Projet de loi de finances pour 2007 : Aide publique au développement. Compte spécial prêts à des états étrangers et compte spécial accords monétaires internationaux.

d) L'appui à la coopération décentralisée

L'appui à la coopération décentralisée est reconduit par rapport à 2006 avec 11,5 millions d'euros, dont 2,75 millions d'euros au titre des projets du FSP. Le MAE soutient notamment Cités Unies France, les organismes qui fédèrent des collectivités locales, les associations régionales qui sensibilisent et organisent des actions en matière de coopération décentralisée, les grandes associations d'élus, l'organisation des rencontres de coopération décentralisée (franco-chinoises, mauritaniennes, roumaines, vietnamiennes ou brésiliennes), et les préfectures de région dans le cadre d'une déconcentration accrue des procédures d'instruction et de cofinancement des projets.

Votre rapporteur spécial relève que les axes géographiques (ZSP, Europe centrale et orientale, Méditerranée, pays émergents) et thématiques (pas moins de sept secteurs) avancés par la DGCID sont très abusivement qualifiés de priorités et cèdent au syndrome habituel de la juxtaposition et de l'absence de hiérarchisation.

e) Les subventions à l'AFD au titre des dons et des C2D

Comme il a été indiqué précédemment, les subventions consacrées aux dons-projets de l'AFD s'élèvent à 230 millions d'euros en AE, dont 51 millions d'euros pour les salaires des ETI, et 163 millions d'euros en CP. Il ne semble pas que les rémunérations des ETI transférés soient couvertes en CP, ce qui nécessitera un nouveau prélèvement sur les ressources de l'Agence.

Le financement des contrats de désendettement-développement ( C2D) se révèle plus complexe, afin d'éviter la sous-budgétisation constatée en 2006. Les prévisions de décaissement ^{54 ( * )} s'élèvent à 179,4 millions d'euros , dont 142,3 millions d'euros pour les neuf contrats en cours (113,7 millions d'euros pour le Cameroun) et 37,1 millions d'euros pour les nouveaux C2D (dont 20,5 millions d'euros pour la République démocratique du Congo et 13,5 millions d'euros pour la Guinée). Les C2D du Congo et du Burundi n'ont en revanche pas été intégrés dans ces prévisions, compte tenu du degré d'incertitude sur leur réalisation.

Rappelons que les C2D constituent le volet français additionnel à l'initiative PPTE pour l'annulation de créances d'APD . Quatre domaines principaux d'affectation sont privilégiés : l'éducation de base et la formation professionnelle, les soins de santé primaires et la lutte contre les grandes pandémies, les équipements et infrastructures, l'aménagement du territoire et la gestion des ressources naturelles. Pour les pays de la ZSP, l'AFD a un rôle de mise en oeuvre des C2D (instruction et exécution des points d'affectation) sous le pilotage conjoint de la DGCID et de la DGTPE.

Quatre sources de financement seront mobilisées :

- 15 millions d'euros de crédits budgétaires sur le présent programme, soit à peine plus de 8 % des besoins ;

- un prélèvement de 84 millions d'euros sur le résultat net de l'AFD . Votre rapporteur spécial relève que ce prélèvement vient s'ajouter à celui (de 78 millions d'euros) opéré sur le résultat net dans le programme 110 et au complément de 38 millions d'euros destiné à financer les dons projets, soit un prélèvement total de 200 millions d'euros sur les ressources de l'AFD, correspondant à l'intégralité du résultat escompté ;

- 30 millions d'euros de libération de provisions constituées par l'AFD dans ses comptes au titre des créances incluses dans les C2D. La convention de 2003 sur la gestion des C2D prévoit en effet qu' « en contrepartie de la garantie octroyée par l'Etat, l'AFD reversera à l'Etat un montant correspondant à la totalité des provisions constituées dans ses livres au titre des concours concernés, sur le principal et sur les intérêts ». Le montant des provisions ainsi libérées correspond à la signature des C2D de la RDC, de la Guinée et de Sao Tomé ;

- enfin 50,4 millions d'euros résultant de la modification des modalités de traitement des créances . D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, il s'agit des économies réalisées en distinguant les échéances AFD de celles de la Banque de France et de Natexis. Le nouveau mécanisme consiste à refinancer par des crédits budgétaires les seules créances portées par l'AFD. Les échéances remboursées par les autorités du pays co-contractant à la Banque de France et à Natexis - correspondant aux créances portées par l'Etat - seront transférées à l'AFD et directement reversées au pays concerné sans appel de fonds de l'AFD auprès de l'Etat. Les échéances de la Banque de France et de Natexis étant ainsi annulées d'un point de vue comptable, elles seront transportées aux découverts du Trésor. L'opération, qui consiste en un jeu d'écriture, reste neutre pour le pays bénéficiaire et permet d'économiser environ 30 % du coût budgétaire des C2D.

Les C2D se révèlent plus difficiles à mettre en place que prévu , tant en raison des aléas politiques et économiques des pays concernés que de la complexité de la procédure, de telle sorte que les prévisions annuelles de décaissements sont « glissantes » et généralement supérieures aux déboursements effectifs. A titre d'exemple, les décaissements en 2006 devraient être inférieurs de 24 millions d'euros aux prévisions établies fin 2005, et les premiers versements prévisionnels afférents à certains contrats (Congo, RDC notamment) ont été décalés de plus d'un an.

Une évaluation externe du C2D du Mozambique a été remise en décembre 2005 à la DGCID, la DGTPE et l'AFD. Parmi les points positifs relevés figurent, notamment, les synergies avec les autres interventions françaises, la prévisibilité de l'aide, la sécurisation des fonds (mais qui ne contribue pas au renforcement de la fiabilité de la chaîne locale de dépenses), la facturation toutes taxes comprises des projets entrepris, et une faible charge administrative pour le gouvernement mozambicain.

En revanche, l'évaluation souligne une complexité contre-productive du dispositif (mois souple que le processus PPTE), une grande dispersion des actions de nature à diminuer l'efficacité de l'aide française, une attention excessive portée à la rapidité des décaissements, une faible appropriation par le gouvernement mozambicain (le comité local d'orientation et de suivi n'a ainsi pas été constitué) et par la société civile, le caractère particulier à la France de ce dispositif qui ne contribue donc pas à favoriser l'harmonisation de l'aide, et des coûts administratifs et financiers élevés pour la partie française.

Le rapport formule dès lors un certain nombre de recommandations portant sur la hiérarchisation des objectifs des C2D et une plus grande concentration sectorielle, l'adaptation au cadre institutionnel des pays, l'adoption ex ante (par convention) de systèmes de suivi et d'évaluation des points d'affectation, la remise en cause de la durée triennale du contrat, la révision à la hausse de la rémunération de l'AFD, ou la simplification des circuits financiers.

Le rapport précise également qu' « il est prématuré d'évaluer l'impact du C2D sur la réduction de la pauvreté et des inégalités. (...) L'évaluation de cet impact est chimérique dans le cadre de l'aide budgétaire », ce qui donne à penser que l'innovation technique que représente le C2D n'est peut-être pas à la hauteur des enjeux de développement.

Montant des refinancements estimés au titre des C2D de 2005 à 2008 (en millions d'euros)
Pays éligibles	CP ^1) (date effective / anticipée )	Date C2D	Cumul échéances à partir du CP ^1)	2005	2006	2007 ^2)	2008 ^2)	Commentaires
Ouganda	mai-2000	mars-2002	12,3	-	1,6	1,6	1,6	Dernier C2D prévu en 2006
Mozambique	sept-2001	nov-2001	95,7	10,8	7,2	6,6	5	2 ^ème C2D signé en novembre 2004
Tanzanie	nov-2001	juin-2003	12,7	2,8	1,6	1,6	1,6	2 ^e C2D signé en 2006
Mauritanie	juin-2002	juillet 2003	69,6	10,5	4,1	4	3,8	2 ^e C2D signé en juin 2006
Bolivie	juin-2001	mai-2003	20	6,5	2,2	1,7	1,4	2 ^e C2D prévu en 2006
Nicaragua ^2)	janv-2004	mars 2005	2,4	-	1,2	_	_	C2D unique
Ghana	juil-2004	nov. 2004	56,3	-	7	7	7
Madagascar	oct-2004	février 2005	49,7	-	6,4	6,1	5,7	Dont 3,4 millions d'euros au titre de 2004
Honduras	avril 2005	d'ici fin 2006	8	-	1,6	1,6	1,6	Regroupement des échéances sur un C2D unique
Rwanda	avril 2005	d'ici fin 2006	3,2	-	0,6	0,6	0,6	C2D unique (2006-2008)
Cameroun	avril 2006	juin 2006	1.498	-	109,2	113,7	107,4	C2D le plus élevé
Malawi	mi 2006		5	-	-	0,1	0,1	Hypothèse : C2D unique (2006-2008)
Sierra Leone	4 ^e trimestre 2006		3,6	-	-	0,2	0,2	Hypothèse : C2D unique (2007-2009)
Sao Tome	3e trimestre 2006		5,5	-	-	0,4	0,4	Hypothèse : C2D unique (2007-2009)
Guinée	1 ^er trim. 2007		139	-	-	13,5	11,6
RDC	4 ^e trimestre 2007		146	-	-	20,5	39,7	Hypothèse : refinancement d'une seule échéance
Côte d'Ivoire	pas de calendrier		1.140	-	-	-	-
Burundi	mi 2007		22,5	-	-	-	1,4
Congo	fin 2007		176	-	-	-	21,7
Soudan	pas de calendrier		9
Liberia	pas de calendrier		2
Myanmar	pas de calendrier		6,6
Somalie	pas de calendrier		nd
Total			3 232,9	36,5	142,6	179,4	211,1
(1) : CP : point d'achèvement de l'initiative PPTE. (2) : Il s'agit d'une évaluation. Les prévisions de décaissements demeurent difficiles dans la mesure où elles sont liées, notamment, aux perspectives d'atteinte du point d'achèvement et de la réunion consécutive du Club de Paris. N.B : pour mémoire, les décaissements furent de 13,1 millions d'euros en 2002, 24,8 millions d'euros en 2003 et 16 millions d'euros en 2004. Source : ministère des affaires étrangères

* ⁵⁴ Qui sont désormais semblables dans les programmes 110 et 209, contrairement à ce que votre rapporteur spécial avait constaté dans le PLF pour 2006.