D. LES GRANDES ORIENTATIONS DU PROGRAMME EN 2008
1. L'emploi des crédits
a) L'attractivité économique et la compétitivité des territoires
A périmètre constant, l'action 1, « Attractivité économique et compétitivité des territoires », du programme « Aménagement du territoire » est dotée par le présent PLF de 115,2 millions d'euros en AE , soit une hausse de 5 % par rapport à la LFI pour 2007, et de 137,2 millions d'euros en CP, soit une hausse de 44 % par rapport à la LFI pour 2007 . Cette progression tient principalement aux CPER qui, mis en place en 2007, connaîtront une phase d'exécution plus marquée en 2008.
L'affectation prévue des crédits inscrits sur l'action
« Attractivité économiques et compétitivité des territoires » 17 ( * )
(en millions d'euros)
Source : présent projet de loi de finances
Votre rapporteur spécial, au sein des deux encadrés ci-après, s'est attaché à présenter plus particulièrement l'état actuel des dispositifs de la PAT et des pôles de compétitivité (financés dans le cadre des « engagements du gouvernement »).
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La prime d'aménagement du territoire Créée par le décret n° 82-379 du 6 mai 1982, la prime d'aménagement du territoire (PAT) est un outil en faveur de l'emploi. Elle prend la forme d'une subvention d'investissement accordée par le ministre chargé de l'aménagement du territoire, après consultation du comité interministériel d'aide à la localisation d'activités (CIALA), aux entreprises situées dans certaines zones fragiles et dont l'activité peut entraîner l'emploi permanent d'un nombre minimum de salariés. Entre 1996 et 2004, la PAT a aidé la création de près de 120.000 emplois sur le territoire national, dont la moitié ne se serait pas réalisée sans son intervention ; 1.336 programmes d'entreprises ont été primés sur cette période. Elle a ainsi permis d'attirer en France 20 % des projets d'investissement mobiles. Aide d'Etat, la PAT est soumise à une double réglementation, au plan national et au plan communautaire. A cet égard, la Commission européenne a engagé au cours de l'été 2005 une réforme du dispositif réglementaire existant , afin de réorienter les aides publiques aux entreprises vers les objectifs de la stratégie de Lisbonne. Pour la France, cette réforme s'est traduite par l'adoption, le 7 mars 2007, d'une nouvelle carte des aides à finalité régionale (AFR) pour la période 2007-2013 . Cette carte définit les régions qui peuvent bénéficier d'aides d'Etat régionales à l'investissement en faveur des grandes entreprises, et fixe le plafond des aides autorisées dans ces régions. Les aides à l'investissement des entreprises sont délimitées par deux zonages : - le premier zonage (article 87-3, a du traité CEE) autorise les aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi. Ces régions sont caractérisées par un PIB par habitant ne dépassant pas 75 % de la moyenne communautaire. En France, ces aides sont attribuées aux départements d'outre-mer, éligibles intégralement. Ils peuvent recevoir le taux d'aide maximal (entre 50 et 70 % selon la taille de l'entreprise) ; - le second zonage (article 87-3, c du traité CEE) autorise les aides destinées à promouvoir le développement économique des régions d'un Etat membre qui sont défavorisées par rapport à la moyenne nationale. La nouvelle réglementation impose à la France une baisse de 55 % de la population couverte par rapport à la période 2000-2006 , réduisant à 15,5 % la population éligible contre 34 % précédemment. Le nouveau zonage adopté couvre des zones d'aides à finalité régionale permanentes (sur la période 2007-2013), à hauteur de 9,3 millions d'habitants, et des zones d'aide à finalité régionale transitoires (sur la période 2007-2008), à hauteur de 4,1 millions d'habitants (soit 6,9 % de la population ; il s'agit de zones qui, éligibles en 2000-2006, sortiront du zonage au premier janvier 2009). En zone d'aide à finalité régionale, les entreprises de toutes tailles peuvent bénéficier d'aides à l'investissement productif. En dehors de ces zones, les aides aux investissements productifs des entreprises restent possibles pour les PME, dans les conditions prévues par les règlements d'exemption communautaire : dans les deux types de zones (AFR et hors AFR), les pouvoirs publics peuvent allouer des aides aux entreprises qui ne sont soumises à aucun zonage (comme les aides respectant la règle « de minimis »). Selon les nouvelles lignes directrices, si la liste des régions sélectionnées au titre de l'article 87-3 est en principe applicable pour toute la période 2007-2013, elle pourra toutefois faire l'objet d'une révision en 2010 . Chaque Etat membre pourra alors modifier la liste des régions bénéficiaires, dans la limite de 50 % de la couverture totale autorisée. Le CIACT du 6 mars 2006, en outre, a décidé de mettre en place au niveau national une « réserve » de population, à hauteur de 430.000 habitants, utilisable pour classer en zone d'aides à finalité régionale les territoires qui, dans l'avenir, seraient victimes de mutations économiques. Cependant, lors de la négociation de la carte avec la Commission européenne, les autorités françaises ont dû procéder à des compléments de zonage, qui ont occasionné des prélèvements de population éligible sur cette réserve nationale. En conséquence, la carte nationale des zones d'aides à finalité régionale définitivement adoptée comporte désormais une « réserve » nationale de population de 250.000 habitants . A ce jour, cette réserve de population n'a pas été utilisée. Le présent PLF reconduit, pour 2008, les moyens engagés pour le financement de la PAT , qui devrait bénéficier de près de 40 millions euros en AE et 34 millions d'euros en CP, soit une progression de 5 % par rapport à la LFI pour 2007. Compte tenu de la réduction du zonage induite par la nouvelle réglementation européenne, la PAT est désormais recentrée sur trois objectifs prioritaires : - le renforcement de la compétitivité, par l'appui aux projets majeurs d'intérêt national, et en premier lieu les investissements internationalement mobiles, afin d'améliorer l'attractivité de la France ; - le renforcement de la cohésion, par l'encouragement du développement des zones en crise, à travers l'accompagnement des projets les plus structurants de ces territoires ; - le maintien du soutien aux projets industriels de taille intermédiaire (projets portés par des PME ou des entreprises de moins de 100 emplois) et aux projets de recherche et développement (R&D). |
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Les pôles de compétitivité Dans une économie mondiale de plus en plus concurrentielle, la France a lancé en 2004 une nouvelle politique industrielle, orientée vers une logique de territoire et de réseau, en mettant en place les pôles de compétitivité. Ces pôles sont définis comme le rapprochement, sur un territoire donné, d'entreprises, de centres de formation et d'unités de recherche engagés dans une démarche partenariale, destinée à dégager des synergies autour de projets innovants. Disposant de la masse critique nécessaire pour atteindre une visibilité internationale, chaque pôle est fondé sur une stratégie de développement qui doit permettre la création de richesses nouvelles, à forte valeur ajoutée, autour de projets communs de recherche et de développement. A la suite du CIACT du 6 mars 2006, qui a entériné deux fusions de pôles et labellisé un pôle supplémentaire, les pôles de compétitivité étaient au nombre de 66, dont 6 pôles mondiaux et 10 pôles à vocation mondiale. Depuis lors, 18 nouveaux projets de pôles ont été présentés au gouvernement. Le CIACT du 5 juillet 2007 a labellisé cinq nouveaux pôles, portant le nombre total de pôles à 71, dont 7 pôles mondiaux et 10 pôles à vocation mondiale ( cf. carte ci-après ). A cette occasion, l'intérêt particulier de trois autres projets a été reconnu, mais il a été décidé de les « adosser » à des pôles déjà existants, afin de leur permettre d'accéder à une visibilité internationale et à une taille critique suffisante. Les pôles de compétitivité sont représentés par une structure juridique distincte de leurs membres, le plus souvent une association du type « loi de 1901 », qui regroupe les entreprises, centres de recherche, établissements d'enseignement et collectivités territoriales membres du pôle. Entreprises et centres de recherche doivent détenir une place majoritaire dans les instances dirigeantes de la structure. Une convention régit les relations entre le pôle, via sa structure de gouvernance, les collectivités territoriales impliquées et l'Etat. Le suivi national des pôles est effectué par un groupe de travail interministériel (GTI), dont la DIACT et la direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi assurent le secrétariat. Le GTI réunit périodiquement les représentants des ministères et des organismes intéressés par la politique des pôles ; il permet de coordonner les actions de ces différents intervenants et d'être l'interlocuteur unique des pôles à l'échelon national. L'enveloppe totale dédiée par l'Etat au financement des pôles de compétitivité a été fixée à 1,5 milliard d'euros pour la période 2006-2008 ( cf. tableau ci-après ). La part principale des financements est destinée à soutenir les projets de R&D. Ces aides, allouées sur trois ans, sont réunies au sein du fonds unique interministériel ( FUI ), lui-même logé au sein du fonds de compétitivité des entreprises (FCE) du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi. Sa dotation, de 708 millions d'euros sur trois ans , comprend : - des contributions ministérielles (288 millions d'euros au total), en provenance des ministères chargés de l'économie (DGE, pour 180 millions d'euros) ; de la défense (45 millions d'euros) ; de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables (direction générale de l'aviation civile, pour 18 millions d'euros) ; de l'agriculture (15 millions d'euros) ; de la santé (15 millions d'euros) ; ainsi que de la DIACT (à travers le FNADT, 15 millions d'euros) ; - le redéploiement de 300 millions d'euros au sein du programme « Recherche industrielle » de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ; - l'affectation de 120 millions d'euros prévus pour le financement du dispositif d'allègement de cotisations sociales. Quatre appels à projets ont eu lieu entre 2006 et 2007 ; un cinquième appel a été lancé le 19 septembre 2007 . L'article 46 du présent PLF prévoit la prolongation d'un an de la période durant laquelle les projets peuvent être présentés, la date limite étant repoussée au 31 décembre 2008. Les quatre premiers appels à projets ont reçu 716 dossiers en provenance de 65 pôles ; 313 projets ont été retenus et 64 pôles ont vu au moins un de leurs projets retenu et financé. Les 313 projets sélectionnés bénéficient d'un financement prévisionnel en provenance du FUI de l'ordre de 424 millions d'euros. Les collectivités territoriales ont par ailleurs annoncé leur intention de compléter l'apport de l'Etat par une contribution de plus de 227 millions d'euros ( cf. tableau ci-après ). Par ailleurs, la Caisse des dépôts et consignations apporte son soutien aux pôles de compétitivité à travers ses prêts aux collectivités, par le financement de fonds en capital-risque et le développement des réseaux numériques. En 2006, elle est ainsi intervenue à hauteur de 42,9 millions d'euros en faveur de projets liés aux pôles de compétitivité. Les ministères chargés de l'emploi et du travail peuvent également apporter leur soutien aux projets relatifs à la formation professionnelle et aux groupements d'employeurs. Le développement des pôles est favorisé par le financement parallèle de projets structurants (infrastructures et équipements de recherche et de formation, plateformes technologiques...), en particulier à travers les contrats de projets État-régions de la période 2007-2013. En 2008, la contribution du programme « Aménagement du territoire » en faveur des pôles de compétitivité devrait s'élever à 25 millions d'euros en AE et 10 millions d'euros en CP . Le 23 juin 2007, le Président de la République a annoncé la pérennisation et le renforcement du soutien aux pôles de compétitivité au-delà de 2008, à l'issue d'une évaluation du dispositif , qui devra en faire ressortir les résultats tangibles dans la mise en place des projets partenariaux et quant au développement de nouveaux produits et de nouveaux emplois. Dans l'attente de connaître les résultats de cette évaluation, la procédure de labellisation est suspendue. |
Le financement par l'Etat des pôles de compétitivité (2006-2008)
(en millions d'euros)
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Origine des financements |
Animation |
Appui aux projets de R&D |
Appui aux autres projets |
Total |
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Industrie (programme 134) |
9 |
9 |
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Défense (programme 212) |
9 |
9 |
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|
Agriculture (programme 227) |
6 |
6 |
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Aménagement du territoire (programme 112) |
9 |
60 |
69 |
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Emploi (programme 103) |
30 |
30 |
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Fonds unique interministériel (programme 192) |
708 |
708 |
||
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OSEO innovation (programme 192) |
20 |
20 |
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|
Organismes et agences de l'Etat |
3 |
520 |
523 |
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Exonérations fiscales |
160 |
160 |
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Total |
36 |
1.408 |
90 |
1.534 |
Source : document de politique transversale Aménagement du territoire annexé au présent projet de loi de finances
La répartition du financement public des pôles de compétitivité au premier semestre 2007
(en euros)
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Secteur |
Dossiers retenus |
Subvention FUI |
Part du FUI |
Apport des collectivités territoriales |
Subvention totale |
Part du total |
Nombre de pôles |
|
TIC |
67 |
150.927.796 |
34,0 % |
84.334.591 |
235.262.387 |
34,5 % |
6 |
|
Aéronautique/spatial/défense |
40 |
64.370.235 |
14,5 % |
12.732.442 |
77.102.677 |
11,3 % |
2 |
|
Image/multimédia |
21 |
41.062.949 |
9,2 % |
34.843.225 |
75.906.174 |
11,1 % |
3 |
|
Biotechs/santé/nutrition |
46 |
40.554.886 |
9,1 % |
31.402.152 |
71.957.038 |
10,5 % |
8 |
|
Transports/automobile/propulsion |
37 |
41.151.399 |
9,3 % |
19.429.590 |
60.580.989 |
8,9 % |
6 |
|
Matériaux/plasturgie/chimie |
28 |
30.713.408 |
6,9 % |
15.324.764 |
46.038.171 |
6,7 % |
9 |
|
Agriculture/agroalimentaire |
32 |
21.383.577 |
4,8 % |
12.288.175 |
33.671.752 |
4,9 % |
12 |
|
Energie |
17 |
15.988.473 |
3,6 % |
7.617.262 |
23.605.735 |
3,5 % |
5 |
|
Technologies marines |
12 |
17.705.817 |
4,0 % |
4.457.373 |
22.163.190 |
3,2 % |
2 |
|
Mécanique/microtechniques |
11 |
8.652.202 |
1,9 % |
6.544.000 |
15.196.202 |
2,2 % |
4 |
|
Equipement du foyer et de la personne |
8 |
6.685.943 |
1,5 % |
3.822.700 |
10.508.643 |
1,5 % |
4 |
|
Process/ingénierie/services |
9 |
5.166.652 |
1,2 % |
5.111.181 |
10.277.834 |
1,5 % |
5 |
|
TOTAL (avec doubles comptes *) |
328 |
444.363.337 |
100 % |
237.907.455 |
682.270.792 |
100 % |
66 |
|
TOTAL (sans doubles comptes) |
313 |
424.291.751 |
227.398.680 |
651.690.431 |
( * ) doubles comptes dus aux projets labellisés par plusieurs pôles de secteurs différents
Source : DIACT
* 17 Ce tableau ne tient pas compte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, présentées infra.
* 18 Sur l'organisation et le fonctionnement de cet EPIC créé en 2001, votre rapporteur spécial renvoie au rapport d'information n° 453 (2005-2006) de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général. Il convient de préciser que l'AFII est opérateur du programme « Aménagement du territoire » mais aussi du programme 134, « Développement des entreprises », de la mission « Développement et régulation économiques » ; sur ce dernier programme, elle bénéficiera, suivant le présent PLF, d'une subvention de 15 millions d'euros.
* 19 Agences de développement économique et autres structures contribuant à la politique de développement des territoires La DIACT réduit graduellement ses financements en la matière, 6 agences seulement sont subventionnées en 2007, contre 12 en 2006, la perspective d'un retrait définitif étant annoncée pour 2009, en vue d'une « clarification des responsabilités avec les collectivités locales », selon les termes du PAP de la mission « Politique des territoires annexé au présent PLF.