II. ANALYSE PAR PROGRAMME DE LA MISSION ET DU COMPTE SPÉCIAL
L'analyse des programmes de la mission ne constitue pas une description exhaustive des dispositifs et des crédits qui leur sont consacrés 9 ( * ) , et se concentre sur les questions faisant l'objet d'un suivi particulier par votre rapporteur spécial et votre commission des finances.
A. LE PROGRAMME 154 « ECONOMIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DES TERRITOIRES »
1. L'évolution des crédits du programme
Le nouveau programme 154 résulte de la fusion des anciens programmes 154 « Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural », et 227 « Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ». Doté de la moitié des CP de la mission, il est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère en faveur du monde agricole .
a) Principales évolutions constatées sur les crédits
Dépourvu de dépenses de personnel, le programme 154 est composé à 84,5 % de crédits d'intervention (1,5 milliard d'euros) et à 15,5 % de crédits de fonctionnement (271 millions d'euros). Il voit ses crédits augmenter de 5,48 % en CP et baisser de 16,56 % en AE 10 ( * ) .
Un tiers des CP (557 millions d'euros) sont dédiés à la « Gestion équilibrée et durable des territoires » (action 14), soit à des dispositifs de soutien au maintien de l'activité en zones difficiles (indemnité compensatrice de handicap naturel) ou de promotion de pratiques agricoles respectueuses de l'environnement (programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole, prime herbagère agro-alimentaire, mesures agro-environnementales régionales). Hors mesures « techniques », l'augmentation des crédits de l'action 14 est principalement liée à la compensation des exonérations de charges sociales (+ 66 % en AE = CP) et aux mesures agro-environnementales régionales (+ 26 % en AE). Disparaissent en revanche les subventions à l'hydraulique agricole et à l'animation rurale.
Un quart des crédits (416 millions d'euros) sont consacrés à l'» Adaptation des filières à l'évolution des marchés » (action 11). Cette action regroupe notamment les crédits de la prime nationale supplémentaire à la vache allaitante (PNSVA) , des aides aux filières de production outre-mer, ainsi que les aides servies par l'intermédiaire de France AgriMer et de l'ODEADOM. L'augmentation des crédits de l'action 11 (+ 3,6 % en AE et + 4,8 % en CP) ne concerne que la politique de la qualité dont les crédits passent de 0,4 à 3,2 millions d'euros (AE=CP) en raison de la création du fonds de structuration des filières issues de l'agriculture biologique et les interventions des offices, dont la dotation est remise à niveau 11 ( * ) . En dehors de ces lignes, les dotations des autres sous-actions sont en reconduction ou en diminution 12 ( * ) .
L'» Appui au renouvellement et à la modernisation des exploitations agricoles » est, en volume de crédits, la troisième action du programme ( 17,6 % des CP, soit 309 millions d'euros). Y figurent les crédits dédiés à l'installation (DJA, prêts et stages à l'installation), les prêts à la modernisation, et le service de l'indemnité viagère de départ (IVD). La stabilité des crédits de cette action résulte de deux mouvements inverses : les crédits de préretraite baissent très fortement (- 74 % en AE), ainsi que, dans une moindre mesure, les prêts de modernisation, les aides à la modernisation et l'indemnité viagère de départ. On constate en revanche une montée en puissance des dispositifs liés à la dynamique de l'installation , et notamment des prêts bonifiés à l'installation, dont les crédits de paiement augmentent de 38 % (de 56,2 à 77,7 millions d'euros).
Les subventions pour charges de service public des opérateurs ont été regroupées sous l'action 15 « Moyens de mise en oeuvre des politiques publiques et gestion des interventions » (270 millions d'euros et 15,4 % des CP du programme). Ce choix, résultant probablement d'un souci de commodité en gestion, participe d'une catégorisation des dépenses par titre plutôt que par destination et paraît peu compatible avec l'esprit de la loi organique . Au demeurant, les crédits de l'action 15 sont en baisse de 1,7 % en raison de la diminution de la subvention pour charges de service public allouée aux Haras nationaux (- 4,9 %) et à l'Agence de services et de paiement (- 2,5 %).
La politique de la pêche fait l'objet de l'action 16 « Gestion durable des pêches et de l'aquaculture ». L'augmentation des crédits de cette action est massive , puisqu'ils passent de 60,4 millions d'euros (AE et CP) en 2008 à 162,4 millions d'euros en AE et 134 millions d'euros en CP en 2009. Cette augmentation résulte de la mise en oeuvre du Plan pour une pêche durable et responsable (PPDR), sur laquelle votre rapporteur spécial revient dans les développements qui suivent.
4 % des crédits sont enfin dédiés à la gestion des crises et des aléas de production (74 millions d'euros, consacrés notamment aux charges de bonification des prêts de crise, à l'assurance récolte et au fonds d'allègement des charges). L'évolution des crédits de cette action (- 2,7 % en AE et + 16,4 % en CP) résulte de la disparition des prêts de crise , de la diminution des crédits dédiés au mécanisme AGRIDIFF , et du doublement de la dotation fonds d'allègement des charges (FAC, doté de 8 millions d'euros).
Répartition par action et par titre des crédits de paiement du programme
(en euros)
Source : commission
des finances, d'après le projet annuel de performances
b) Une baisse sensible des crédits en 2010
Le programme 154 connaîtra une baisse significative de ses crédits sur la période de programmation 2009-2011 (- 16,82 % en 2010 et - 6,83 % en 2011).
La lecture du PAP, loin d'expliquer les déterminants de cette baisse, laisse au contraire à penser que l'ensemble des actions imputées sur le programme 154 seront renforcées au cours des années 2009-2011 . Il en va ainsi de la mise en oeuvre des orientations du Grenelle de l'environnement en faveur de l'agriculture biologique, de l' » effort particulièrement soutenu » consacré par le Plan pour une pêche durable et responsable, de l'installation de nouveaux exploitants, qualifiée de « priorité pour le ministère » , des actions d'adaptation des filières aux marchés qui « seront confortées » , de la gestion des crises et des aléas qui fera l'objet « d'une dotation renforcée » , de l'assurance récolte, dont le PAP annonce « la montée en charge progressive » , ou encore de la compensation des exonérations de charges sociales qui se verront consacrer « 20 millions d'euros supplémentaires » .
De manière analogue, les chiffrages disponibles semble indiquer qu'au sein de ce programme, tout, ou presque, augmente ( cf . tableau).
Un programme où « tout augmente » ?
|
Mesure |
Evolutions annoncées dans
|
|
Mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement |
+ 3 millions d'euros (AE=CP) pour le fonds de structuration des filières de l'Agence bio + 12 millions d'euros en AE et + 17 millions d'euros en CP pour le plan de développement de l'agriculture biologique |
|
Plan pour une pêche durable et responsable |
+ 111 millions d'euros en AE et + 83 millions d'euros en CP en 2009 |
|
Installation |
+ 7 millions d'euros en AE dès 2009 |
|
Actions d'adaptation des filières au marché |
+ 31 millions d'euros en 2009 pour la dotation d'intervention des offices + 34 millions d'euros à partir de 2010 pour le soutien à l'écoulement « sucre des DOM » et la création d'un forfait national |
|
Gestion des crises et des aléas |
+ 34 millions d'euros en 2011 au profit du FNGCA + 4 millions d'euros au profit du fonds d'allègement des charges |
|
Assurance récolte |
Hausse non chiffrée |
|
Compensation des exonérations de charges sociales |
+ 20 millions d'euros. |
Source : commission des finances
Ainsi que votre rapporteur spécial l'a déjà mentionné, une partie des baisses de crédits affectant le programme 154 sera vraisemblablement gagée sur les rééquilibrages attendus de la réforme de la PAC , rééquilibrages dont la teneur a donc vocation à être précisée .
* 9 On se reportera, pour une telle description, au projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2009.
* 10 La baisse des AE est « technique » et résulte du renouvellement, en 2008, des contrats relatifs à la prime herbagère agro-environnementale (PHAE).
* 11 Cette dotation avait été amputée en 2008 pour tenir compte de ressources résultant de la cession du siège de l'ancien ONIGC.
* 12 C'est notamment le cas des prêts bonifiés (PSE et PPVS) qui disparaissent ou du fonds d'intervention stratégique pour les industries agroalimentaires (- 22 % en AE et - 38 % en CP).