N° 459
SÉNAT
DEUXIÈME SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 19 septembre 2007 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi ratifiant l' ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative),
Par Mme Catherine PROCACCIA,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.
Voir le numéro :
Sénat : 293 (2006-2007)
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Depuis la création de la commission supérieure de codification (CSC), en 1989, un travail de codification tout à fait considérable a été accompli dans notre pays : plus d'une quinzaine de codes ont été adoptés, certains pour réécrire des codes anciens, comme le code de commerce, d'autres pour codifier des matières nouvelles, comme le code du sport ou le code du tourisme. Cette codification a été réalisée, à de rares exceptions près, à droit constant : elle consiste à actualiser et à moderniser des codes qui ont parfois vieilli, non à procéder à la réforme d'ensemble d'un domaine.
Depuis l'adoption de la loi n° 99-1071 du 16 décembre 1999, portant habilitation du Gouvernement à procéder par ordonnances à l'adoption de la partie législative de certains codes, l'habitude a été prise de promulguer ces nouveaux codes par la voie d'ordonnances, sur le fondement de l'article 38 de la Constitution. Cette procédure a permis de contourner l'obstacle que constituait l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées parlementaires.
Il était naturel que le code du travail soit soumis, à son tour, à cet exercice de recodification. En vigueur depuis 1973, il a été rendu, au fil des ans, sans cesse plus complexe et touffu par l'accumulation de mesures législatives et réglementaires successives. Pour ces raisons, Gérard Larcher, alors ministre en charge du travail, a pris l'initiative, en 2004, de lancer le processus de recodification.
La partie législative du nouveau code du travail est annexée à l'ordonnance n° 2007-329 du 12 mars 2007, publiée au Journal officiel le 13 mars dernier. Ce projet de loi a pour objet de procéder à la ratification de cette ordonnance, ce qui aura pour effet de lui conférer une valeur législative, les ordonnances non ratifiées ayant une simple valeur réglementaire.
Votre commission se félicite que le Gouvernement ait choisi d'inscrire à l'ordre du jour des assemblées l'examen de ce projet de loi de ratification. Rappelons en effet que l'article 38 de la Constitution impose seulement le dépôt d'un projet de loi de ratification, à peine de caducité de l'ordonnance, mais non son adoption.
Elle se réjouit également qu'un projet de loi autonome ait été élaboré - alors que de nombreuses ratifications sont effectuées à l'occasion de l'examen de projets de loi qui poursuivent d'autres objectifs - dans la mesure où cela permettra au débat parlementaire de se dérouler dans de meilleures conditions.
Consciente des limites et des critiques que suscite immanquablement tout exercice de recodification « à droit constant », votre commission porte néanmoins un jugement favorable sur le projet de nouveau code du travail qui lui est soumis. Elle veut croire que ses utilisateurs, après une inévitable phase d'adaptation, sauront également en apprécier les bénéfices.
I. UN IMPORTANT TRAVAIL DE RECODIFICATION
Les travaux de recodification ont été officiellement lancés le 15 février 2005 par le ministre alors en charge du secteur du travail, Gérard Larcher. Plus de deux ans ont été nécessaires pour parvenir à la publication de l'ordonnance relative au nouveau code du travail. Ce délai s'explique, notamment, par l'effort accompli par le ministère pour associer les partenaires sociaux à toutes les étapes du processus de rédaction du nouveau code.
A. POURQUOI RECODIFIER ?
Le code du travail, créé en 1910, a déjà fait l'objet d'une première recodification en 1973. Trente ans plus tard, une refonte de ce code est apparue nécessaire. En effet, comme l'indique le rapport au Président de la République qui accompagne l'ordonnance, le code a « progressivement perdu en cohérence et en clarté » du fait des nombreuses interventions du législateur dans les domaines du travail et de l'emploi.
Dans son rapport public de 2006, le Conseil d'Etat souligne que « le système juridique français n'a pas échappé à la logique de la sédimentation consistant à prendre successivement des textes sur le même sujet sans réévaluation d'ensemble du dispositif et sans abrogation en conséquence de tout ce qui est devenu superfétatoire, redondant ou encore obsolète » . Ce phénomène de « sédimentation » vaut tout particulièrement pour le droit du travail qui fait l'objet de révisions particulièrement fréquentes, comme l'illustrent, par exemple, les modifications répétées des règles relatives à la durée du travail ou au régime des contrats aidés depuis dix ans.
Rendu de plus en plus complexe et foisonnant, le code du travail risquait, à terme, de ne plus satisfaire aux objectifs constitutionnels d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi, consacrés par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999. Ce risque était d'autant plus important que le code du travail, outil juridique utilisé au quotidien, doit être compréhensible par des non-juristes (employeurs, salariés, élus du personnel, délégués syndicaux...) pour que les garanties qu'il comporte soient effectives.
Par ailleurs, certains textes importants, comme la loi n° 78-49 du 18 janvier 1978 sur la mensualisation, n'ont jamais été intégrés dans le code du travail, alors qu'ils pouvaient naturellement y trouver leur place.
Ces considérations ont incité le Gouvernement à procéder à une refonte d'ensemble du code du travail, afin de le rendre plus simple et plus lisible.