N° 99
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008 |
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2009 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Seconde partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 32
VILLE ET LOGEMENT
Rapporteur spécial : M. Philippe DALLIER
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Alain Lambert , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Christian Gaudin, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Gérard Longuet, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, Henri de Raincourt, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 1127 , 1198 à 1203 et T.A. 204
Sénat : 98 (2008-2009)
I. PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
L'examen du projet de budget 2009 de la mission « Ville et logement » s'inscrit dans un contexte économique et financier défavorable , notamment pour le secteur de la construction. Le nombre de mises en chantier estimé en fin d'année 2008 devrait ainsi s'établir à environ 360.000 logements , ce qui reste un niveau historiquement élevé mais très inférieur au niveau atteint en 2007 avec 437.000 logements.
La question est donc posée de l' adéquation entre des choix budgétaires fondés sur des hypothèses antérieures et une crise économique et financière dont les conséquences sont sévères en termes d'activité et d'emploi.
Le projet de budget pour 2009 enregistre un net désengagement de l'Etat vis-à-vis des agences chargées de la rénovation urbaine et de l'amélioration de l'habitat. Les crédits budgétaires inscrits en direction de l' ANRU et de l' ANAH connaissent en effet une diminution sans précédent : - 93 % pour la rénovation urbaine, - 98,4 % pour l'amélioration du parc privé. Ces réductions de crédits se concentrent sur les dépenses d'intervention de la mission et la baisse doit se poursuivre durant les trois prochaines années selon la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012.
Pour autant, cette diminution des crédits budgétaires ne peut s'apprécier sans référence au projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion , en cours d'examen par le Parlement, dont l'une des principales mesures vise à orienter directement les ressources du 1 % Logement , appelées à se substituer aux dotations de l'Etat destinées à l'ANRU et à l'ANAH.
L'apport du 1 % Logement doit prendre la forme d'une contribution supplémentaire de 850 millions d'euros par an, sur une période de 3 ans, dont 480 millions d'euros seront destinés à l'ANAH, 320 millions d'euros à l'ANRU et 50 millions d'euros contribueront à un nouveau plan de rénovation des quartiers anciens dégradés (PNRQAD). Il compensera donc la débudgétisation opérée par le projet de loi de finances pour 2009. De ce fait, les politiques publiques en faveur de la rénovation urbaine comme du logement social ne devraient pas être touchées en 2009 par le transfert de leur financement de l'Etat vers le 1 % Logement. Ainsi, par exemple, l'objectif de production de 120.000 logements sociaux pourra être assuré.
A moyen terme , cependant, existe le risque que cette « mobilisation » du 1 % Logement conduise, du fait d'une évolution vers des emplois de type subvention au détriment de prêts à moyen et long terme, à assécher une ressource qui se renouvelait et contribuait utilement à accroître l'offre de logements.
En tout état de cause, la soutenabilité des opérations de rénovation urbaine , dans lesquelles les collectivités territoriales se sont engagées avec les bailleurs sociaux, sur la base d'un engagement financier de l'Etat, ne semble pas raisonnablement pouvoir être garantie au-delà des trois années à venir , si les termes de l'équilibre budgétaire et extra budgétaire actuel ne sont pas revus.
Le projet de budget pour 2009 est aussi marqué, de façon positive, par le rattachement des actions en faveur de l' hébergement à la mission « Ville et logement », assurant ainsi la cohérence de la chaîne des « parcours résidentiels », et par un effort notable de remise à niveau de dotations , depuis longtemps sous-évaluées en ce domaine. Cette priorité est également une conséquence logique de l'entrée en application des dispositions de la loi instituant le droit au logement opposable.
Enfin, la mise en oeuvre du plan « espoir banlieues » ne transparaît pas dans le projet de budget de la mission « Ville et logement ». Elle repose, en effet, pour l'essentiel sur la mobilisation de crédits de droit commun qui figurent dans les dotations des autres missions du budget de l'Etat. Mais la préoccupation du gouvernement à l'égard des difficultés des quartiers est manifeste dans le maintien à un niveau élevé des dotations pour les actions en faveur de l'emploi et de l'accompagnement social .
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Au 10 octobre 2008, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 66,7 % des réponses seulement étaient parvenues à votre rapporteur spécial. |
A. L'ARCHITECTURE DE LA MISSION « VILLE ET LOGEMENT » A ÉTÉ LARGEMENT MODIFIÉE
La mission « Ville et logement » comprenait depuis le projet de loi de finances 2005, quatre programmes portant sur la politique de la ville (« Rénovation urbaine » et « Equité sociale et territoriale et soutien ») et deux portant sur la politique du logement (« Aides à l'accès au logement » et « Développement et amélioration de l'offre de logement »).
Le projet de loi de finances pour 2009 modifie profondément cette architecture.
En premier lieu, un nouveau programme intitulé « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » a été intégré à la mission. Il était antérieurement associé à la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
Votre rapporteur spécial se félicite de ce rapprochement qu'il avait appelé de ses voeux dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2008.
Ensuite, la présentation des programmes de la politique de la ville a été très fortement modifiée.
Le programme « Rénovation urbaine », qui comportait deux actions, l'une consacrée au programme de rénovation urbaine proprement dite, et l'autre à l'aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine hors PNRU, disparaît.
Il en est de même du programme « Equité sociale et territoriale et soutien » qui rassemblait les crédits destinés aux interventions sociales de la politique de la ville.
Ces deux programmes sont fusionnés dans un nouveau programme « Politique de la ville » qui comporte quatre actions :
- trois d'entre elles existaient précédemment dans le programme « Equité sociale et territoriale et soutien ». Il s'agit des actions « prévention et développement social », « revitalisation économique et emploi » et « stratégie, ressources et évaluation » ;
- la quatrième action, nouvellement créée, est intitulée « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie ». Son objectif est défini par le projet annuel de performances, comme « recouvrant l'ensemble des champs qui concourent à l'amélioration de l'habitat et du cadre de vie, soit le programme de rénovation urbaine, l'amélioration du cadre de vie et des actions ciblées sur les collèges les plus dégradés ».
Le programme « Aides à l'accès au logement » est le seul présenté selon la même structure que les années précédentes.
Enfin, le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » comporte désormais une action supplémentaire « 06. Délégués du préfet dans les quartiers ».
Selon le projet annuel de performances, cette nouvelle action « regroupe les emplois et la masse salariale correspondant aux délégués du préfet - fonctionnaires de l'Etat choisis par les préfets pour animer la politique de la ville et les réseaux de services publics locaux dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville - dans le cadre du plan espoir banlieues ».