Projet de loi de finances pour 2007 : Sécurité sanitaire

B. UNE JUSTIFICATION AU PREMIER EURO SATISFAISANTE

Votre rapporteure spéciale se félicite de l'effort réalisé s'agissant de la justification au premier euro des dépenses de chaque action.

En effet, un chiffrage précis du financement des dispositifs présentés pour chaque action a été effectué permettant à la représentation nationale d'exercer son contrôle de la dépense publique .

1. La priorité donnée à la lutte contre les maladies animales et au financement des plans d'urgence contre les épizooties

Ainsi qu'il a été indiqué à votre rapporteure spéciale, l'action n° 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux » constitue une des actions prioritaires du présent programme. Elle est pour 2007 de près de 109 millions d'euros en crédits de paiement et de 100,5 millions d'euros en autorisations d'engagement, ce qui correspond à une augmentation de + 11,75 % en AE et + 9,70 % en CP.

a) Eviter les erreurs du passé

L'augmentation de cette action provient d'une hausse des crédits destinés au renforcement du niveau de surveillance dans les élevages avicoles dans le cadre de la prévention de l'influenza aviaire. Une forte augmentation est également à noter en matière de subventions aux établissements départementaux de l'élevage pour ce qui concerne le recensement et l'immatriculation des élevages avicoles et de leurs bâtiments ( + 460.000 euros), toujours dans la même logique de la mise en place d'un programme relatif à la surveillance de l'influenza aviaire.

Votre rapporteure spéciale se félicite de cette évolution par rapport au budget du programme pour 2006. Elle avait en effet noté, l'an passé, l'insuffisance des crédits destinés à la lutte contre l'influenza aviaire en cas de survenance du virus sur le territoire national, insuffisance qui avait d'ailleurs due être comblée en cours d'année par l'ouverture de crédits par un décret d'avance du 27 mars 2006.

Le décret d'avance précité du 27 mars 2006 a procédé à l'ouverture, pour 2006, de 16 millions d'euros de crédits sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » placé sous la responsabilité du ministre de l'agriculture et de la pêche, action 02 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », dont 575.000 euros de crédits du titre 2 (dépenses de personnel).

En effet, conformément à l'arrêté du ministère de l'agriculture et de la pêche du 18 février 2006, toutes les exploitations avicoles figurant à l'intérieur de la zone de protection établie lors de la suspicion d'un cas infecté par le virus de l'influenza aviaire hautement pathogène, sont soumises à des visites obligatoires par un vétérinaire sanitaire, pour un coût total prévisionnel de 11,1 millions d'euros .

Les autres mesures sanitaires (vaccination des palmipèdes ; indemnisation des éleveurs dont l'élevage doit être abattu) portent le montant total estimatif des besoins de lutte contre l'influenza aviaire à 23 millions d'euros jusqu'à la fin du mois de mai 2006, date à laquelle les mesures de confinement obligatoire prescrites par arrêté devaient être levées.

Une ouverture de crédits supplémentaires de 7 millions d'euros ayant été votée en loi de finances rectificative pour 2005, crédits ayant fait l'objet d'un report sur 2006, le décret d'avance précité ouvre, pour 2006, 16 millions d'euros , correspondant à la couverture du besoin exceptionnel estimé, jusqu'à la fin du mois de mai 2006.

On peut donc estimer aujourd'hui que l'analyse de la commission des finances du Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 a été validée par ce décret d'avance qui a procédé à l'ouverture de 16 millions d'euros supplémentaire sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » .

En outre, dans son rapport d'information précité sur la mise en oeuvre des moyens de lutte contre la « grippe aviaire », votre rapporteure spéciale avait estimé nécessaire, dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2007, de budgéter les sommes nécessaires à la mise en oeuvre réactive du dispositif de prévention et de lutte contre l'influenza sur le territoire national.

D'après les informations alors recueillies par votre rapporteure spéciale auprès du cabinet du ministre de l'agriculture et de la pêche, le ministère de l'agriculture et de la pêche avait formulé une demande de crédits de 13 millions d'euros supplémentaires par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, ce qui aboutirait, au total, à une somme de 14,2 millions d'euros budgétée pour la lutte contre l'influenza aviaire . En revanche, la question de savoir si ces financements pourraient être mobilisés dans le cadre d'une surveillance accrue ou s'ils devraient être mis en réserve et n'être mobilisés qu'en cas de survenance d'une crise sanitaire n'était pas encore tranchée.

b) L'évaluation réaliste des crédits dédiés à la lutte contre l'influenza aviaire dans le présent projet de loi de finances

Une nouvelle sous-action relative aux « Plans d'urgence contre les épizooties » regroupe, pour 2007, les crédits dédiés à la gestion de la crise de l'influenza aviaire qui s'élèvent à 10,8 millions d'euros en CP et 12,8 millions d'euros en AE .

Cette somme ne correspond pas au montant précédemment évoqué par votre rapporteure spéciale de 14,2 millions d'euros. Toutefois, il a lui a été indiqué que le montant estimé de 14,2 millions d'euros comprenait non seulement des visites dans les élevages, mais également un arsenal de gestion de crise assez poussé.

Ainsi, sont actuellement budgétés dans le présent projet de loi de finances, non seulement une visite par exploitation à risque hors zone humide et deux visites annuelles par exploitation à risque située en zone humide, mais aussi des actions permettant de faire face à un certain nombre d'alertes. L'intérêt est que ces crédits pourront être mobilisés en base, puisqu'ils correspondent à une augmentation du niveau de surveillance sanitaire, et non en cas de crise uniquement.

Répartition des crédits de l'action 2 destinés à la lutte contre l'influenza aviaire pour 2007

(en euros)

Types de mesure	Autorisations d'engagement	Crédits de paiement
Plans d'urgence contre les épizooties
Surveillance de l'influenza aviaire sur l'avifaune sauvage (analyses, enquêtes vétérinaires)	316.000	316.000
Enquêtes sérologiques-virologiques influenza aviaire dans les élevages	410.590	410.590
Alertes 100 suspicions	60.000	60.000
Protocole d'évaluation de la contamination et de la dissémination de l'influenza au sein des élevages	550.000	550.000
Mise en oeuvre d'un plan d'euthanasie des volailles dans le cadre de la lutte contre l'influenza aviaire (marché pluriannuel notifié en 2005)	258.480	258.480
Formation de 1.000 vétérinaires sanitaires	300.000	300.000
Visites sanitaires dans les élevages de volailles	9.221.895	7.221.895
Vaccination des volailles et suivi post vaccination	981.676	981.676
Total	12.834.941	10.834.941

Source : PAP 2007

Votre rapporteure spéciale se félicite de cette évaluation plus réaliste des crédits nécessaires au renforcement de la surveillance sur le territoire national de l'épizootie d'influenza aviaire qui permettra sans doute d'éviter une régulation budgétaire en cours d'année. Les crédits prévus dans le présent projet de loi de finances devraient permettre également de faire face à une crise ponctuelle (un ou deux cas d'influenza détectés sur le territoire) mais en cas de nécessaires tests de criblage sur tout le territoire, ces crédits ne seraient pas suffisants.

De même, votre rapporteure spéciale note cependant que le montant total de 45.000 euros , retenu par le projet annuel de performances, s'agissant des indemnités versées aux éleveurs dont les volailles sont séquestrées lors d'une suspicion d'influenza aviaire repose sur une hypothèse d'indemnisation de cinq élevages, hors crise sanitaire . Il est d'ailleurs précisé dans le projet annuel de performance que « le montant des indemnités à allouer aux éleveurs sera sensiblement augmenté si devaient survenir des foyers d'influenza aviaire ».

Enfin, votre rapporteure spéciale constate une amélioration de l'articulation entre l'évaluation et la gestion du risque sanitaire présenté par le virus de l'influenza aviaire. En effet, à partir de l'expérience acquise au cours de l'année 2006, tant au niveau de l'évolution de la situation épidémiologique que de l'évaluation du risque et des mesures mises en oeuvre sur le terrain, une grille d'analyse a été élaborée par le gestionnaire du risque et soumise à l'évaluation de l'AFSSA . Cette grille propose, en fonction d'indicateurs épidémiologiques simples, le niveau de risque associé et les mesures de gestion à mettre en oeuvre. L'AFSSA a émis un avis favorable à cette grille d'analyse et a souligné que ce schéma d'aide à la décision devra systématiquement tenir compte des informations disponibles afin d'identifier d'éventuels décalages entre une situation réelle et une situation prévue.

c) Les autres maladies animales : un risque de sous-budgétisation ?

S'agissant de la lutte et de la gestion des autres maladies animales qui relèvent également de l'action n° 2 du programme 206, votre rapporteure spéciale a pu se poser la question de la justesse de l'évaluation des crédits nécessaires pour 2007.

• Les mesures de lutte contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles (EST) concernent deux maladies : l'ESB et la tremblante ovine et caprine qui font l'objet de programmes de lutte harmonisés par la réglementation européenne. Dans le cadre de la lutte contre la tremblante, un programme communautaire de dépistage des EST sur les cervidés sera réalisé pour une durée initiale d'un an à partir de 2007.

La lutte contre ces maladies comprend la surveillance des cas cliniques en élevage, les tests de dépistage opérés dans les centres d'équarrissage sur les animaux morts ainsi que les tests en abattoirs sur les bovins de plus de 30 mois et les ovins et caprine de plus de 18 mois. La réalisation des tests chez les ovins et caprins est basée sur un système aléatoire. Ils ont été systématisés pour les ovins de réforme sur une période d'un an à l'équarrissage et six mois à l'abattoir.

Les crédits dédiés à la lutte contre les EST, pour 2007, s'élèvent à 22,5 millions d'euros en AE et près de 30,5 millions d'euros en CP, ces crédits étant essentiellement destinés au financement des tests de détection de l'ESB .

Or, votre rapporteure spéciale tient à rappeler que le décret d'avance du 1 ^er août 2006 a prévu l'ouverture de 30 millions d'euros supplémentaires, pour 2006, sur le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » afin de financer la mise en place de tests systématiques, à l'abattoir et à l'équarrissage, des ovins de plus de 18 mois , décidée suite à la découverte, dans la semaine du 20 février 2006, de deux ovins présentant une forme d'encéphalopathie spongiforme subaigüe transmissible (ESST) difficilement différentiable de l'agent de l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB). C'est pourquoi 30 millions d'euros ont été ouverts par décret d'avance afin de couvrir une dépense non budgétée dans le cadre de la programmation budgétaire initiale du programme 206. Ils ont été imputés à trois dépenses : les tests proprement dits (prélèvements et analyses), le financement, via l'ONIEP, d'agents chargés du prélèvement, et la police sanitaire. Près de 80% de cette dotation a été affectée sur l'action 2 - sous action « lutte contre les EST ».

Le projet annuel de performance pour 2007 mentionne indirectement ces tests en évoquant le surcoût annuel d'un programme de tests systématiques qui supposerait une réalisation de tests supplémentaires (240.000 à l'équarrissage et 640.000 à l'abattoir).

D'après les informations fournies à votre rapporteure spéciale par le ministère de l'agriculture et de la pêche, le surcoût net du caractère systématique des tests en année pleine est estimé à 52 millions d'euros .

Le présent projet de loi de finances ne tient pas compte, à ce stade, d'une reconduction de la mesure de généralisation des tests systématiques pratiqués sur les ovins de plus de 18 mois en 2006 . D'après les informations fournies par la direction générale de l'alimentation, un arbitrage interministériel devrait avoir lieu fin novembre afin de décider de la reconduction de ces tests en 2007. Si tel était le cas, un réajustement des crédits du programme serait nécessaire .

• La gestion des maladies hors EST visent la surveillance et l'élimination des grandes maladies contagieuses. Ainsi que le souligne le projet annuel de performances pour 2007, des programmes de surveillance des maladies très contagieuses sont plus que jamais nécessaires pour prévenir leur apparition et leur propagation sur le territoire national. Deux maladies constituent d'ores et déjà des menaces particulièrement sérieuses pour la santé animale et l'économie de l'élevage français : la peste porcine classique et la fièvre catarrhale.

S'agissant plus particulièrement de la fièvre catarrhale, votre rapporteure spéciale s'interroge sur l'évaluation des crédits nécessaires à la lutte contre cette maladie effectuée par le ministère de l'agriculture et de la pêche. En effet, le projet annuel de performances prévoit des crédits dédiés à la lutte contre la fièvre catarrhale ovine (FCO), dite maladie de la langue bleue, pour 2007, à hauteur de 1,45 million d'euros, soit un montant stable par rapport à 2007 en dépit de l'apparition de foyers de fièvre catarrhale ovine dans le Nord de la France.

Interrogé sur ce point par votre rapporteure spéciale, le directeur général de l'alimentation a indiqué que le maintien des crédits consacrés à la lutte contre la FCO entre 2006 et 2007 était légitime dans la mesure où la FCO ne donnait que rarement lieu à des opérations de vaccination ou d'indemnisation d'abattage de troupeaux, à l'exception de la Corse. Or, dans le cas de l'apparition de la FCO en Belgique, aux Pays-Bas, puis dans le Nord Est de la France, aucune opération de vaccination ou d'abattage n'est envisagée. Il convient, en revanche, de réaliser des analyses en nombre plus important. Le coût de l'analyse est assez bas, aux environs de 9,5 euros. Les crédits présents sur cette ligne apparaissent donc suffisants pour 2007, selon l'analyse du ministère de l'agriculture et de la pêche .