EXAMEN DE L'ARTICLE UNIQUE DU PROJET DE LOI ORGANIQUE
Article unique (article 61 nouveau de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel) - Application aux archives du Conseil constitutionnel des dispositions du code du patrimoine
L'article unique du projet de loi organique complète, par un article 61, l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel afin d'appliquer aux archives de cette instance le nouveau régime du code du patrimoine, défini par le projet de loi ordinaire.
En effet, comme l'a rappelé, lors de son audition, M. Marc Guillaume, secrétaire général du Conseil constitutionnel, ce dernier n'est régi, en vertu de l'article 63 de la Constitution, que par une loi organique. En conséquence, les dispositions législatives ordinaires ne lui sont applicables (code du patrimoine, loi de 1978 sur les documents administratifs...) que si l'ordonnance organique précitée le dispose expressément.
Jusqu'à une période récente, aucune disposition ne définissait le régime juridique des archives du Conseil constitutionnel. C'est pour combler ce vide juridique qu'a été adoptée la décision du 27 juin 2001 portant règlement intérieur sur les archives du Conseil constitutionnel, décision prise sur le fondement de l'article 56 de la loi organique qui ouvre la possibilité de compléter les « règles de procédure » applicables au Conseil constitutionnel par un règlement intérieur.
Cette décision, toujours en vigueur, prévoit :
- le versement des archives du Conseil constitutionnel aux Archives nationales ;
- la communicabilité de plein droit des documents procédant de l'activité du Conseil constitutionnel à l'issue d'un délai de soixante ans ;
- la possibilité d'une consultation anticipée accordée, conformément à la loi de 1979 sur les archives, par la « partie versante », c'est-à-dire en l'espèce le Président du Conseil constitutionnel ;
Ce règlement intérieur a fait l'objet d'un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat qui, dans l'arrêt Brouant du 25 octobre 2002, s'est déclaré incompétent eu égard aux missions constitutionnelles dévolues au Conseil constitutionnel 17 ( * ) .
L'article unique du projet de loi organique rend applicables au Conseil constitutionnel, par renvois à des articles du code du patrimoine, certaines des dispositions régissant le nouveau droit commun des archives publiques . Ces dispositions :
confirment le versement des archives du Conseil constitutionnel aux Archives nationales (article L. 212-4) et la possibilité d'une consultation anticipée (article L. 213-3). Sur le premier point, les services du Conseil constitutionnel ont indiqué à votre rapporteur qu'étaient régulièrement versés les comptes-rendus des séances de délibérés du Conseil constitutionnel, établis par son secrétaire général. Sur le second point, le Conseil constitutionnel est saisi depuis 2001 d'environ une demande de consultation dérogatoire par an, le plus souvent acceptée, eu égard aux garanties de sérieux offertes par les demandeurs, généralement des doctorants. Au cours de son audition, notre collègue Robert Badinter, ancien Président du Conseil constitutionnel, s'est déclaré très favorable à l'ouverture anticipée des archives du Conseil dès lors qu'elle est sollicitée dans le cadre de travaux de recherches historiques ou juridiques18 ( * ) ;
introduisent quelques principes nouveaux sur le régime général des archives du Conseil constitutionnel : l'article unique rend applicables l'article L. 212-1 du code du patrimoine relatif à l'imprescriptibilité des archives, les articles L. 212-2 et L. 212-3 qui définissent les modalités selon lesquelles sont sélectionnées ou éliminées les archives et enfin des dispositions (articles L. 214-1, L. 214-3, L. 214-4, L. 214-5, L. 214-9 et L. 214-10) qui instaurent des sanctions pénales ou administratives, en particulier en cas de destruction d'archives. Par ailleurs, l'article L. 211-3 du code du patrimoine relatif au secret professionnel auquel sont tenus les agents chargés de la collecte, que ne modifie pas le projet de loi ordinaire relative aux archives, est également rendu applicable au Conseil constitutionnel. Enfin, parmi ces innovations, figure l'institution d'un contrôle scientifique et technique exercé par l'administration des archives sur les archives du Conseil constitutionnel (article L. 212-4). Interrogée par votre rapporteur sur la possibilité qu'un service de l'exécutif exerce un « contrôle » sur le Conseil constitutionnel, Mme Martine de Boisdeffre, directrice des archives de France, a déclaré lors de son audition que cette expression ne faisait qu' « entériner la situation existante qui se traduit par une collaboration déjà effective entre l'administration des archives et le chargé d'études documentaires du Conseil constitutionnel ». M. Marc Guillaume, secrétaire général du Conseil constitutionnel, a quant à lui indiqué à votre rapporteur qu'il fallait comprendre le terme « contrôle » comme « coopération » ou « partenariat », soulignant en outre la simplicité de la typologie des documents produits par le Conseil (dossiers électoraux et dossiers de conformité à la Constitution) ;
réduisent à vingt-cinq ans le délai à l'expiration duquel est ouverte la consultation des archives du Conseil constitutionnel, au lieu de soixante ans à l'heure actuelle. C'est sur ce point que les avis ont paru le plus partagés.
Entendu par votre rapporteur, M. Pierre Mazeaud, ancien Président du Conseil constitutionnel, a redouté que ce délai très court ne mette à mal, d'une part, le principe du secret du délibéré qui fait obstacle, dans la tradition française, à l'expression d' opinions dissidentes, d'autre part, d'une manière générale, la liberté de ton de certains membres, soucieux de ne pas tenir des propos qui pourraient politiquement leur porter préjudice vingt-cinq après.
M. Robert Badinter s'est, quant à lui, déclaré réservé sur le délai de vingt-cinq ans en matière électorale . En effet, si le Conseil constitutionnel est davantage une institution ou un pouvoir public constitutionnel qu'une juridiction lorsqu'il statue sur la conformité à la constitution d'une loi, d'un règlement des assemblée ou d'un traité, il n'en est pas de même lorsqu'il statue, en cas de contestation sur la régularité de l'élection des députés et des sénateurs (article 59 de la Constitution et article 33 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel). Cette mission le rapproche davantage d'une juridiction « ordinaire » .
Or, le délai proposé par le projet de loi pour les archives judiciaires est de cinquante ans et non vingt-cinq, alors même que ces documents ne contiennent pas de pièces dont la consultation soit de nature à porter atteinte au secret des délibérés . A titre d'exemple, dans les dossiers des procès d'assises figurent la liste nominative des jurés et un formulaire avec les questions posées et la réponse collective du jury sans qu'il soit possible de déterminer l'identité des intervenants et les auteurs des opinions émises. En tant que juge électoral, le Conseil constitutionnel présente ainsi une double particularité par rapport aux juridictions de droit commun.
Entendu par votre rapporteur, M. Marc Guillaume a déclaré, pour sa part, que cette situation n'était pas créée par le projet de loi, le délai actuel de soixante ans étant d'ores et déjà dérogatoire par rapport au délai de cent ans applicable aux archives judiciaires, d'autre part, qu'il avait paru préférable de prévoir un délai unique de vingt-cinq ans dans un souci de simplification .
Votre commission souscrit à ces arguments et vous propose d'adopter l'article unique sans modification .
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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter le projet de loi organique relatif aux archives du Conseil constitutionnel sans modification.
* 17 Le considérant de principe est le suivant : « considérant que, par le règlement attaqué, le Conseil constitutionnel a entendu définir un régime particulier pour l'accès à l'ensemble de ses archives ; qu'eu égard à cet objet, qui n'est pas dissociable des conditions dans lesquelles le Conseil constitutionnel exerce les missions qui lui sont confiées par la Constitution, ce règlement ne revêt pas le caractère d'un acte administratif dont la juridiction administrative serait compétente pour connaître ».
* 18 La consultation permet donc aux chercheurs de mieux comprendre le sens des décisions rendues par le Conseil constitutionnel. Toutefois, eu égard au principe du secret du délibéré, l'accès aux documents est subordonné à l'engagement préalable de l'intéressé de ne rien révéler des interventions individuelles ni de la répartition des votes et de ne rapporter publiquement aucune autre information confidentielle dont il aurait eu connaissance à l'occasion de cette consultation.