II. ANALYSE PAR PROGRAMME
A. PROGRAMME 154 « GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DÉVELOPPEMENT RURAL »
Le programme 154 porte les principaux dispositifs nationaux en matière de soutien aux territoires ruraux et d'adaptation des exploitations, qui sont souvent la contrepartie des aides communautaires du deuxième pilier de la PAC, relatif au développement rural. Ses actions concernent également la pêche et la politique du cheval.
1. Appréciation de la performance
29 % seulement des indicateurs 29 ( * ) du programme présentent des résultats supérieurs ou égaux à la prévision, 53 % affichent des résultats moins bons et 18 % sont inexploitables.
Indicateurs de performance du programme 154
Source : commission des finances, d'après le rapport annuel de performances 2007
Les résultats insuffisants sont principalement associés :
1) à l' objectif 1 « Concilier activités économiques et préservation des milieux » en raison, si l'on en croit le rapport annuel de performances, de la surestimation des prévisions 2007 en matière de surfaces contractualisées Natura 2000 et de maîtrise de l'azote par valorisation des effluents. Des ajustements techniques de ces indicateurs sont en cours ;
2) à l' objectif 3 « Mettre en oeuvre les politiques communautaires dans des conditions optimales de coût et de qualité de service », s'agissant surtout des pénalités financières supportées dans le cadre du versement des aides communautaires du FEOGA-Garantie et du FEADER.
Pour ceux de ses indicateurs qui sont exploitables 30 ( * ) , l' objectif 2 « Favoriser l'attractivité des territoires ruraux » présente des résultats satisfaisants qui traduisent notamment une baisse du coût moyen de l'installation rapportée à l'hectare (de 328,2 euros contre une prévision actualisée à 372,2 euros), une stabilisation de l'indice de concentration géographique des capacités de pêche et une augmentation dynamique de l'emploi dans la filière cheval. Il en va de même pour l' objectif 4 , en matière d'efficience de la masse salariale des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF).
2. De nombreux dispositifs abondés en gestion
Les crédits ouverts sur le programme 154 en 2007 ont représenté 106,10 % des AE et 100,98 % des CP votés en loi de finances initiale . Ces crédits ouverts ont été consommés à 93,86 % (AE) et 98,32 % (CP). Le programme 154 est marqué par le poids des reports de charges, des dépenses obligatoires et des subventions aux opérateurs 31 ( * ) , qui laissent peu de souplesse au gestionnaire.
Crédits ouverts et consommés sur le programme 154
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(en euros) |
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AE |
CP |
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LFI |
1 503 484 826,00 |
1 482 013 176,00 |
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LFR |
97 660 000,00 |
11 350 000,00 |
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Modifications réglementaires |
-9 273 492,00 |
-2 996 423,00 |
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Reports |
3 294 794,00 |
6 186 202,00 |
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Total crédits ouverts |
1 595 166 128,00 |
1 496 552 955,00 |
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Total crédits consommés |
1 497 269 863,21 |
1 471 452 630,98 |
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Consommés / Ouverts |
93,86% |
98,32% |
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Ouverts / LFI |
106,10% |
100,98% |
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Consommés / LFI |
99,59% |
99,29% |
Source : rapport annuel 2007 du contrôleur budgétaire et comptable ministériel
Plusieurs dispositifs d'intervention ont dû être abondés en cours d'année pour faire face à l'insuffisance des dotations en loi de finances initiale :
1) les charges de bonification , notamment en faveur de l'installation des jeunes agriculteurs, ont connu plusieurs abondements sur l' action 3 « Appui au renouvellement des exploitations agricoles ». La hausse des taux du marché a en effet accrû l'attractivité de ce dispositif en même temps que son coût pour l'État, et a suscité des « files d'attente » . 17,8 millions d'euros d'AE supplémentaires lui ont été consacrées 32 ( * ) , cependant que les CP étaient réduits de 6,2 millions d'euros. Cette évolution divergente ne peut que contribuer à accroître un report de charges estimé à 35 millions d'euros à la fin 2007 pour les seuls prêts aux jeunes agriculteurs et illustre la nécessité de réformer ce dispositif ;
2) le plan de modernisation des bâtiments d'élevage (PMBE de l'action 4 « Modernisation des exploitations et maîtrise des pollutions ») a été abondé par le dégel de 23 millions d'euros d'AE et de 11,5 millions d'euros de CP supplémentaires, ainsi que par des redéploiements de fin de gestion . Le plan a toutefois été réformé en octobre 2007 afin de diminuer les plafonds de l'aide, de sélectionner plus rigoureusement les dossiers et d'interdire tout démarrage de travaux avant notification de la décision d'attribution. Votre rapporteur spécial se félicite des aménagements apportés à un dispositif qui connaissait un allongement préoccupant de sa « file d'attente » ;
3) le programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA, action 4) s'est interrompu le 31 décembre 2007. Sa clôture a suscité une hausse des demandes d'aide en fin de période que les crédits initialement prévus n'ont pas permis de couvrir. Les AE dédiées au programme ont été portées à 48,3 millions d'euros contre 31,5 millions d'euros votés en loi de finances. Le RAP ne fait toutefois pas mention d'ouverture de CP complémentaires, ce qui laisse une nouvelle fois craindre une augmentation des reports de charges ;
4) 15 millions d'euros de dégel et 15,1 millions d'euros de redéploiements en fin de gestion ont enfin permis de porter à 104 millions d'euros les CP disponibles pour les contrats d'agriculture durable (CAD, action 5 « Mesures agro-environnementales et territoriales »), afin d'éviter une rupture des paiements sur ce dispositif et de diminuer l'important report de charges constaté fin 2006 (66,5 millions d'euros).
Trois dispositifs ont particulièrement été mis à contribution pour procéder aux redéploiements internes au programme : AGRIDIFF (aide aux exploitations en difficulté) pour laquelle 10 millions d'euros étaient prévus en CP par la LFI et 2,6 millions d'euros ont été consommés, les aides à la cessation d'activité (préretraites, aides à la réinsertion professionnelle, congés formation et aides à la transmission d'exploitation), avec 14 millions d'euros de CP consommés sur 20,2 millions d'euros prévus, ainsi que la prime herbagère agro-environnementale (PHAE : 91,8 millions d'euros consommés en AE, contre 121 millions d'euros prévus en LFI).
Dans le cadre de l' action 6 « Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture », le plan de sortie de flotte (PSF) a été abondé de 5 millions d'euros par le décret d'avance du 25 octobre 2007 et d'1,5 million d'euros par redéploiement interne. Ces augmentations avaient pour objet de faire face aux crises « anchois » et « thonaille » , à la suite desquelles les besoins du PSF étaient estimés à 16 millions d'euros (contre 9,5 millions d'euros prévus en loi de finances initiale). Votre rapporteur spécial constate toutefois que seuls 7 millions d'euros de CP ont été finalement consommés en 2007, « en raison d'une approbation tardive du programme opérationnel du Fonds européen pour la pêche ». Au demeurant, les dotations votées en loi de finances initiale suffisent rarement à faire face aux crises que traverse le secteur de la pêche . Outre le décret d'avance de 2007, témoignent de cette insuffisance :
1) les avances remboursables consenties par l'OFIMER et le CNASEA au Fonds de prévention des aléas de la pêche (FPAP) entre 2004 et 2006. Compte tenu de l'impossibilité pour le FPAP de les rembourser, ces avances ont été transformées en subventions définitives et une perte de 69,6 millions d'euros est constatée par l'article 8 du projet de loi de règlement des comptes pour 2007 ;
2) le recours à un nouveau décret d'avance en juin 2008 ouvrant 103,9 millions d'euros en AE et 89 millions d'euros en CP pour accélérer la mise en oeuvre d'un plan pour une pêche durable et responsable décidé dans le courant de l'année 33 ( * ) .
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Les enjeux associés au financement des
exonérations
Depuis 2007, l'action 1 du programme 154 est dotée de crédits visant à rembourser aux organismes de sécurité sociale les exonérations de charges sociales résultant de divers dispositifs prévus dans le domaine agricole. 37,5 millions d'euros ont été consommés (AE=CP) pour ces remboursements en 2007. Selon les réponses du ministère de l'agriculture et de la pêche au questionnaire d'exécution budgétaire de la Cour des comptes, l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) a actualisé, en février 2007, le coût des exonérations dont bénéficient les organismes d'intérêt général 34 ( * ) situés en ZRR en application des articles 15 et 16 de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux. Cette actualisation a fait passer ce coût de 4,28 millions d'euros prévus en loi de finances initiale à 172 millions d'euros, soit une multiplication par 40 que les crédits ouverts en 2007 n'ont pas permis de couvrir. Il convient, en outre, d'ajouter à ce montant 13 millions d'euros à la charge de la Mutualité sociale agricole, soit 185 millions d'euros au total. Compte tenu de sa faible efficacité en termes de création d'emploi, ce dispositif a été réformé dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008. Par ailleurs, son coût devrait, à compter de 2008, être imputé sur le programme 133 « Développement de l'emploi » de la mission « Développement et régulation économiques ». A ce stade, votre rapporteur spécial ne connaît pas les modalités du remboursement des exonérations de charges au titre de 2007, formellement imputé sur le programme 154 de la mission « Agriculture ». |
* 29 Pour ces calculs, indicateurs et sous-indicateurs valent pour 1, et sont comparées les colonnes « 2007 Prévision PAP 2007 » et « 2007 Réalisation ».
* 30 Ce qui n'est pas le cas des indicateurs relatifs au taux de renouvellement des chefs d'exploitation et à la proportion d'exploitations dans les zones défavorisées.
* 31 Haras nationaux, OFIMER et CNASEA.
* 32 Par redéploiement internes au programme et par la loi de finances rectificative.
* 33 Au total, 310 millions d'euros seront consacrés à ce plan.
* 34 Il s'agit des organismes visés à l'article 200 du code général des impôts.