II. STRATÉGIE ET RÉFORMES INDUITES PAR LA LOLF
A. UN EFFORT ENCORE PERFECTIBLE DE LISIBILITÉ AVEC LE DOCUMENT DE POLITIQUE TRANSVERSALE
Cette mission est rattachée à un document de politique transversale (DPT) intitulé « Politique française en faveur du développement », qui s'est désormais substitué à l'ancien « jaune » et tient compte de l'ensemble des missions du budget général et des comptes spéciaux qui concourent à cette politique. Cette présentation doit permettre de mettre en évidence une politique transversale pilotée par plusieurs institutions (telles que le CICID) et processus communs (en particulier les stratégies sectorielles et documents cadres de partenariat ). Le chef de file de ce DPT est le ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie.
Le DPT expose ainsi le contenu et les crédits d'APD des quinze programmes budgétaires, dont treize n'appartenant pas à la mission APD 13 ( * ) , et des trois comptes d'opérations financières extra-budgétaires qui concourent à la politique française d'aide au développement. Ces programmes témoignent des limites de la LOLF dans l'amélioration de la lisibilité de l'action gouvernementale. Ce document revêt une importance majeure, compte tenu de la multiplicité des intervenants (ministère ou opérateurs), de la difficulté du MAE à faire valoir son rôle de chef de file dans ce domaine, et de la traditionnelle discordance entre la nomenclature budgétaire et la comptabilisation des crédits d'APD au sens du CAD (cf. supra ).
Bien qu'il comporte toujours trois axes stratégiques inchangés 14 ( * ) et treize objectifs exposés ci-après, le DPT a sensiblement évolué par rapport à celui annexé au projet de loi de finances pour 2006, en cohérence avec les évolutions des indicateurs des programmes sous-jacents, qui sont désormais beaucoup mieux renseignés :
- le premier objectif comporte désormais un indicateur sur l'amélioration de l'accès à l'éducation de base, tandis que celui relatif aux secteurs prioritaires est supprimé ;
- le troisième objectif, auparavant relatif à la promotion des thèses françaises au sein des organisations et des conférences internationales, est remplacé par l'objectif « Contribuer à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'Etat de droit », auquel trois indicateurs (et non plus un seul) sont associés. Parallèlement, est créé l'objectif n° 7 « Garantir l'accès des jeunes Français de l'étranger à l'enseignement français et faciliter celui des élèves étrangers », auquel deux indicateurs sont associés ;
- les indicateurs de l'objectif n° 5 « Promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche » ont été en partie révisés, de même que ceux de l'objectif n° 6 « Contribuer au développement du Sud par le partenariat scientifique et technologique » (insertion d'un nouvel indicateur et relèvement de la cible afférente à l'indicateur de co-publications). L'objectif n° 13 (« Assurer un service culturel et de coopération de qualité ») inclut désormais deux indicateurs plus pertinents, au lieu d'un seul.
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Axes, objectifs et indicateurs du document de politique transversale |
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Objectifs |
Programme concerné |
Indicateurs |
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Axe 1 : Mettre en oeuvre les objectifs du Millénaire adoptés par les Nations Unies |
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1 (du point de vue du citoyen) : contribuer à l'atteinte des ODM adoptés par les Nations Unies |
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement (MAE) |
1.1. Proportion de l'aide gérée par le MAE dirigée vers l'Afrique subsaharienne, les PMA et la ZSP |
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1.2. Amélioration de l'accès à l'éducation de base |
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2 (du point de vue du citoyen et du contribuable) : faire valoir les priorités stratégiques françaises au sein des banques et fonds multilatéraux |
110 - Aide économique et financière au développement (MINEFI) |
2.1. Part des ressources subventionnées des banques et fonds multilatéraux affectée aux zones géographiques prioritaires |
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3 (du point de vue du citoyen) : contribuer à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'Etat de droit |
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement (MAE) |
3.1. Amélioration de la gouvernance de certains pays |
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3.2. Part des projets associant des ONG françaises à des partenaires étrangers non gouvernementaux |
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3.3. Efficience de la procédure de financement des projets de coopération des ONG |
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4 (du point de vue du citoyen) : participer au rétablissement de la stabilité macroéconomique et à la création des conditions de la croissance des pays en développement |
110 - Aide économique et financière au développement et 852 - Prêts à des Etats étrangers (MINEFI) |
4.1. Part des pays qui ont bénéficié, avec succès, de l'initiative PPTE |
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4.2. Part de l'aide budgétaire française qui s'inscrit dans un processus harmonisé entre les bailleurs de fonds et/ou dans un cadre régional |
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Axe 2 : Promouvoir le développement à travers les idées et le savoir-faire français |
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5 (du point de vue du citoyen) : promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche |
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement (MAE) |
5.1. Nombre d'élèves et d'étudiants inscrits dans les sections scolaires bilingues, les filières universitaires francophones et les établissements culturels |
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5.2. Nombre de candidats aux certifications et tests de langue française |
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5.3. Nombre d'étudiants étrangers inscrits en master et doctorat de l'enseignement supérieur français |
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5.4. Qualité des projets éligibles aux programmes scientifiques bilatéraux |
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6 (du point de vue du citoyen) : contribuer au développement du Sud par le partenariat scientifique et technologique |
187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources (ministère de la recherche) |
6.1. Intensité du partenariat scientifique et technologique des opérateurs du programme avec les pays du Sud |
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6.2. Part de co-publications réalisées avec des partenaires de pays du Sud parmi les publications des opérateurs du programme |
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7 (du point de vue du citoyen) : garantir l'accès des jeunes Français de l'étranger à l'enseignement français et faciliter celui des élèves étrangers |
185 - Rayonnement culturel et scientifique (MAE) |
7.1. Nombre et répartition des élèves français (dont boursiers), nationaux et étrangers tiers dans des établissements d'enseignement français à l'étranger |
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7.2. Taux de réussite au baccalauréat |
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8 (du point de vue du contribuable) : développer la coopération internationale à travers les échanges et les transferts scientifiques et techniques |
124 - Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales |
8.1. Effet de levier de la subvention au GIP ESTHER auprès des partenaires (hôpitaux, ONG et autres partenaires nationaux et internationaux) |
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9 (du point de vue du citoyen) : améliorer la qualité de la contribution du ministère de l'écologie et du développement durable à l'action internationale de la France |
211 - Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable (ministère de l'écologie) |
9.1. Part des interlocuteurs du ministère considérant que celui-ci contribue significativement au renforcement de l'influence de la France à l'international |
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10 (du point de vue du citoyen) : promouvoir l'expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière |
110 - Aide économique et financière au développement (MINEFI) |
10.1. Part des études FASEP terminées ayant donné lieu à la réalisation de projet |
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11 (du point de vue du citoyen) : permettre la réalisation de projets de développement durable dans les pays émergents, faisant appel au savoir-faire français |
851 - Prêts à des Etats étrangers, de la Réserve pays émergents, en vue de faciliter la réalisation de projets d'infrastructure (MINEFI) |
11.1. Pourcentage de protocoles de prêt signés au cours de l'année n-2 ayant donné lieu à l'imputation d'un contrat dans les deux ans après la signature |
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Axe 3 : Gérer l'aide publique au développement de façon efficiente |
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12 (du point de vue du citoyen et du contribuable) : assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l'aide au développement |
110 - Aide économique et financière au développement (MINEFI) |
12.1. Montant d'aide au développement apporté par l'AFD sous forme de prêt par euro de subvention de l'Etat |
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12.2. Capacité de l'AFD et de la Banque mondiale à mener avec succès des projets compatibles avec la réalisation de leurs objectifs de développement |
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13 (du point de vue du contribuable) : assurer un service culturel et de coopération de qualité |
209 - Solidarité à l'égard des pays en développement (MAE) |
13.1. Taux d'autofinancement des établissements culturels |
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13.2. Ratio d'efficience du réseau de coopération et d'action culturelle |
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N.B : en italiques figurent les programmes autres que ceux de la mission interministérielle « Aide publique au développement ». Source : document de politique transversale « Politique française en faveur du développement » |
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Les troisième et quatrième annexes, relatives aux prévisions de l'effort budgétaire d'APD en 2006 et 2007 et à la ventilation globale de l'APD, permettent notamment d'identifier plus clairement l'ensemble des dépenses du budget général, ventilées par mission et programme, contribuant à l'effort d'APD. Il apparaît ainsi que quatre missions, outre la mission « Aide publique au développement », contribuent de façon significative à l'APD budgétaire :
- la mission « Recherche et enseignement supérieur », pour un montant estimé à 1.192 millions d'euros en 2007, au titre de l'écolage et de la coopération en matière de recherche ;
- la mission « Solidarité et intégration », qui comprend, dans le programme 104 « Accueil des étrangers et intégration », les crédits d'aide aux réfugiés à hauteur de 440 millions d'euros en 2007 ;
- la mission « Action extérieure de l'Etat », qui contribue à hauteur de 256 millions d'euros et finance de nombreuses actions de coopération technique ainsi que, pour une part réduite, certains organismes internationaux ;
- la mission « Outre-mer », désormais identifiée dans la ventilation au même titre que la mission « Sécurité » (dont la contribution à l'APD est évaluée à 18 millions d'euros en 2007), pour un montant estimé à 230 millions d'euros.
Les actions de coopération technique relevant de programmes ministériels qui contribuent de façon plus marginale à l'APD (cf. supra ) sont globalisés au sein de la ligne « Autres dépenses du budget général », dont le montant (16 millions d'euros estimés pour 2007) est beaucoup plus réduit que dans le DPT annexé au projet de loi de finances pour 2006 (500 millions d'euros), compte tenu des efforts de ventilation décrits supra .
Indépendamment des observations formulées plus haut sur l'écart entre la comptabilisation budgétaire et la notification de l'APD au CAD, votre rapporteur spécial juge ce document plutôt satisfaisant mais émet les réserves suivantes :
- l'objectif n° 7 (« Garantir l'accès des jeunes Français de l'étranger à l'enseignement français et faciliter celui des élèves étrangers ») et son premier indicateur ne sont qu'indirectement reliés à l'évaluation de l'APD et révèlent une appréhension ambiguë de l'apport des établissements d'enseignement français à l'étranger ;
- le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » de la mission « Action extérieure de l'Etat » n'est pas retenu dans la liste des programmes concourant à la politique transversale d'APD, bien que sa quote-part d'APD soit la plus élevée des programmes de cette mission. Il en est de même pour le programme 104 « Accueil des étrangers et intégration », dont la contribution à l'APD française est importante (près de 5 % en 2007) mais relève manifestement davantage d'une logique comptable que de la participation à une stratégie transversale ;
- l'indicateur de type « sondage » de l'objectif n° 9 « Améliorer la qualité de la contribution du ministère de l'écologie et du développement durable à l'action internationale de la France » est anecdotique, sujet à caution dans sa méthodologie, et trop éloigné de la mesure de la performance de l'APD. Votre rapporteur spécial préconise la suppression de cet objectif et de son indicateur ;
- les prévisions d'APD ventilées par type d'activité sont plus floues que dans les « jaunes » antérieurs , du fait de l'apparition d'une ligne « Divers », de la suppression de la distinction de l'APD apportée aux Etats étrangers (donc hors collectivités d'outre-mer à statut particulier) et de l'absence de distinction, au sein de l'aide multilatérale, entre les concours aux banques et fonds multilatéraux et aux institutions des Nations Unies ;
- si les explications portant sur l'impact des prêts et annulations sur l'APD sont précises, les correspondances entre les tableaux de chiffres manquent encore de clarté ;
- les informations relatives aux annulations de créances Coface sont à peine enrichies par rapport à celles du DPT de 2006 ; le questionnaire budgétaire constitue donc un complément indispensable.
* 13 Le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » de la mission « Action extérieure de l'Etat » est désormais inscrit dans ce DPT.
* 14 « Mettre en oeuvre les objectifs du Millénaire adoptés par les Nations Unies », « Promouvoir le développement à travers les idées et le savoir-faire français », et « Gérer l'aide publique au développement de façon efficiente ».