LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE
En seconde délibération , l'Assemblée nationale a majoré , à titre non reconductible, de 27.000 euros les crédits de l'action n° 4 « Cultes » du programme « Vie politique, cultuelle et associative » en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.
II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE
En seconde délibération , l'Assemblée nationale a minoré les crédits du programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » de 6,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, au titre des ouvertures de crédits, prévues en première délibération, au profit de la dotation « Présidence de la République » de la mission « Pouvoirs publics ».
En outre, en seconde délibération , l'Assemblée nationale a minoré les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » de 11 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement au titre des ouvertures de crédits prévues en seconde délibération.
Cette réduction de crédits est répartie comme suit :
- 4,2 millions d'euros sur le programme « Administration territoriale » ;
- 0,2 million d'euros sur le programme « Administration territoriale : expérimentation Chorus » ;
- 3,3 millions d'euros sur le programme « Vie politique, cultuelle et associative ;
- 3,3 millions d'euros sur le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur ».
PROPOSITION : VOTRE COMMISSION DES FINANCES VOUS PROPOSE DE CONFIRMER L'ADOPTION DES CRÉDITS DE LA MISSION AINSI MODIFIÉS
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 6 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a tout d'abord indiqué que la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », regroupant quatre programmes, bénéficiait d'une hausse de 3 % de ses crédits par rapport à ceux ouverts pour 2007. Il a ajouté qu'elle se caractérisait par deux innovations majeures pour 2008 : d'une part, elle s'enrichissait d'un nouveau programme « Administration territoriale : expérimentations CHORUS », dédié à l'expérimentation du progiciel de gestion intégrée CHORUS, d'autre part, le programme « Administration territoriale » s'étendait désormais à l'outre-mer, en intégrant les Hauts commissariats et les représentations de l'Etat outre-mer. Il a souligné que ce regroupement correspondait sans doute à une rationalisation souhaitable, en harmonie avec la nouvelle organisation gouvernementale et les attributions élargies du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, mais aussi à la logique même de ce programme.
Il a relevé que cette intégration induisait le rattachement au programme « Administration territoriale » de 873 emplois équivalents temps plein travaillé (ETPT) et de la masse salariale qui l'accompagnait (49 millions d'euros). Ces crédits, en provenance du programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer » de la mission « Outre-mer », assuraient la rémunération des agents en poste dans les Hauts commissariats et dans les représentations de l'Etat à Mayotte, en Nouvelle Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis-et-Futuna et dans les Terres australes et antarctiques françaises. En conséquence, les crédits de paiement du programme « Administration territoriale » enregistraient une hausse substantielle de 5,7 % et s'élevaient à 1,657 milliard d'euros.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a relevé, parmi les événements marquants de ce programme en 2008, le rôle grandissant de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS). Il a souligné que cette agence, en charge du passeport électronique, du passeport biométrique, de la carte nationale d'identité, du système d'immatriculation à vie des véhicules (SIV) et du permis de conduire, poursuivait sa montée en charge. Elle enregistrait un net renforcement de ses effectifs, avec 66 ETPT au total d'ici à la fin de l'année 2008, et elle s'appuyait, par ailleurs, sur un financement combinant une subvention pour charges de service public (de 54,9 millions d'euros) et une taxe affectée prélevée sur les recettes de timbre fiscal sur les passeports (de 47,5 millions d'euros).
Dans un contexte de modernisation de l'administration territoriale, de réorganisation du contrôle de légalité et de dématérialisation des titres, il s'est interrogé sur le rôle et la pérennité des sous-préfectures, dont les frais de fonctionnement pesaient sur les crédits de ce programme. Il a souligné, notamment, qu'un certain nombre de redécoupages d'arrondissements avaient, d'ores et déjà, eu lieu, afin de mieux étaler la charge de travail entre les différents services préfectoraux au sein d'un même département, et que d'autres pourraient suivre. Il a relevé, par ailleurs, qu'il ressortait de l'audition du responsable de programme, qu'une réflexion était en cours sur cette question au sein du ministère. Il a rappelé que toute « reconfiguration » de la carte des sous-préfectures devrait être envisagée dans le respect de la dimension humaine et des besoins des territoires.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial, a indiqué que le programme « Administration territoriale : expérimentations CHORUS » concernait deux régions - la Haute-Normandie et les Pays-de-la-Loire - et comprenait 105,3 millions d'euros en crédits de paiement. Il s'est félicité du choix d'expérimenter CHORUS dans l'univers des préfectures et des sous-préfectures, ce qui confirme le rôle pionnier de ces services en matière d'innovation budgétaire tout en testant le projet à l'échelle d'une administration centrale et de ses services déconcentrés. Il a noté, toutefois, que le Comité d'orientation stratégique, réuni le 30 octobre 2007, avait pris la décision de reporter au début de l'année 2009 le démarrage de l'expérimentation.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a observé que le programme « Vie politique, cultuelle et associative » enregistrait un recul de ses autorisations d'engagement, qui passaient à 361,7 millions d'euros pour 2008 (soit une baisse de 33,7 %), et de ses crédits de paiement, qui s'élevaient à 361,7 millions d'euros pour 2008 (soit une réduction de 4,6 %).
Il a précisé que cette évolution à la baisse tenait essentiellement au calendrier électoral. Le chiffrage du coût des élections en 2008 s'établissait à 177,3 millions d'euros et il a déploré à nouveau que le mode de financement public de l'activité politique contribue fortement, en dépit même de la règle imposant aux groupements et partis politiques d'atteindre 1 % des suffrages dans au moins 50 départements pour pouvoir bénéficier du financement public, à un gonflement artificiel du nombre des formations politiques.
Au total, le coût moyen par électeur inscrit ressort à 4,54 euros pour les élections présidentielles, à 3,72 euros pour les élections législatives, à 3,48 euros pour les élections cantonales, à 2,92 euros pour le référendum de 2005, à 2,84 euros pour les élections municipales et à 0,14 euro pour les élections sénatoriales.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a déclaré que le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » s'appuyait sur une enveloppe budgétaire, quasi stable de 2007 à 2008 (532,5 millions d'euros en crédits de paiement).
Il a observé que ce programme contribuait au « soutien » de cinq missions pilotées ou copilotées par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales.
En 2008, ce programme connaissait une modification de son périmètre en accueillant les effectifs et la masse salariale correspondants aux emplois situés en administration centrale des programmes « Administration territoriale » (50 ETPT), « Vie politique, cultuelle et associative » (33 ETPT), ainsi que ceux du programme « Concours spécifiques et administration » (173 ETPT) de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».
Un large débat s'est ensuite instauré.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur le caractère définitif de la décision de mettre en oeuvre le SIV, rappelant que certains départements s'accommodaient mal de la disparition de la référence départementale dans ce nouveau système.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a indiqué qu'il n'était pas dans l'intention du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales de revenir sur cette décision. Il a souligné que ce système permettrait à la fois d'accroître la sécurité juridique des immatriculations, en assurant un suivi du véhicule tout au long de sa « vie », et de réaliser des économies substantielles. Il a ajouté que cette modernisation en cours induirait nécessairement des modifications dans l'organisation du travail et des missions des préfectures.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur les retombées financières, pour les collectivités territoriales de l'instauration d'un « impôt écologique » sur le modèle de la vignette automobile.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a estimé que ces retombées seraient nulles, mais que les recettes fiscales ainsi enregistrées pourraient en revanche financer la prime à la casse pour les vieux véhicules, telle qu'annoncée récemment.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que chaque mutation de la carte grise d'un véhicule donnait droit à la perception d'un impôt au profit des régions.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a observé que cette recette serait désormais « perdue » pour les régions et que, d'ailleurs, certaines d'entre elles, par anticipation, avaient d'ores et déjà envisagé une hausse de la part régionale de la taxe intérieure pour les produits pétroliers (TIPP) lors de l'élaboration de leur budget primitif pour 2008.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé qu'en contrepartie de la suppression de la vignette dans la Marne, les recettes liées aux cartes grises dans la région Champagne Ardenne avaient, elles, considérablement cru.
M. Bernard Angels s'est interrogé sur la date d'entrée en application du SIV.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a rappelé que ce système serait mis en oeuvre à partir du 1er janvier 2009.
M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est interrogé sur la possibilité d'isoler le budget des sous préfectures au sein du programme « Administration territoriale ». Il a, par ailleurs, estimé que tant la dématérialisation de certaines procédures que le transfert de certaines tâches aux communes conduiraient à un allègement du plan de charge des services des sous préfectures, et qu'il serait souhaitable de pouvoir disposer d'une vision la plus claire possible de ces allègements.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a indiqué que les crédits des préfectures et des sous préfectures étaient globalisés dans le programme « Administration territoriale », mais qu'il interrogerait le ministère de l'intérieur de l'outre-mer et des collectivités territoriales afin d'obtenir des chiffres concernant uniquement le budget des sous préfectures.
Il a souligné que, lors de ses visites en préfecture comme au sein des services centraux du ministère, il avait pu constater la qualité du suivi opéré grâce à une batterie de tableaux de bord très complète.
Il a ajouté que, s'agissant des sous préfectures, une réflexion s'était engagée depuis 2005, et que, très probablement, certains postes de sous préfets devraient être rendus à l'administration centrale. Il a souligné qu'il convenait désormais de réfléchir à une reconfiguration de la représentation de l'Etat sur le territoire. Citant l'exemple de certains départements, il a estimé que, parfois, un fonctionnaire pouvait tout aussi bien remplir la mission d'un sous préfet.
M. Jean Arthuis, président , a souhaité savoir si la méthode de concertation retenue pour cette réflexion sur les sous préfectures s'inspirerait de la méthode actuellement utilisée pour réformer la carte judiciaire.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a remarqué qu'en la matière, il conviendrait de favoriser, le plus en amont possible, la concertation.
M. Jean Arthuis, président , a souligné l'importance d'une approche pédagogique sur ces questions, afin de présenter les avantages et les inconvénients résultant de ces réformes.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , s'est, lui aussi, prononcé en faveur de la plus grande pédagogie possible et de la réalisation d'un « bilan coûts/avantages » avant toute prise de décision.
M. Philippe Dallier a rappelé que, depuis plusieurs années, l'Etat mettait à contribution les communes dans le cadre de la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports. Etant donné une récente condamnation de l'Etat à payer et à rembourser à une commune les frais destinés à assurer l'accueil du public et à permettre la délivrance des titres, il s'est inquiété des dispositions prises pour prévenir à de nouvelles condamnations de cet ordre.
Il s'est, par ailleurs, interrogé sur l'évolution des indicateurs relatifs à la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a indiqué qu'une ligne spécifique était dédiée, au sein de cette mission, aux conséquences financières d'éventuelles condamnations juridiques de l'Etat. Il a, toutefois, rappelé que ce poste budgétaire, traditionnellement surconsommé jusqu'en 2005, était désormais mieux maîtrisé et qu'il convenait donc d'éviter de trop le solliciter.
Il a, par ailleurs, observé que les indicateurs de performance relatifs à la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports ne présentaient pas un caractère suffisamment fin pour isoler les performances sur chacun des titres.
M. Philippe Dallier a regretté qu'aucun indicateur de performance ne porte sur la délivrance des cartes nationales d'identité et a suggéré d'en créer un.
M. Joël Bourdin s'est interrogé sur le coût du contrôle de légalité et le niveau de performance dans ce domaine.
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial , a indiqué que ce coût était difficilement évaluable et que le projet annuel de performances comportait seulement un indicateur rendant compte du taux d'actes télétransmis par les collectivités territoriales aux préfectures.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
Réunie le jeudi 22 novembre 2007, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale