Section 4 - Dispositions relatives aux dépenses de la branche famille
Article 70 (art. L. 223-1 du code de la sécurité sociale) Financement par la caisse nationale des allocations familiales de l'intégralité des majorations de pensions pour enfants
Objet : Cet article vise à mettre progressivement à la charge de la branche famille l'intégralité du financement des majorations de pensions pour enfants.
I - Le dispositif proposé
Le fonds de solidarité vieillesse (FSV) a été institué par la loi n° 93-936 du 22 juillet 1993 pour prendre en charge le financement des avantages vieillesse à caractère non contributif, c'est-à-dire ceux non financés par des cotisations sociales et relevant de la solidarité nationale : minimum vieillesse, majorations de pensions pour enfants ou conjoint à charge, validations pour la retraite des périodes de chômage, de préretraite et du volontariat civil.
Les majorations pour enfants existent depuis 1945. Elles ont pour effet d'augmenter d'un dixième de son montant la pension de l'assuré qui a eu ou élevé au moins trois enfants, pendant au moins neuf ans, avant leur seizième anniversaire.
• La loi de financement pour 2001 avait prévu
de mettre progressivement ces majorations à la charge de la Cnaf, selon
un calendrier qui devait aboutir à un transfert intégral en
2007 : 15 % en 2001 puis 15 % supplémentaires par an
jusqu'à la totalité en 2007.
• La loi de financement pour 2003 a
accéléré ce transfert en fixant à 60 % la
fraction à prendre en charge pour 2004, au lieu des 45 %
initialement prévus. Pour éviter de reprendre chaque année
la même disposition dans le projet de loi de financement de la
sécurité sociale, cette proportion de 60 % a
été inscrite à l'article L. 223-1 du code de la
sécurité sociale.
Or, le Gouvernement propose cette année de reprendre le mouvement progressif de transfert : la Cnaf prendrait à sa charge 70 % du montant total l'année prochaine, 85 % en 2010 et 100 % en 2011.
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Montants et parts des majorations de pension prise en charge par la Cnaf depuis 2001 |
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en millions d'euros courants |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008* |
2009* |
2010* |
2011* |
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Part transférée |
15 % |
30 % |
60 % |
60 % |
60 % |
60 % |
60 % |
60 % |
70 % |
85 % |
100 % |
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Montants en millions d'euros |
437 |
902 |
1 875 |
1 965 |
2 087 |
2 185 |
2 291 |
2 389 |
2 907 |
3 700 |
4 400 |
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* Prévisions Source direction de la sécurité sociale |
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Il en résultera un surcoût pour la branche famille de l'ordre de 400 millions d'euros en 2009, 1,1 milliard en 2010 et 1,8 milliard en 2011.
Sur la période 2001-2020, le transfert représentera une charge financière d'environ 70 milliards d'euros pour la Cnaf.
L'Assemblée nationale n'a pas adopté de modification à cet article.
II - La position de votre commission
Tout en étant consciente de la nécessité de renflouer les branches de la sécurité sociale en déficit, votre commission n'est pas favorable à la prise en charge intégrale par la branche famille des avantages vieillesse.
Les prestations destinées ont été considérées, dès l'origine, comme des dépenses de solidarité. Elles présentent, de surcroît, un intérêt stratégique car les dépenses de la branche famille, en contribuant à augmenter le taux de natalité et donc le volume des cotisations sociales à moyen terme, favorisent l'équilibre futur de toutes les autres branches de la sécurité sociale.
Certes, le débat est ouvert depuis longtemps sur la nature des majorations de pensions pour enfants pour certains, dont votre rapporteur, elles relèvent clairement de la branche vieillesse puisqu'elles consistent à améliorer la pension de celui qui, durant sa vie active, a amputé son revenu pour le consacrer à l'éducation de ses enfants ; pour d'autres, elles constitueraient des avantages familiaux différés, ce qui justifierait qu'elles relèvent de la branche famille. La question n'est intellectuellement pas tranchée. Sur le plan financier, en revanche, le projet de loi de financement se prononce clairement pour la seconde option. On peut dès lors craindre que la même approche, apparemment logique mais justifiée en réalité par des considérations d'opportunités financières, s'applique à d'autres matières, par exemple la prise en charge du congé de maternité.
Votre commission comprend que le transfert proposé répond, en réalité, à la nécessité de trouver des ressources supplémentaires pour financer la branche vieillesse et considère qu'en l'absence d'une réforme structurelle des branches en déficit, cette situation risque de se reproduire.
En conséquence, et pour montrer son désaccord, non pas sur l'importance qui s'attache à la préservation du régime des retraites, mais sur la méthode ici employée, elle vous demande de supprimer cet article.
Article additionnel après l'article 70 (art. L. 531-5 du code de la sécurité sociale) Taux de salaire horaire maximum des assistantes maternelles
Objet : Cet article additionnel a pour objet de mettre un terme à la fraude sur les déclarations des heures de travail des assistantes maternelles en instituant un taux de salaire horaire maximum ouvrant droit à la prise en charge intégrale des cotisations sociales des assistantes maternelles.
Le complément du libre choix du mode de garde (CMG) est l'une des aides versées au titre de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje).
L'article L. 531-5 du code de la sécurité sociale prévoit que le CMG comprend notamment une prise en charge totale ou partielle des cotisations et contributions sociales liés à la personne qui assure la garde de l'enfant pendant les heures de travail de ses parents.
Les conditions de cette prise en charge ont été définies par le décret n° 2003-1394 du 31 décembre 2003. Celui-ci dispose que lorsqu'un ménage ou une personne emploie une assistante maternelle agréée, le montant maximum mensuel des cotisations et contributions sociales prises en charge au titre du CMG est égal à 100 % à la condition que la rémunération servie à l'assistante maternelle, au titre de la garde de l'enfant, ne dépasse pas, par jour et par enfant, cinq fois la valeur horaire du Smic 67 ( * ) .
Pour bénéficier de la totalité de la prise en charge, les parents ne doivent donc pas rémunérer l'assistante maternelle au-delà de ce plafond journalier 68 ( * ) . Or celle-ci, lorsqu'elle effectue des journées de travail particulièrement longues, peut légitimement considérer qu'il pas normal que sa rémunération soit limitée par ce plafond. Pour contourner cet obstacle, on constate que les parents répartissent les heures de garde réellement effectuées sur des jours fictifs afin de maintenir le taux de salaire horaire de l'assistante maternelle tout en conservant l'intégralité du remboursement des charges sociales.
Selon les informations communiquées à votre rapporteur, cette pratique frauduleuse serait assez largement répandue.
Pour y mettre fin, cet article propose que l'intégralité des charges sociales soit désormais déductible dans la limite d'un taux de salaire horaire maximum qui sera fixé par décret.
Ainsi, les parents pourront déclarer les heures quotidiennes réelles de leur assistante maternelle tout en continuant de bénéficier de la totalité du remboursement de charges sociales.
Par ailleurs, la fixation du taux de salaire horaire maximum à un niveau élevé permettra de revaloriser le pouvoir d'achat des assistantes maternelles.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .
Article 71 (art. L. 531-5 et L. 531-6 du code de la sécurité sociale) Modulation de la prestation de complément de libre choix du mode de garde en cas d'horaires d'accueil atypiques
Objet : Cet article a pour objet de moduler le complément de libre choix du mode de garde en fonction des heures de travail des parents
I - Le dispositif proposé
Instaurée en 2004, la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje) a vocation à remplacer l'ensemble des aides à la garde d'enfants existantes. Elle représente déjà 97 % du montant total de ces aides.
Le complément du libre choix du mode de garde (CMG) est l'une des aides versées au titre de la Paje. Il comprend une prise en charge totale ou partielle des cotisations et contributions sociales liées à la rémunération de la personne qui assure la garde de l'enfant et une prise en charge partielle, qui varie en fonction de l'âge de l'enfant et des ressources de l'allocataire, de la rémunération de la personne qui en assure la garde.
En revanche, le taux d'aide n'est pas modulé en fonction du moment où la garde est effectuée. Or, le développement d'horaires de travail atypiques conduit souvent les parents à devoir faire garder leurs enfants selon des horaires décalés par rapport aux journées de travail traditionnelles. Il en résulte pour eux un surcoût de dépenses que ne compense pas le CMG actuel. Selon l'enquête emploi 2007 de l'institut national de la statistique et des études économiques (Insee), 469 000 familles comportant au moins un enfant de moins six ans sont concernées par ce phénomène, soit 14 % des familles avec de jeunes enfants.
Le présent article propose donc qu'en cas d'horaires de garde atypiques, le montant du CMG soit majoré. Un décret fixera les conditions de la mesure.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission rappelle d'abord le succès de la Paje, qui a bénéficié en 2007 à plus de 2,2 millions de familles. Le CMG, quant à lui, a été utilisé la même année par près de 640 000 familles. Elles devraient être 100 000 de plus en 2009 en raison du taux soutenu de la natalité dans notre pays.
La réussite de ce dispositif montre combien il est adapté à la demande des familles.
La mesure proposée par cet article devrait contribuer à mieux adapter encore la prestation aux besoins des parents.
Ceci étant, votre commission ne voudrait pas que ce genre de dispositif conduise à favoriser le développement des horaires de travail atypiques. Il s'agit, dans son esprit, de mieux soutenir les parents qui ne peuvent faire autrement que de rentrer tard le soir ou de travailler la nuit, et non de contribuer à un élargissement excessif des tranches horaires de travail au prétexte que la garde des enfants ne lui fait plus obstacle.
Sous cette réserve, elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 72 (art. L. 421-1, L. 421-4 et L. 423-1 du code de l'action sociale et des familles ; art. L. 212-2 du code de la sécurité sociale ; art. L. 2324-1 du code de la santé publique ; art. 80 sexies du code général des impôts) Assouplissement des conditions d'exercice de la profession d'assistant maternel
Objet : Cet article a pour objet d'augmenter le nombre maximum d'enfants pouvant être accueillis par une assistante maternelle et d'autoriser, à titre expérimental, le regroupement des assistantes maternelles.
I - Le dispositif proposé
Créé par la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005, l'article 421-1 du code de l'action sociale et des familles définit l'assistant maternel comme « la personne qui, moyennant rémunération, accueille habituellement et de façon non permanente des mineurs et des jeunes majeurs de moins de vingt et un ans à son domicile ».
L'exercice de la profession d'assistant maternel est subordonné à la délivrance d'un agrément par le président du conseil général du département où le demandeur réside 69 ( * ) .
L'agrément précise notamment le nombre de mineurs que l'assistant maternel est autorisé à accueillir simultanément. Actuellement, ce nombre ne peut être supérieur à trois, sauf si le président du conseil général accorde une dérogation à la demande de l'assistant maternel 70 ( * ) .
Le paragraphe I propose de porter de trois à quatre le nombre maximum d'enfants pouvant être accueillis simultanément. Il précise également que l'agrément pour quatre enfants ne peut concerner que des mineurs de moins de trois ans.
Le paragraphe II autorise, à titre expérimental, les assistants maternels qui, normalement, doivent recevoir les enfants à leur domicile, à se regrouper dans un local extérieur au domicile pour accueillir les mineurs dont ils ont la charge. Toutefois, cette possibilité est subordonnée à la conclusion d'une convention entre les assistants maternels, le département ou l'une des communes située sur son territoire, ainsi que la caisse d'allocations familiales. Cette convention fixe les conditions d'exercice de l'activité des assistants maternels regroupés.
Il est enfin précisé que le regroupement n'entraîne pas la perte du bénéfice de la déductibilité des frais professionnels pour le calcul de l'assiette de l'impôt sur le revenu, à laquelle les assistants maternels ont droit lorsqu'ils travaillent à domicile 71 ( * ) .
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a apporté deux modifications à cet article.
Elle a d'abord supprimé le caractère expérimental du dispositif de regroupement. Lors des débats, il a en effet été indiqué que le regroupement des assistants maternels faisait déjà l'objet d'une expérimentation depuis plusieurs années, notamment en Mayenne, et qu'il rencontrait un vif succès.
Elle a ensuite supprimé la restriction concernant l'agrément accordé pour quatre enfants, en prévoyant que ceux-ci ne devront pas forcément être âgés de moins de trois ans.
III - La position de votre commission
Votre commission est favorable au principe du regroupement, qui donne une liberté supplémentaire aux assistantes maternelles dans l'exercice de leur profession.
Ceci étant, elle observe que les conditions du regroupement restent très vagues, en l'état actuel du projet de loi.
Votre commission vous propose donc deux amendements qui visent, d'une part, à exclure la question de la rémunération du champ de négociation de la convention permettant le regroupement, d'autre part, à exiger de la collectivité territoriale signataire qu'elle fournisse le local de travail dès lors qu'elle accepte de rentrer dans le dispositif.
Il est en effet vraisemblable que les assistantes maternelles ne s'engageront dans le nouveau dispositif de regroupement qu'à la condition d'être épaulées par la commune ou le département et de garder la possibilité de négocier directement leur rémunération avec les parents qui les emploient.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 72 (art. L. 2324-1 du code de la santé publique) Augmentation de la capacité d'accueil des établissements d'accueil des jeunes enfants
Objet : Cet article additionnel a pour objet d'augmenter le nombre d'enfants accueillis par professionnel dans les établissements d'accueil des jeunes enfants.
L'article L. 2324-1 du code de la santé publique dispose que les conditions d'installation et de fonctionnement des établissements d'accueil des jeunes enfants sont fixées par voie réglementaire.
L'article R. 2324-43 du même code prévoit en conséquence que l'effectif placé auprès des enfants dans ces établissements est d'un professionnel pour cinq enfants qui ne marchent pas et d'un professionnel pour huit enfants qui marchent.
L'article 72 du présent projet de loi permet au président du conseil général de délivrer désormais, sans qu'il soit nécessaire de recourir à une procédure dérogatoire, des agréments qui autorisent une assistante maternelle à accueillir quatre et non plus seulement trois enfants simultanément.
Le présent amendement s'inscrit dans la même démarche et prévoit que dans les crèches, chaque professionnel puisse désormais accueillir six et non plus cinq enfants qui ne marchent pas, et neuf et non plus huit enfants qui marchent.
Le taux d'encadrement des enfants dans les crèches françaises est en effet encore très supérieur à celui d'autres pays comparables Par exemple, ce taux varie d'un professionnel pour douze enfants à un pour quinze dans les pays nordiques.
Votre commission propose donc de compléter en ce sens l'article L. 2324-1 pour fixer le nouveau taux d'encadrement. Ce faisant, cette précision aura valeur législative : il n'y a en effet aucune raison pour que les règles relatives à la capacité d'accueil des crèches relèvent du domaine réglementaire alors que celles qui concernent l'agrément des assistantes maternelles relèvent du niveau législatif.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .
Article additionnel après l'article 72 (art. 244 quater F du code général des impôts) Crédit d'impôt famille
Objet : Cet article additionnel a pour objet de recentrer le crédit d'impôt famille sur les dépenses de financement des crèches.
L'article 98 de la loi de finances pour 2004 72 ( * ) a créé un dispositif d'incitation fiscale, le « crédit d'impôt famille » (Cif), afin d'encourager les entreprises à développer leurs propres structures de garde d'enfants et à aider leurs salariés à mieux concilier vie familiale et vie professionnelle.
Le dispositif a été institué en faveur des entreprises imposées sur leur bénéfice réel. Il s'applique quels que soient la nature de leur activité (industrielle, commerciale, artisanale, libérale ou agricole) et le mode d'exploitation (entreprise individuelle, société à responsabilité limitée, société anonyme...).
Le crédit d'impôts est égal à 25 % du montant de certaines dépenses engagées par les entreprises en faveur de leurs salariés ayant des enfants à charge. Il est plafonné à 500 000 euros par an et par entreprise. Il est imputé sur l'impôt sur le revenu ou l'impôt sur les sociétés dû par l'employeur au titre de l'année au cours de laquelle il a engagé les dépenses éligibles.
Ces dépenses sont de six types différents :
- les dépenses ayant pour objet de financer la création et le fonctionnement d'une crèche d'entreprise ;
- les dépenses de formation engagées en faveur des salariés de l'entreprise bénéficiant d'un congé parental d'éducation ;
- les rémunérations versées par les entreprises à leurs salariés bénéficiant d'un congé maternité, de paternité, parental d'éducation ou « pour enfant malade » ;
- les dépenses visant à indemniser les salariés de l'entreprise qui ont dû engager des frais exceptionnels de garde d'enfants à la suite d'une obligation professionnelle imprévisible survenant en dehors des horaires habituels de travail ;
- les dépenses de formation engagées par l'entreprise en faveur de nouveaux salariés recrutés à la suite d'une démission ou d'un licenciement pendant un congé parental d'éducation, lorsque cette formation débute dans les trois mois de l'embauche et dans les six mois qui suivent le terme de ce congé ;
- les dépenses de prise en charge partielle des chèques emploi service universel utilisés par les salariés de l'entreprise.
Trois ans après sa mise en place, le Cif reste un échec relatif dans la mesure où 94,4 % des déductions fiscales qu'il occasionne sont des rémunérations versées par l'entreprise à ses salariés en congés liés à l'enfant. Seules 3,6 % des déductions concernent des dépenses dédiées au financement des crèches.
Pour ces motifs, votre commission propose de recentrer le Cif sur les aides à la garde d'enfant, en portant à 50 % le plafond de déductibilité des dépenses de financement des crèches et des chèques emploi service universel et en ramenant à 10 % celui des autres dépenses. Elle considère, en effet, que la déduction fiscale obtenue au titre d'actions finalement sans lien direct avec la petite enfance pourrait s'apparenter à une sorte de niche fiscale.
On peut espérer qu'un dispositif plus incitatif permettra aux entreprises de s'investir davantage dans la création de crèches accueillant les enfants de leurs salariés.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet .
Article 73 Objectifs de dépenses de la branche famille pour 2009
Objet : Cet article a pour objet de fixer les objectifs de dépenses de la branche famille pour 2009.
I - Le dispositif proposé
En application de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale, introduit par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005, le présent article fixe à la fois l'objectif de dépenses de l'ensemble de la branche famille et celui, spécifique, du régime général.
Cependant, contrairement aux autres branches, le régime général représente 99 % des dépenses de l'ensemble de la branche, car la Cnaf retrace dans ses comptes l'ensemble des prestations légales et extralégales servies par les différents organismes, ainsi que leurs dépenses de fonctionnement et leurs charges annexes. En réalité, seuls les avantages familiaux versés par certains régimes spéciaux, qui ont un caractère de complément de salaire, échappent à cette agrégation.
Chaque année, l'objectif de dépenses est fixé en fonction du montant prévisionnel des charges, compte tenu des mesures nouvelles introduites par le projet de loi de financement, de l'évolution prévisible du nombre d'allocataires des prestations familiales, des objectifs des Caf en matière d'action sociale, ainsi que du taux retenu pour la revalorisation des prestations, c'est-à-dire de l'évolution de la base mensuelle des allocations familiales (BMAF).
S'agissant de la revalorisation des prestations, le présent projet de financement table sur une hypothèse de progression de la BMAF de 3,5 %. Cette prévision est fondée sur l'inflation prévue pour 2009 et les écarts constatés entre les revalorisations et l'inflation réelle des années précédentes. Elle doit permettre d'ajuster l'évolution de la BMAF avec l'évolution des prix sur le moyen terme. A cet égard, une revalorisation de 3,5 % apparaît cohérente pour 2009, puisque la revalorisation a été inférieure de 0,2 % à l'inflation en 2007 et de 1,3 % en 2008. En 2009, avec une inflation estimée à 2 % et une revalorisation prévue de 1 %, la BMAF devrait donc coller à l'évolution réelle des prix de ces dernières années.
Le présent projet de loi de financement intègre également les mesures nouvelles prévues en 2009 :
- l'augmentation de la part des majorations de pensions financée par la Cnaf représenterait 415 millions d'euros ;
- la modulation du complément de libre choix du mode de garde coûterait 25 millions d'euros ;
- les différentes mesures relatives aux assistantes maternelles devraient peser sur les comptes à hauteur de 55 millions d'euros ;
- enfin, en sens inverse, l'amélioration du recouvrement des indus devrait permettre une économie de 15 millions d'euros.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission souligne l'effort fait par le Gouvernement pour empêcher le décrochage des allocations familiales par rapport à l'évolution réelle des prix.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
* 67 Cette disposition a été codifiée à l'article D. 531-17 du code de la sécurité sociale.
* 68 Depuis le 1 er juillet 2008, la valeur horaire du Smic est fixée à 8,71 euros, le plafond est donc égal à 43,55 euros.
* 69 Art L. 421-3 du code de l'action sociale et des familles.
* 70 Art. L. 421-4 du même code.
* 71 L'article 80 sexies du code général des impôts prévoit que les frais professionnels déductibles sont constitués des dépenses d'entretien et d'hébergement des enfants.
* 72 Codifié à l'article 244 quater F du code général des impôts.