II. LES FAITS MARQUANTS DE L'EXERCICE BUDGÉTAIRE 2007
A. LES LACUNES DU RAPPORT ANNUEL DE PERFORMANCES (RAP) POUR 2007 AU REGARD DU SUIVI DE LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE (LOPJ)
1. Bien qu'elle ait occupé une place stratégique dans la gestion de la mission « Justice », la LOPJ est restée négligée par le RAP
La loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ) s'était fixée pour objectif, sur un horizon de cinq ans (2003-2007) , de donner à la justice les moyens de faire face à l'accroissement de ses charges et au développement de ses missions.
Dès lors, votre rapporteur spécial regrette que le RAP pour 2007 n'accorde pas une place particulière à l'exécution de la LOPJ . Un exposé plus détaillé et mieux individualisé de cette programmation pluriannuelle lui aurait apparu, en effet, nécessaire dans la mesure où elle constituait depuis 2002 la pierre angulaire de la gestion stratégique de la mission.
Dans sa contribution sur le projet de loi de règlement pour 2006 160 ( * ) , votre rapporteur spécial déplorait déjà cette lacune. Il forme donc le souhait que, dans la perspective éventuelle d'une prochaine LOPJ, le RAP comme le projet annuel de performances (PAP) de la présente mission puissent être alors enrichis d'un tableau d'avancement de cette loi de programmation.
Alors que la pluriannualité pourrait s'imposer comme la règle dans les mois à venir avec le vote d'un budget pluriannuel sur la période 2009-2011, votre rapporteur spécial regrette d'autant plus que la LOPJ n'ait pas été mise à profit pour acclimater un mode de présentation nécessairement nouveau du RAP et du PAP. A cet égard, la mission « Justice » aurait, en effet, pu jouer un rôle à la fois pilote et précurseur dans ce changement de ligne d'horizon budgétaire.
2. La LOPJ présente un bilan contrasté
Pour juger du bilan de la LOPJ au terme de sa programmation, votre rapporteur spécial ne dispose que du rapport établi en 2006 par l'Inspection générale des services judiciaires (IGSJ) . Aussi n'est-il pas en mesure de porter une appréciation définitive sur cette programmation, des incidents de gestion courant 2007 pouvant toujours altérer les résultats dont rend compte le rapport mentionné.
Comme le précise le rapport de l'IGSJ, le bilan de la LOPJ est contrasté . En effet, si les créations d'emplois de l'administration pénitentiaire, le fonctionnement courant de la PJJ et l'AJ ont connu une réalisation supérieure à la prévision initiale, cela n'a pas été le cas pour le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés » (notamment pour les crédits consacrés à l'informatique), les dépenses d'accompagnement des juges de proximité, le fonctionnement courant de l'administration pénitentiaire et les interventions du programme « Accès au droit et à la justice ».
Concernant le programme « Justice judiciaire », votre rapporteur spécial avait déjà souligné, à l'occasion de l'examen du PLF pour 2008 161 ( * ) , qu' en termes de création d'emplois la LOPJ aura été réalisée à 76 % pour les magistrats mais seulement à 32,6 % pour les fonctionnaires .
Les créations d'emploi au titre de la LOPJ
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Objectifs LOPJ
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
TOTAL (2003-2007) |
Taux de réalisation |
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Magistrats |
950 |
180 |
150 |
100 |
186 |
106 |
722 |
76 % |
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Fonctionnaires |
3.500 |
520 |
559 |
255 |
14 |
65 |
1.143 |
32,6 % |
Source :Chancellerie
Le ratio actuel de 2,57 fonctionnaires de greffe par magistrat traduit une réelle faiblesse du soutien logistique susceptible d'être apporté aux magistrats , tant pour le rendu des décisions de justice que pour la gestion des juridictions.
Si les efforts afin d'accroître les effectifs de magistrats, en conformité avec la LOPJ pour la période 2003-2007, méritent d'être salués, ceux-ci n'ont de sens que s'ils s'accompagnent d'un effort encore plus important en faveur des greffiers (dans les SAR et dans les cours), afin de ramener le ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires à un niveau plus satisfaisant. Or, c'est précisément l'inverse qui s'est produit au cours des dernières années.
Comme en 2007, votre rapporteur spécial insiste donc sur cette difficulté qui met en péril l'ensemble de l'équilibre de l'institution judiciaire .
Pour autant et en dépit de cette réserve, il estime que la LOPJ a incontestablement permis une remise à niveau, nécessaire et attendue, du budget de la mission « Justice » .
* 160 Rapport n° 393 (2006-2007) sur le règlement du budget 2006, Tome - II - Contributions des rapporteurs spéciaux.
* 161 Rapport spécial n° 91, tome III - annexe 16 (2007-2008) : « Justice ».