X. PROGRAMME 181 « PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES »
A. LE PROGRAMME NE REPRÉSENTE QUE 12 % DE L'EFFORT FINANCIER DE L'ETAT EN FAVEUR DE L'ENVIRONNEMENT
1. Les changements de périmètre
Le nouveau programme 181 résulte de la fusion des anciens programmes 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et 153 « Gestion des milieux et biodiversité » et d'une partie du programme 211 (soutien) de la mission « Ecologie et développement durable », ainsi que de des actions 2 et 3 du programme 127 « Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel » de la mission « Développement et régulation économiques ».
Votre rapporteur spécial prend acte de la volonté des gestionnaires d'opérer un regroupement de crédits dispersés et de renforcer le pilotage des actions menées dans le cadre du programme. Il constate par ailleurs que le projet annuel de performances persiste à superposer à la nomenclature en actions une catégorisation des crédits en fonction des politiques conduites (eau, pollution et risques, nature et paysages...) et des structures administratives qui les sous-tendent. Il se demande si cette tendance ne trahit pas une inclination à « flécher » les crédits en exécution et à limiter les marges de redéploiement.
2. Une priorité budgétaire pour 2008
Les principales finalités poursuivies par le programme sont la prévention des risques technologiques et naturels , la gestion intégrée de la ressource en eau , la protection et la restauration du vivant sauvage et la sûreté nucléaire et la radioprotection, à travers le rattachement au programme de l'Autorité de sûreté nucléaire (action 9).
Au total, le programme 174 comprend 456.919.943 euros d'autorisations d'engagement et 447.404.943 euros de crédits de paiement. Ces crédits sont principalement concentrés sur les actions 1 (Prévention des risques et lutte contre les pollutions : 37,4 % du programme) et 2 (Gestion des milieux et biodiversité : 50,7 %). Ils couvrent à 62 % des dépenses de fonctionnement et à 27,4 % des dépenses d'intervention .
Le projet annuel de performances pour 2008 indique également que le programme aura vocation à porter la mise en oeuvre des mesures décidées dans le cadre du Grenelle de l'environnement . Votre rapporteur spécial s'attachera donc, au cours des débats, à obtenir du gouvernement des éclairages sur l'impact budgétaire à court terme de ces mesures.
La priorité gouvernementale donnée aux problématiques environnementales se traduit par une augmentation sensible des dotations du programme à périmètre constant, qui passent de 384,98 (loi de finances 2007) à 438,86 millions d'euros en CP.
Selon les représentants du ministère auditionnés par votre rapporteur spécial, l'accent est particulièrement mis sur :
1) la prévention des risques technologiques et naturels (114,6 millions d'euros, soit + 24,6 % par rapport à 2007), via un effort en faveur des plans de prévention des risques naturels , des plans de prévention des risques technologiques , l'amélioration de la qualité de l'air et l'évaluation de l'impact des produits chimiques en application du règlement REACH et de la directive Biocides ;
2) la gestion intégrée de la ressource en eau, et en particulier la lutte contre les inondations dont les crédits augmentent de 19 % ;
3) la préservation de la biodiversité, à travers la montée en puissance du dispositif des parcs nationaux , la gestion des sites Natura 2000 (enfin totalement désignés), la définition de nouveaux sites en mer et l'accroissement des moyens dédiés à la gestion des réserves naturelles .
Ces augmentations de crédits auront naturellement vocation à être mises en regard de l'amélioration des performances de l'action publique qui devraient en résulter.
3. Des crédits à mettre en perspective
Votre rapporteur spécial souligne néanmoins la nécessité de ne pas s'en tenir aux seuls crédits budgétaires pour apprécier l'effort consenti par l'Etat en faveur de l'environnement. Les crédits du programme 181, agrégés aux autres crédits budgétaires en provenance, notamment du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables », ne représentent en effet que 27 % de cet effort .
Cette situation résulte principalement des ressources extrabudgétaires considérables dont disposent les nombreux opérateurs , dont l'affectation a historiquement procédé d'une démarche de « sanctuarisation » des ressources de la politique environnementale et de leur soustraction aux phénomènes de régulation budgétaire (cf. diagramme).
Cette démarche trouve, au demeurant, une nouvelle illustration dans le projet annuel de performances 2008, avec la débudgétisation de 34,5 millions d'euros en AE et 28,6 millions d'euros en CP consécutive à la création de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques, débudgétisation étrangement qualifiée d'« économies » dans les réponses aux questionnaires budgétaires.
« Mise en perspective » des crédits budgétaires du programme
Source : commission
des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au
projet de loi de finances pour 2008