activité du CMN. Dans les autres régions, le CMN bénéficiera, pour l'instant, d'un régime d'assistance à maîtrise d'ouvrage qui sera assurée par les DRAC. Rappelons que les missions d'inspection générales précitées ont évalué à 52 emplois à plein temps, et non 35, l'accomplissement de la maîtrise d'ouvrage sur les monuments nationaux dont le CMN a la charge.
Cette réforme va donc créer un maître d'ouvrage supplémentaire . Il apparaît que le CMN et le SNT vont exercer des missions relativement proches, tout comme les DRAC. Le nombre d'acteurs ayant les mêmes fonctions va croître sans qu'une réforme globale du système de maîtrise d'ouvrage ne soit mise en oeuvre. L'avenir des CRMH semble incertain. Votre rapporteur général estime que le présent article va renforcer les superpositions de structures administratives quasiment identiques , et pourrait de ce fait accroître les risques de concurrence entre elles et de dysfonctionnements .
Par ailleurs, le besoin d'investissement sur les monuments dont le CMN a la garde est estimé à 33 millions d'euros. Les autres monuments nationaux , propriété de l'Etat et affectés au ministère de la Culture, pour lesquels la maîtrise d'ouvrage pourrait être confiée au CMN, sont au nombre de 400, dont notamment 86 cathédrales, mais aussi des grottes, des sites mégalithiques, des châteaux, etc. Les neuf-dixièmes de ces monuments sont affectés à la DAPA 163 ( * ) qui, sur la période 2000-2004, leur a consacré 85 millions d'euros en investissement et 11 millions d'euros en entretien, soit 17 millions d'euros d'investissement par an sur la période considérée.
Selon les informations qui ont été transmises à votre rapporteur général, la fixation de l'affectation de recette à 70 millions d'euros ne correspond ni au besoin d'investissement sur les monuments dont le CMN a la garde : 33 millions d'euros, ni au besoin d'investissement sur les monuments sur lesquels il recevra la capacité de maîtrise d'ouvrage : 17 millions d'euros, ni à leur sommation qui équivaut à 50 millions d'euros d'investissement .
De plus, en 2007, à titre transitoire, les crédits non utilisés par le CMN seront reversés par fonds de concours au budget opérationnel de programme (BOP) de la DAPA et affectés au financement de travaux sur les autres monuments historiques appartenant à l'Etat. Le partage fera l'objet d'une convention annuelle entre le CMN et le ministère de la culture et de la communication, avec une montée en charge progressive, étalée sur les trois ou quatre prochaines années. Il apparaît que seuls 10 millions d'euros seraient affectés au CMN en 2007 , selon les informations demandées par votre rapporteur général aux services du ministère de la culture.
Votre commission des finances estime que l'effort financier consenti en faveur des monuments nationaux devrait être limité aux besoins d'investissement recensés, qui, selon les évaluations transmises par les services du ministère de la culture, s'élèvent à 50 millions d'euros. L'affectation au CMN d'une fraction égale à 25 % du produit des droits de mutation à titre onéreux d'immeubles et titres immobiliers devrait ainsi être plafonnée à 50 millions d'euros et non 70 millions d'euros comme le prévoit le présent article. De même, votre rapporteur général estime que cette affectation devrait être limitée à l'année 2007, afin que les résultats du présent dispositif soient évalués avant d'être éventuellement reconduits.
Cette reconduction devrait également être soumise à la réalisation d'une étude objective de l'état sanitaire des monuments historiques , afin que les besoins dans ce domaine puissent être évalués de façon aussi précise que possible, sur la base de critères définis à l'échelon central .
Une évaluation de l'état de péril des monuments 164 ( * ) a été réalisée en 2003, le péril correspondant à la situation dans laquelle la dégradation du monument serait irréversible dans un délai de trois ans si rien n'était fait pour améliorer la situation. Elle a conclu que les travaux d'urgence pour mettre fin aux situations de péril s'élevaient au total à près de deux milliards d'euros , dont 400 millions d'euros alloués aux monuments appartenant à l'Etat . Selon les informations communiquées à votre rapporteur général :
- il ne semble pas qu'un suivi de cette évaluation ait été fait de façon rigoureuse ;
- le ministère de la culture considère que les critères utilisés pour réaliser cette évaluation ont varié d'une DRAC à l'autre .
Il est indispensable qu'il soit promptement remédié à cette carence . Dans le cas contraire, il ne paraîtrait pas de bonne gestion de maintenir l'affectation d'une recette fiscale dans un secteur où les besoins sont mal évalués.
Au bénéfice des précédentes observations, votre rapporteur spécial vous propose donc d'adopter un amendement de suppression du présent article, pour les deux raisons suivantes :
- il créé un maître d'ouvrage supplémentaire , qui sera en concurrence avec le service national des travaux (SNT) et les DRAC. Une réforme globale du système de maîtrise d'ouvrage eût été très nettement préférable à cet enchevêtrement de compétences ;
- il affecte aux seuls monuments nationaux une ressource fiscale supplémentaire totale de 140 millions d'euros à consommer en 2007. Les monuments des collectivités locales souffriront de ne recevoir aucun subside supplémentaire. Rappelons qu'en exécution 2006, ces mêmes monuments nationaux ont déjà bénéficié d'une recette exceptionnelle de 100 millions d'euros au titre des recettes de privatisation des autoroutes .
Une augmentation des crédits budgétaires destinés à l'ensemble du patrimoine serait de meilleure gestion que l'affectation d'une recette fiscale aux seuls monuments nationaux.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose de supprimer cet article.
* 150 Rapport d'information n° 439 (2004-2005) de M. Jean-René Lecerf au nom de la commission des lois.
* 151 Crée par la loi du 10 juillet 1914, la CNMH avait vocation à recueillir des fonds afin d'acquérir et préserver des immeubles et meubles classés. L'affectation des recettes de droit d'entrée dans les monuments appartenant à l'Etat dès 1921, allait dans ce sens. La mission de la CNMH avait toutefois été recentrée sur la présentation des monuments appartenant à l'Etat, par le décret n° 95-462 du 26 avril 1995.
* 152 Décret n° 2000-357 du 21 avril 2000 relatif au CMN et modifiant le décret n° 95-462 du 26 avril 1995 portant statut de la CNMH.
* 153 Il s'agit de personnel exerçant des fonctions « qui, correspondant à un besoin permanent, impliquent un service à temps incomplet d'une durée n'excédant pas 70 % d'un service à temps complet » selon le premier alinéa de l'article 6 du statut général de la fonction publique, loi n° 84-16 du 11 janvier 1984. Ces fonctions sont assurées par des agents contractuels, appelés communément « vacataires permanents ».
* 154 Soit 35,99 millions d'euros en 2005 (70 % des ressources propres du CMN).
* 155 Soit 10,28 millions d'euros en 2005 (20 % des ressources propres.
* 156 Soit 0,85 million d'euros en 2005 au titre des activités éditoriales (4 % des ressources propres)
* 157 Les personnels du CMN regroupent 502 fonctionnaires, dont 466 sont affectés à l'EPA, 30 sont des fonctionnaires en détachement et 6 sont des fonctionnaires mis à disposition.
* 158 Au sein des DRAC, les conservations régionales des monuments historiques (CRMH) assurent en régions, exception faite de l'Ile-de-France, les investissements de conservation, de restauration et d'entretien relatifs aux monuments nationaux. Cette tâche devrait être partagée avec le SNT qui a de facto, recentré son activité sur la région parisienne.
* 159 Le conseil d'administration est composé de représentants de l'Etat, dont des membres de la Cour des comptes et du conseil d'Etat, ainsi que de personnalités qualifiées, notamment des représentants du personnel et des élus locaux.
* 160 Ordonnance n° 2005-1128 du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et espaces protégés.
* 161 Loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004.
* 162 Rapport d'information n° 378 (2001-2002) « 51 mesures pour le patrimoine monumental » de M. Yann Gaillard.
* 163 Les autres monuments sont affectés aux autres directions centrales du ministère et, en général, accueillent des équipements à vocation culturelle.