Projet de loi de finances pour 2007 : Engagements financiers de l'État - compte spécial gestion du patrimoine immobilier de l'État - compte spécial participations financières de l'État

N° 78

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 12

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT
(Compte spécial : gestion du patrimoine immobilier de l'État
Compte spécial : participations financières de l'État)

Rapporteur spécial : M. Paul GIROD

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 (2006-2007)

Lois de finances.

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

1. - La mission « Engagements financiers de l'Etat » , pour 2007, regroupe plus de 40,86 milliards d'euros de crédits. Cette mission présente plusieurs contrastes.

a) Sur le plan de l'organisation , la mission comprend des crédits limitatifs (pour les programmes « Epargne » et « Majoration de rentes ») mais aussi des crédits évaluatifs ( pour les programmes « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » et « Appels en garantie de l'Etat » ).

b) S'agissant des crédits demandés pour 2007 , le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » concentre l'essentiel : 39,19 milliards d'euros . Ce montant correspond à la charge nette de la dette de l'Etat , avant recettes de swaps (qui devraient représenter une atténuation de charge de 267 millions d'euros). Dans sa quasi-intégralité, cette charge résulte de la dette négociable de l'Etat, dont la gestion est assurée par l'agence France Trésor (AFT).

La hausse prévue en 2007, de l'ordre de 0,4 % en volume , est principalement liée au financement du déficit budgétaire (41,6 milliards d'euros). Par ailleurs, il faut ici signaler la remontée des taux d'intérêt constatée depuis l'automne 2005. Dans ce contexte, l'augmentation de l'encours de la dette négociable, en 2006 , n'a été contenue que grâce, d'une part, à une gestion optimisée de la trésorerie et, d'autre part, à des rachats de titres de dette, financés par 13,3 milliards d'euros de recettes de privatisations .

Pour le reste du programme, une forte diminution de la charge de la dette financière non négociable (de 80 %) est à signaler : elle résulte du rythme même de l'extinction des titres correspondants, supprimés en 1999.

Le détail des évolutions de crédits des trois autres programmes de la mission figure dans le corps du présent rapport. A cette occasion, deux tendances se confirment : en premier lieu, la décroissance (de plus de 4 % par rapport à 2006) des dépenses d'épargne logement (1,14 milliard d'euros pour 2007) ; en second lieu, la diminution (de l'ordre de 3 % en rythme annuel) des charges liées aux majorations légales de rentes viagères (230 millions d'euros en 2007), dispositif fermé depuis 1987. Les crédits du programme relatif aux appels en garantie de l'Etat , (292 millions d'euros en 2007), qui couvrent des dépenses difficiles à évaluer avec précision, enregistrent quant à eux une hausse globale de 4 % par rapport à 2006.

c) S'agissant des objectifs et indicateurs de performance , il convient d'abord de mentionner que ceux du programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », très complets, ne sont pas modifiés. Votre rapporteur spécial a déjà eu l'occasion d'en souligner les qualités, notamment dans son rapport n° 476 (2004-2005) sur la gestion de la dette dans le contexte européen . Il déplore l' absence de mise en oeuvre de la faculté offerte à l'AFT, par l'article 73 de la loi de finances initiale (LFI) pour 2006, à l'initiative de votre commission des finances et dans le sillage du rapport précité, d'émettre pour le compte de la CADES .

La mesure de la performance du programme « Appels en garantie de l'Etat », améliorée pour 2007 mais sans que les observations du Parlement aient été suffisamment prises en compte, et celle du programme « Epargne », inchangée, ne donnent pas la même satisfaction. Quant au programme « Majoration de rentes », qui retrace un dispositif en cours d'extinction, il se trouve légitimement dépourvu d'objectif en la matière.

2. Les deux comptes d'affectation spéciale , « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat », ont particulièrement retenus l'attention de votre rapporteur spécial cette année.

a) L'organisation de ces comptes , tout d'abord, qui fait l'objet de rappels dans le présent rapport, connaît deux séries d'aménagements.

D'une part, les deux missions correspondantes, « mono-programme » en 2006, sont à partir de 2007 subdivisées, chacune, en deux programmes . Cette réforme met en oeuvre les prescriptions de la LOLF, suivant lesquelles une mission ne peut comporter un programme unique, telles que le Conseil constitutionnel les a rappelées dans sa décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005 relative à la LFI pour 2006.

D'autre part, le périmètre des opérations retracées par le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » est étendu : les recettes feront désormais apparaître les fonds de concours (300.000 euros attendus en 2007) ; les dépenses comprendront les opérations conduites, sur les immeubles de l'Etat, par des établissements publics. Cette dernière mesure permet l' intégration des établissements publics dans le dispositif d'intéressement aux cessions immobilières dont bénéficient, actuellement, les seuls ministères (en principe, 85 % des produits de cession, destinés à couvrir les dépenses immobilières induites).

b) En ce qui concerne le compte « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » , le programme de cession d'immeubles pour 2007 est fixé à hauteur de 500 millions d'euros ( soit 1,3 % des 38 milliards d'euros auxquels est évalué l'ensemble des propriétés immobilières de l'Etat), dont 75 millions d'euros seront affectés au désendettement de l'Etat . Les objectifs et indicateurs de performance ont été améliorés, notamment en faisant suite aux préconisations de votre rapporteur spécial . Celui-ci, par conséquent, s'en félicite.

Suivant les prévisions de la LFI pour 2006, 479 millions d'euros de produits de cessions immobilières sont programmés cette année , dont 139 millions d'euros consacrés au désendettement. D'après les informations obtenues par votre rapporteur spécial, cependant, au 30 septembre 2006, seuls 252 millions d'euros avaient été effectivement encaissés sur le compte . Néanmoins, de nombreuses opérations devant être finalisées dans les derniers mois de l'exercice , le gouvernement se déclare « en ligne » avec l'objectif fixé par le législateur. En tout état de cause, d'éventuels retards dans l'exécution du programme pour 2006 ne sauraient être couverts par les objectifs fixés pour 2007 : la plus grande transparence est donc requise de la part du gouvernement .

D'autre part, en cohérence avec des décisions déjà prises par votre commission des finances, votre rapporteur spécial vous propose un amendement, qui tend à créer un programme retraçant les dépenses pour travaux , d'aménagement ou de rénovation, et les dépenses de fonctionnements associées. Ce nouveau programme serait abondé de 100 millions d'euros, « gagés » sur les autres programmes de la mission : ce montant correspond aux crédits supprimés par votre commission, le 31 octobre dernier, dans les missions « Gestion et contrôle des finances publiques » et « Ecologie et développement durable ». La proposition invite avant tout le gouvernement à retracer de manière spécifique les crédits en cause, conformément aux principes de la LOLF. Cette « traçabilité » budgétaire des travaux immobiliers de l'Etat apparaît comme le complément indispensable de la réforme domaniale en cours .

c) En ce qui concerne le compte « Participations financières de l'Etat » , les cessions d'actifs financiers, en 2007, devraient atteindre près de 5 milliards d'euros, soit environ 4 % des participations cotées de l'Etat évaluées fin octobre dernier (130 milliards d'euros) ; 3,6 milliards d'euros seront consacrés au désendettement public , le reste étant employé à des recapitalisations. Cette orientation de l'affectation des recettes de privatisations, que votre rapporteur spécial approuve sans réserve, s'inscrit dans la ligne de l' exercice 2006 : sur les 17,1 milliards d'euros de produits (niveau exceptionnel, résultant pour les trois quarts de la cession de trois sociétés d'autoroutes), 16 milliards d'euros , au total (93 %), ont été affectés au désendettement contre 11,6 milliards d'euros, entre 1986 et 2005 : le septième des 81,7 milliards d'euros de cessions réalisés durant cette période.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial a pu obtenir le détail des opérations de recapitalisation prévues pour 2007 . On trouvera ces informations ci-après. Eu égard aux exigences de justification des crédits fixées par la LOLF, il déplore, toutefois, qu'elles n'aient figuré que d'une manière très incomplète dans les documents annexés au présent projet de loi de finances . La mesure de la performance de la mission, quant à elle, déjà satisfaisante, de manière globale, cette année, ne fait l'objet, pour 2007, que de perfectionnements à la marge. Votre rapporteur spécial s'étonne, cependant, que la fonction de directeur général de l'Agence des participations de l'Etat, vacante depuis le mois de septembre dernier , n'ait toujours pas été pourvue.

Enfin, il convient de noter que les dividendes de l'Etat actionnaire devraient s'élever, en exécution pour 2006, à plus de 3,5 milliards d'euros , au lieu des 2,49 milliards d'euros initialement prévus. Dans le présent projet de loi de finances, pour 2007, ce produit est estimé à près de 5,12 milliards d'euros, soit un gain supérieur de près de la moitié à celui de 2006.

Sous le bénéfice de ces observations, votre rapporteur spécial vous propose l' adoption des crédits, ainsi modifiés , de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et des deux comptes spéciaux « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat » et « Participations financières de l'Etat ».

Au 10 octobre 2006, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 73 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial .