2. Principales observations sur la justification au premier euro
a) Des sous-budgétisations récurrentes pour lutter contre la FCO
Notre collègue Nicole Bricq 21 ( * ) a fréquemment dénoncé les sous-budgétisations affectant le financement de la lutte contre les maladies animales, et en particulier contre la fièvre catarrhale ovine. Ces sous-budgétisations étaient déjà intervenues :
1) en 2006, lorsque l'épizootie d'influenza aviaire avait donné lieu à l'ouverture supplémentaire de 16 millions d'euros par décret d'avance 22 ( * ) ;
2) en 2007, lorsque l'épizootie de FCO avait nécessité l'ouverture de 6,5 millions d'euros en AE et en CP par un nouveau décret d'avance 23 ( * ) , ainsi qu'une levée de la mise en réserve de 4,96 millions d'euros en AE et CP.
L'année 2008 n'a pas fait exception à ce constat et le décret d'avance du 24 octobre 2008 a ouvert 72,1 millions d'euros en AE et 56,8 millions d'euros en CP sur le programme 206, au titre de l'action 2 « Lutte contre les maladies animales et protection des animaux », afin de financer des mesures relatives à l'épizootie de FCO. Cette ouverture de crédits a été complétée par une levée de la réserve de précaution à hauteur de 14,1 millions d'euros en AE et de 21,9 millions d'euros en CP et ce sont donc, au total, 86,2 millions d'euros en AE et 78,7 millions d'euros en CP supplémentaires qui ont été ouverts au titre de la lutte contre cette maladie 24 ( * ) .
Pour 2009, la justification au premier euro du programme 206 prévoit l'inscription de 13,7 millions d'euros au titre de la lutte contre la FCO . D'après les informations recueillies auprès des services du ministère de l'agriculture et de la pêche, ce montant devrait être suffisant dans la mesure où les frais importants de l'année 2008 - coût relatif aux vaccins et aux actes de vaccination - ne seront plus pris en charge par l'Etat, mais par les éleveurs et, éventuellement, par l'Union européenne 25 ( * ) .
Votre rapporteur spécial relève, en outre, le montant relativement modeste prévu au titre des « indemnisations de mortalité » , soit 1,503 million d'euros. Le PAP 2009 dispose que « le montant à allouer aux éleveurs dont les animaux sont abattus pour cause de fièvre catarrhale est fondé sur une hypothèse basse : 300 animaux (ovins / bovins / caprins confondus) pour la Corse, 7.000 petits ruminants et 5.000 bovins pour la métropole » . Compte tenu de l'ampleur de la reprise épizootique de l'automne 2008 , la réalisation d'une telle prévision dépendra de la qualité de mise en oeuvre de la stratégie vaccinale , dont notre collègue Nicole Bricq avait relevé plusieurs faiblesses 26 ( * ) .
b) Les conséquences financières de la réforme du service public de l'équarrissage
A la fin de la seconde annuité du marché public (18 juillet 2007 - 17 juillet 2008), le coût du service public de l'équarrissage s'est élevé, selon les dernières données communiquées par le ministère de l'agriculture et de la pêche, à 163,5 millions d'euros. Les ressources se sont, quant à elles, établies à 147,7 millions d'euros (48,8 millions d'euros au titre de la subvention de l'Etat ; 88,8 millions d'euros issus de la taxe d'abattage ; 10,1 millions d'euros au titre de la participation des éleveurs). Le déficit du SPE pour l'année 2007-2008 a ainsi atteint 15,8 millions d'euros , portant la dette totale du SPE, au 17 juillet 2008, à 62,8 millions d'euros. En conséquence, il a été décidé le 3 juin 2008, en accord avec les représentants des filières de l'élevage, d'augmenter à nouveau la contribution des éleveurs et la taxe d'abattage .
Selon les estimations du ministère, cette ressource complémentaire, à laquelle devrait s'ajouter une subvention supplémentaire de l'Etat de 7,5 millions d'euros , portera les recettes prévisionnelles du SPE pour la dernière année du marché public (2008-2009) à 176,7 millions d'euros . Evaluant, par ailleurs, les dépenses prévisionnelles du SPE sur cette même période à 158,4 millions d'euros , le MAP prévoit un retour à l'équilibre financier du SPE en 2008-2009, ainsi que le dégagement d'un excédent de 18,3 millions d'euros . Cet excédent devrait ainsi permettre de ramener la dette cumulée du SPE à 44,5 millions d'euros à la fin du marché public. Ces estimations reposent toutefois sur l'hypothèse d'un retour à un niveau « normal » de gisement de cadavres pour 2008-2009 27 ( * ) , la période 2007-2008 ayant été marquée par une forte augmentation des cadavres d'animaux morts en exploitation suite à l'épizootie de fièvre catarrhale ovine.
Pour 2009, l'action 5 ouvre 20,2 millions d'euros en AE et 44 millions d'euros en CP au profit du service public de l'équarrissage . La dotation en CP est identique à celle de 2008 et permettra de verser la subvention d'Etat jusqu'à la fin du marché, le 17 juillet 2009 (23,8 millions d'euros), de financer le SPE dans son nouveau périmètre au titre du second semestre 2009 (2,5 millions d'euros), et d'entamer l'apurement de la dette à hauteur de 17,7 millions d'euros. Les dépenses liées à l'apurement de la dette 28 ( * ) et au coût du SPE à périmètre réduit s'établiront à 25 millions d'euros en 2010 et 22 millions d'euros en 2011.
Evolution prévisionnelle du financement du SPE
(en millions d'euros)
|
Dépenses |
2009 |
2010 |
2011 |
Total |
|
Financement du SPE ancien périmètre |
23,8 |
0 |
0 |
23,8 |
|
Financement du SPE nouveau périmètre |
2,5 |
5 |
5 |
12,5 |
|
Apurement de la dette du SPE |
17,7 |
20 |
17 |
54,7 |
|
Total |
44 |
25 |
22 |
91 |
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire
|
Principales observations de votre
1. L'intégration du programme 206 à la mission « Agriculture » résulte de la suppression de la mission « Sécurité sanitaire », qui présentait un caractère artificiel. 2. La dotation du programme baissera de 2009 à 2011 en raison de la réforme du service public de l'équarrissage et de l'extinction des dépenses d'élimination des farines animales. 3. Compte tenu de l'ampleur de la reprise de l'épizootie de FCO à l'automne 2008, les crédits prévus au titre des indemnisations de mortalité reposent sur une hypothèse de prophylaxie basse dont la réalisation dépendra de la qualité de mise en oeuvre de la stratégie vaccinale. 4. La réforme du service public de l'équarrissage n'a pas d'impact sur la dotation 2009 en CP. A terme, ses effets devraient limiter à 5 millions d'euros par an le coût du SPE et la dette devrait en être résorbée d'ici à 2011. |
* 21 Voir le rapport d'information n° 460 (2007-2008) consacré à la gestion de l'épizootie de FCO.
* 22 Décret d'avance du 27 mars 2006.
* 23 Décret d'avance du 25 octobre 2007.
* 24 Les ouvertures de crédits demandées par ce décret d'avance sont destinées à financer : 1) l'achat de doses de vaccins contre la forme 1 de la maladie, la prise en charge des frais de livraison et de gestion de ces vaccins supportés par l'Office de l'élevage (23,4 millions d'euros en AE et 15,9 millions d'euros en CP) ; 2) la participation aux frais de vaccination dans les premiers départements vaccinés contre les deux formes - 1 et 8 - de la maladie, (8,6 millions d'euros en AE et CP) ; 3) l'indemnisation des producteurs de bovins et d'ovins morts de la FCO (34,3 millions d'euros en AE et 28,3 millions d'euros en CP) ; 4) la surveillance sérologique (5,8 millions d'euros en AE et 4 millions d'euros en CP).
* 25 A ce stade, les modalités de participation financière de l'Union européenne ne sont pas déterminées. Bien que le caractère d'urgence ne puisse plus être invoqué, les Etats membres tentent d'obtenir une participation communautaire à hauteur de 50 % du coût hors taxes du vaccin.
* 26 Les hypothèses pouvant expliquer l'extension de la FCO à sérotype 1 font état de la non-disponibilité de l'ensemble des doses vaccinales au début de la campagne, de la mise en oeuvre des vaccinations en période d'activité vectorielle, ce qui diminue leur efficacité, et de l'impossibilité d'analyser finement la situation épidémiologique, faute d'informations précises et en temps réel sur la couverture vaccinale. S'agissant du sérotype 8, avaient en outre été relevés un taux de vaccination peu satisfaisant et une stratégie vaccinale privilégiant les enjeux politiques et économiques aux enjeux sanitaires.
* 27 Soit 424.000 tonnes au lieu des 448.000 tonnes observées en 2007-2008.
* 28 Montant prévu de 24,7 millions d'euros incluant les intérêts moratoires.