Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012

B. COMMENT RÉDUIRE LE DÉFICIT STRUCTUREL DE 0,6 POINT DE PIB PAR AN D'ICI À 2012 ?

Selon le gouvernement, le déficit structurel diminuerait de 0,5 point de PIB en 2008, puis de 0,6 point de PIB chacune des quatre années suivantes.

Ce scénario implique cependant que, comme il le suppose, les recettes publiques augmentent à peu près à la même vitesse que le PIB, c'est-à-dire que leur élasticité au PIB soit de l'ordre de 1. En effet, dans le cas contraire, le solde structurel, qui n'est pas corrigé des fluctuations de cette élasticité, peut connaître des variations importantes, déconnectées de la politique budgétaire, qui est mieux traduite par la notion d'« effort structurel ».

La notion d'« effort structurel », parfois utilisée par le gouvernement

Du projet de loi de finances pour 2004 au projet de loi de finances pour 2006 (mais pas dans le cas des projets de lois de finances pour 2007, 2008 et 2009), le gouvernement a présenté dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances, une estimation de l'« effort structurel » de réduction du déficit. Cette notion se définit comme la seule réduction du déficit structurel résultant de l'action du gouvernement sur les dépenses et sur les recettes, hors soultes.

Cette notion « corrige » donc l'évolution du déficit structurel de deux facteurs ne traduisant pas l'effort du gouvernement pour réduire le déficit structurel :

- les soultes ;

- les fluctuations de prélèvements obligatoires provenant de celles de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB.

Son avantage par rapport à la notion de réduction du déficit structurel est, outre le fait qu'elle prend uniquement en compte les facteurs qui dépendent de l'action du gouvernement, qu'elle neutralise les évolutions non pérennes (soultes et variations de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB).

1. Le solde structurel pourrait ne pas s'améliorer en 2009, si les recettes fiscales demeuraient peu dynamiques

Le tableau ci-après met en évidence que l'amélioration du solde structurel prévue par le gouvernement pour 2008 et 2009, de respectivement 0,5 et 0,6 point de PIB, serait d'une nature différente chacune de ces deux années :

- en 2008, cette amélioration proviendrait du fort dynamisme spontané des recettes, alors que la maîtrise de la dépense serait annulée par les allégements fiscaux ;

- en 2009, elle proviendrait de l'effort structurel, pour la première fois depuis longtemps.

La prévision d'évolution du solde structurel du gouvernement s'appuie, cependant, sur l'hypothèse que l'élasticité des recettes fiscales au PIB ne s'écartera pas trop de l'unité. Si cette élasticité était faible, voire nulle, en 2009, le solde structurel pourrait demeurer inchangé.

2. D'ici à 2012, l'amélioration annuelle moyenne du solde structurel devrait être proche de celle prévue par le gouvernement, sauf en cas de non maîtrise des dépenses ou de croissance durablement faible

Si les dépenses ne sont pas maîtrisées, l'effort structurel est nul (les dépenses augmentant à peu près à la même vitesse que le PIB potentiel), et le déficit structurel fluctue au gré de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB. Ainsi, le solde structurel serait à peu près constant sur la période, avec une phase de dégradation en 2009 et en 2010, voire en 2011 dans le cas du scénario 4.

Il est plus inquiétant de constater que si les dépenses publiques sont effectivement maîtrisées - ce qui correspond à un effort structurel de l'ordre de 0,6 point de PIB par an, correspondant en totalité au fait que les dépenses augmenteraient moins vite que le PIB structurel -, le solde structurel pourrait évoluer différemment de ce que prévoit le gouvernement :

- dans les scénarios 2 et 3, impliquant une croissance nulle ou négative en 2009, la diminution de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB ferait que l'amélioration du solde structurel serait de l'ordre de seulement 0,4 point de PIB par an (la faible amélioration en 2009 et 2010 étant compensée par une amélioration plus forte en 2011 et 2012) ;

- en cas de croissance durablement faible (scénario 4), la diminution de l'élasticité des prélèvements obligatoires au PIB pourrait même rendre l'amélioration du déficit structurel quasiment nulle.

Evolution du solde structurel par rapport à l'année précédente

(en points de PIB)

	2008	2009	2010	2011	2012	Moyenne 2009-2012
gouvernement	0,5	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
Dépenses maîtrisées (1) :
1. Scénario économique du gouvernement : croissance de 1 % en 2008 et en 2009, de 2,5 % ensuite	0,6	0,1	0,8	0,8	0,7	0,6
2. Crise brève sans récession en 2009 : croissance trimestrielle nulle en 2009, de 0,6 % ensuite*	0,6	-0,1	0,2	0,7	0,7	0,4
3. Crise brève avec récession en 2009 : croissance trimestrielle de -0,4 % au premier trimestre 2009, de 0 % aux trois trimestres suivants, et de 0,6 % ensuite**	0,6	-0,1	0,2	0,7	0,7	0,4
4. Crise longue sans récession en 2009 : croissance trimestrielle nulle jusqu'à la mi-2010, puis retour progressif, jusqu'au début de 2012, à une croissance tendancielle de 0,6 % par trimestre***	0,6	-0,1	-0,3	0,2	0,7	0,1
Dont effort structurel :	0,1	0,5	0,5	0,6	0,6	0,6
Mesures nouvelles PO	-0,5	-0,1	-0,1	0,0	0,0	-0,1
Effet maîtrise dépenses	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6	0,6
Dépenses maîtrisées pour le seul Etat (2) :
1. Scénario économique du gouvernement : croissance de 1 % en 2008 et en 2009, de 2,5 % ensuite	0,6	-0,2	0,4	0,4	0,3	0,2
2. Crise brève sans récession en 2009 : croissance trimestrielle nulle en 2009, de 0,6 % ensuite*	0,6	-0,4	-0,2	0,3	0,3	0,0
3. Crise brève avec récession en 2009 : croissance trimestrielle de -0,4 % au premier trimestre 2009, de 0 % aux trois trimestres suivants, et de 0,6 % ensuite**	0,6	-0,5	-0,2	0,3	0,3	0,0
4. Crise longue sans récession en 2009 : croissance trimestrielle nulle jusqu'à la mi-2010, puis retour progressif, jusqu'au début de 2012, à une croissance tendancielle de 0,6 % par trimestre***	0,6	-0,4	-0,7	-0,2	0,2	-0,3
Dont effort structurel :	0,1	0,1	0,1	0,2	0,2	0,1
Mesures nouvelles PO	-0,5	-0,1	-0,1	0,0	0,0	-0,1
Effet maîtrise dépenses	0,6	0,2	0,2	0,2	0,2	0,2

L'élasticité des recettes fiscales au PIB est supposée égale à la prévision du gouvernement pour 2008, et ensuite à la moitié de la croissance du PIB réel de l'année concernée. Les « mesures nouvelles » sur les prélèvements obligatoires sont celles indiquées par le gouvernement dans le rapport économique, social et financier.

(1) On suppose que l'objectif de dépenses du gouvernement est respecté, sauf dans le cas des dépenses des collectivités territoriales, qui augmenteraient de 2 % en volume (au lieu de 1,25 %) et, dans les scénarios à faible croissance du PIB, de celles de l'assurance chômage.

(2) On suppose que les dépenses des autres administrations publiques continuent de croître à leur rythme tendanciel. Cela correspond à une croissance des dépenses publiques de l'ordre de 1,8 % par an en volume.

* Soit une croissance annuelle de 0 % en 2009, 1,5 % en 2010 et 2,2 % en 2011 et 2012.

** Soit une croissance annuelle de - 0,5 % en 2009, 1,5 % en 2010 et 2,2 % en 2011 et 2012.

*** Soit une croissance annuelle de 0 % en 2009 et en 2010, 1,5 % en 2011 et 2,1 % en 2012.

Sources : Insee, calculs de votre commission des finances