AMENDEMENT PRÉSENTÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR L'ARTICLE 83 (NOUVEAU) RATTACHÉ
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PROJET DE LOI DE FINANCES |
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ARTICLES DEUXIÈME PARTIE MISSION VILLE ET LOGEMENT |
N° |
FINC.4 |
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(n° 999) |
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A M E N D E M E N T
présenté par
M. Philippe Dallier
au nom de la commission des
finances
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ARTICLE 83 ( nouveau)
Supprimer cet article.
OBJET
Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, vise à donner au Parlement les informations nécessaires sur le financement du programme de rénovation urbaine et de l'ANAH, qui ne sera plus assuré sur crédits budgétaires mais par le 1 % logement à compter de la loi de finances pour 2009.
Il fait cependant double emploi avec les dispositions votées par le Sénat, à l'initiative de la commission des finances, en première lecture du projet de loi de mobilisation pour le logement et notamment sur l'article 3 de ce projet de loi qui réforme les règles définissant les emplois du 1 % Logement.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 12 novembre 2008, sous la présence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur la mission « Ville et logement » et l'article 82 rattaché.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que la mission se caractérisait par une modification importante de son périmètre et de son architecture ainsi que par une forte diminution de ses crédits budgétaires.
S'agissant de la structure de la mission, il a noté le rattachement du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », la fusion dans un nouveau programme « Politique de la ville » de deux anciens programmes et la création d'une action supplémentaire au sein du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement ».
Concernant la création de 350 délégués des préfets, prévue par le plan « Espoir banlieues », il s'est félicité de la reconnaissance du rôle joué par les délégués de l'Etat dans les quartiers qui ont inspiré le dispositif, tout en soulignant que le contrôle budgétaire qu'il avait mené en 2006 sur cette question ne l'avait pas toutefois conduit à recommander la professionnalisation de ces fonctions.
Il a évoqué ensuite la très forte débudgétisation des dépenses d'intervention prévue par le projet de budget 2009, impliquant la quasi-disparition des crédits de la rénovation urbaine et de la lutte contre l'habitat indigne, ainsi que la baisse des dotations contribuant au logement locatif social.
Il a souligné que ces diminutions étaient compensées par le recours à des ressources extra-budgétaires, en provenance principalement du 1 % Logement, et que le Gouvernement comptait également dégager des moyens supplémentaires pour les bailleurs sociaux par la mise en place de mécanismes de « mutualisation » entre bailleurs, par le produit des ventes de logements sociaux et les surloyers.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial , a observé que les dépenses fiscales liées à la mission, représentaient plus de 11 milliards d'euros, en progression de 15,7 % par rapport à 2008. La hausse de ces dépenses résulte quasi exclusivement de celle du crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunts pour l'acquisition d'une résidence principale.
Présentant ensuite les quatre programmes de la mission, il a constaté :
- que le programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », qui faisait régulièrement l'objet de sous-dotations au cours des exercices antérieurs, bénéficie d'une remise à niveau de ses crédits, notamment pour les aides spécifiques en direction des personnes âgées ou handicapées sans domicile fixe et la dotation pour l'aide alimentaire et le secours d'urgence ;
- que le nouveau programme « Politique de la ville » ne comporte plus de crédits à destination du programme national de rénovation urbaine dont le financement est reporté sur le 1 % Logement, ce qui ne remettra pas en cause la réalisation des projets ANRU pour 2009, compte tenu des excédents de trésorerie de l'agence, mais menacera la soutenabilité de ces projets à compter de 2011. Le projet de budget prévoit aussi une annulation pour régularisation d'1,5 milliard d'euros d'autorisations d'engagement antérieures, ce qui se justifie comptablement, mais apparaîtra comme un signal négatif adressé aux collectivités territoriales qui sont engagées dans des projets lourds de restructuration de quartiers ;
- que la subvention de l'Etat au Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui constitue la quasi-totalité du programme « Aide à l'accès au logement » est diminuée de 1 % sur la base d'hypothèses économiques qui ne sont plus d'actualité. Le montant de la sous-dotation peut être estimé à 150 millions d'euros. La subvention de l'Etat a été déterminée, en outre, en tenant compte d'une augmentation sensible, de 30 à 33 euros, du « terme constant » représentant la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement ;
- que dans le cadre du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement », les moyens de l'ANAH seraient préservés en 2009 malgré la débudgétisation, de même que le financement du logement social permettant la production de 120.000 logements sociaux. Les bailleurs sociaux seront, toutefois, appelés à se tourner vers de nouvelles sources de financement dès 2009, comme le produit des ventes de logements sociaux estimé à 275 millions d'euros pour 10.000 logements, le produit des surloyers combiné à la diminution des plafonds de ressources qui pourrait dépasser 300 millions d'euros et, enfin, le produit de la nouvelle taxe sur les organismes HLM prévue par le projet de loi de mobilisation pour le logement en cours d'examen.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a enfin présenté deux observations relatives à la mise en oeuvre du droit au logement opposable (Dalo) soulignant que les crédits destinés au financement de l'externalisation de certaines prestations liées à l'instruction des dossiers présentés aux commissions de médiation étaient simplement reconduits à l'identique par rapport à 2008, et qu'aucune dotation n'avait été inscrite au titre des condamnations auxquelles l'Etat est exposé en 2009 du fait de l'entrée en vigueur du recours contentieux pour non-respect du droit au logement opposable.
Un débat s'est ensuite engagé.
M. Jean Arthuis, président , s'est interrogé sur le « surfinancement » de certaines opérations par l'Agence nationale de l'habitat et s'est étonné du poids des dépenses fiscales rattachées à la mission.
M. Jean-Jacques Jégou a exprimé des doutes quant au réalisme de l'objectif fixé en matière de ventes de logements HLM.
M. Yann Gaillard a souhaité connaître l'opinion du rapporteur spécial sur la question de la réforme de l'article 55 de la loi SRU et l'intégration des logements en accession sociale à la propriété dans le calcul du taux de logements sociaux.
M. Philippe Dallier, rapporteur spécial , a apporté les précisions suivantes :
- le montant des dépenses fiscales rattachées à la mission « Ville et logement » comprend, pour moitié, le coût du taux réduit de TVA sur les travaux d'amélioration des habitations principales ;
- le niveau actuel des ventes de logements HLM s'établit à 4.000 par an. Les sociétés anonymes d'HLM sont plus favorables que les offices d'HLM à l'augmentation des ventes qui resteront très complexes à réaliser ;
- le Sénat a repoussé globalement la modification de l'article 55 de la loi SRU à l'occasion de l'examen du projet de loi de mobilisation pour le logement, ce qui n'a pas permis d'étudier les conditions complémentaires qui auraient pu lui être associées, comme le respect par la commune ou l'EPCI de leurs objectifs triennaux de construction ou l'obligation de ne prendre en compte que les logements acquis par des anciens locataires du parc social.
M. Jean Arthuis, président, ayant ensuite évoqué la réforme des critères de la dotation de solidarité urbaine proposée par le projet de loi de finances pour 2009, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial , a observé que le critère des bénéficiaires des aides au logement présentait, par rapport au critère du nombre de logements sociaux, l'intérêt de comptabiliser également les occupants du « parc social de fait ».
Puis la commission a procédé à l'examen de l'article 82 rattaché qui plafonne le niveau de salaire ouvrant droit à exonération de cotisations sociales dans les ZFU et supprime le mécanisme de « sortie en sifflet » du régime d'exonération.
Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 82, eu égard aux conséquences néfastes de ces modifications sur les entreprises et l'emploi dans des quartiers difficiles particulièrement vulnérables dans un contexte de crise économique.
Elle a ensuite adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 82, afin :
- d'indexer le montant de la participation personnelle des ménages, bénéficiaires des aides au logement, sur l'indice de référence des loyers pour des augmentations trop brutales ;
- de prévoir que l'Etat fait bien figurer la provision pour risque contentieux lié au droit au logement opposable dans le compte général qui est annexé au projet de loi de règlement, en vue de répondre au souci de sincérité des comptes prévu par la LOLF et désormais inscrit dans la Constitution.
A l'issue de ces débats, la commission a adopté les crédits de la mission « Ville et logement » sans modification. Elle a supprimé l'article 82 rattaché et a adopté deux amendements portant articles additionnels après l'article 82.
Réunie le jeudi 20 novembre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote favorable à l'adoption sans modification des crédits de la mission « Ville et logement », tels qu'amendés par l'Assemblée nationale et complétés par deux amendements portant articles additionnels après l'article 82 relatifs, respectivement, au calcul du montant des aides personnelles au logement et à l'inscription dans le compte général de l'Etat de la provision pour risque contentieux lié au droit au logement opposable. Elle a confirmé la suppression de l'article 82 tendant à modifier le régime des exonérations de cotisations sociales en faveur des zones franches urbaines (ZFU). Enfin, elle a adopté un amendement de suppression de l'article 83 (nouveau) portant demande de rapport au Parlement sur le financement du programme national de rénovation urbaine et de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) par le 1 % Logement .