TROISIÈME PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES AUX RECETTES ET À L'ÉQUILIBRE GÉNÉRAL POUR 2010
Article 9 - Approbation du rapport fixant un cadrage quadriannuel (annexe B)
Objet : Cet article a pour objet de soumettre à l'approbation du Parlement un cadrage pluriannuel des recettes et des dépenses de la sécurité sociale pour la période allant de 2010 à 2013.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.
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(extraits du C du I) C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale : 1° Approuve le rapport prévu au I de l'article L.O. 111-4 ; Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale
I. - Le projet de loi de financement de la
sécurité sociale de l'année est accompagné d'un
rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de
dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du
régime général, les prévisions de recettes et de
dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes
ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie pour les
quatre années à venir. Ces prévisions sont établies
de manière cohérente avec les perspectives d'évolution des
recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations
publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de
finances de l'année en application de l'article 50 de la loi
organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux
lois de finances ;
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Le rapport qu'il est proposé d'approuver et qui figure à l'annexe B du présent projet de loi de financement a été établi en cohérence non seulement avec le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2010 mais aussi en tenant compte des hypothèses retenues dans le cadre de la programmation des finances publiques en termes de croissance, c'est-à-dire avec une évolution du Pib de 2,5 % par an à partir de 2011.
Il s'appuie sur les hypothèses d'évolution économique (Pib, masse salariale et inflation) qui figurent dans ces documents et retient donc le scénario économique suivant :
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Hypothèses d'évolution en moyenne annuelle sur la période 2009-2013 |
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2009 |
2010 |
2011-2013 |
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Pib (en volume) |
- 2,25 % |
+ 0,8 % |
+ 2,5 % |
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Masse salariale du secteur privé |
- 2,0 % |
- 0,4 % |
+ 5,0 % |
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Ondam (en valeur) |
+ 3,4 % |
+ 3,0 % |
+ 3,0 % |
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Inflation hors tabac |
+ 0,4 % |
+ 1,2 % |
+ 1,75 % |
Comme l'année dernière, la prévision ne comporte qu' un seul scénario . Elle distingue l'année 2010 des trois années suivantes, afin de tenir compte des perspectives encore affaiblies de croissance envisagées pour les prochains mois.
Le scénario retenu mise ensuite sur un rebond de la croissance à partir de 2011, avec une hypothèse de progression annuelle du Pib de 2,5 % jusqu'en 2013. Le Gouvernement justifie cette hypothèse par un retour de l'environnement international sur un sentier de croissance moyen et par un rattrapage au moins partiel des retards de croissance accumulés entre 2008 et 2010. Compte tenu des incertitudes pesant sur les prévisions économiques internationales, cette projection apparait comme très volontariste.
Pour la masse salariale , la prévision suscite également des interrogations. En effet, une augmentation moyenne de 5 % par an de 2011 à 2013 est un objectif très ambitieux, surtout si l'on considère qu'au cours des dix années qui ont précédé la crise, c'est-à-dire de 1998 à 2007, la progression moyenne de la masse salariale était de 4,1 % par an. Là encore, la prévision est justifiée par un effet de rattrapage après deux années de baisse de la masse salariale.
La dernière hypothèse, qui promet d'être difficile à respecter, compte tenu des réalisations antérieures, est celle de l'Ondam. Celui-ci serait contenu à 3 % par an en moyenne sur l'ensemble de la période, ce qui impliquerait obligatoirement de réels efforts dans la poursuite de la maîtrise des dépenses. En effet, le taux de progression naturelle des dépenses est plutôt de l'ordre de 4,5 % ; il faudrait donc réaliser environ 2,3 milliards d'économies par an pour pouvoir respecter l'objectif.
A partir de ce cadre général, le rapport prévoit une stabilisation, entre 2010 et 2013 , du solde global négatif du régime général ainsi que de celui de l'ensemble des régimes obligatoires de base, aux alentours de 30 milliards d'euros . La branche maladie verrait sa situation s'améliorer légèrement, son déficit passant de 14,6 milliards à 11,6 milliards d'euros. En sens inverse, la branche vieillesse verrait son déficit se creuser jusqu'à plus de 14 milliards. La branche famille connaîtrait un déficit, tout au long de la période, d'environ 3 milliards.
Les tableaux ci-après fournissent le détail des évolutions prévues, à la fois pour le régime général et pour l'ensemble des régimes obligatoires de base.
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Prévisions d'équilibre par branche pour
le régime général
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(en milliards d'euros) |
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
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|
Maladie |
- 4,4 |
- 11,5 |
- 14,6 |
- 13,7 |
- 12,5 |
- 11,6 |
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AT-MP |
0,2 |
- 0,6 |
- 0,8 |
- 0,5 |
- 0,2 |
0,0 |
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Famille |
- 0,3 |
- 3,1 |
- 4,4 |
- 4,3 |
- 3,7 |
- 3,1 |
|
Vieillesse |
- 5,6 |
- 8,2 |
- 10,7 |
- 11,6 |
- 13,0 |
- 14,5 |
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Toutes branches consolidé |
- 10,2 |
- 23,5 |
- 30,6 |
- 30,1 |
- 29,4 |
- 29,2 |
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Prévisions d'équilibre par branche pour
les régimes obligatoires de base
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(en milliards d'euros) |
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
|
|
Maladie |
- 4,1 |
- 11,6 |
- 14,2 |
- 13,7 |
- 12,5 |
- 11,6 |
|
AT-MP |
0,2 |
- 0,5 |
- 0,7 |
- 0,4 |
- 0,1 |
0,2 |
|
Famille |
- 0,3 |
- 3,1 |
- 4,4 |
- 4,3 |
- 3,7 |
- 3,1 |
|
Vieillesse |
- 5,6 |
- 9,5 |
- 12,2 |
- 13,0 |
- 14,3 |
- 15,7 |
|
Toutes branches consolidé |
- 9,7 |
- 24,7 |
- 31,5 |
- 31,4 |
- 30,6 |
- 30,3 |
L'annexe B présente également des prévisions sur la situation des organismes concourant au financement de la sécurité sociale.
A ce titre, le FSV verrait son excédent, constaté en 2007 et 2008, devenir déficit en 2009, à hauteur de 3 milliards d'euros, et se maintenir à un niveau annuel de déficit supérieur à 3 milliards d'euros jusqu'en 2013. Le Ffipsa ayant été supprimé dans le cadre des lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2009, il ne figure plus dans l'annexe B.
Selon le Gouvernement, le respect de cette trajectoire repose sur deux exigences :
* une sécurisation des recettes durablement affectées par la crise économique
Après avoir rappelé que la perte de recettes imputable à la chute de la masse salariale en 2009 et 2010 pourrait s'élever à 21 milliards d'euros, l'annexe retient deux principes : le premier est la nécessité de ne pas freiner le retour de la croissance par une hausse des prélèvements obligatoires qui affecterait la compétitivité des entreprises et le pouvoir d'achat des ménages ; le second consiste à poursuivre la politique d'évaluation des niches sociales et de suppression de celles qui se révèlent inéquitables.
* une maîtrise des dépenses
Pour l'assurance maladie, la fixation de l'Ondam à 3 % par an nécessite la réalisation d'économies nouvelles de plus de 2 milliards d'euros chaque année. Selon l'annexe, ces efforts doivent « permettre de recentrer progressivement l'assurance maladie sur le financement des dépenses les plus utiles médicalement et d'améliorer l'efficacité du système de soins ». Mais aucun élément n'est apporté pour préciser le contenu et les moyens d'atteindre cet objectif.
En matière de retraites, l'annexe souligne le dynamisme tendanciel des dépenses et qualifie d'« essentiel » le rendez-vous de 2010. Celui-ci devra être abordé sans exclure aucun thème, comme l'a souhaité le Président de la République. Le conseil d'orientation des retraites (Cor) pourra éclairer les décisions.
Pour la branche famille, seul est énoncé le principe d'un rétablissement de l'équilibre structurel de la branche, la priorité restant donnée au développement des modes de garde pour les enfants de moins de trois ans.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à préciser, dans l'annexe B, que le rendez-vous de 2010 sur les retraites est non seulement essentiel mais qu'il doit permettre « de restaurer l'équilibre de la branche à court, moyen et long termes ».
III - La position de votre commission
Votre commission rappelle que l'année dernière, les prévisions de l'annexe B envisageaient un retour du régime général à l'équilibre en 2012 et pour la branche maladie un quasi-équilibre dès 2011.
Un an plus tard, la situation est très différente puisque les hypothèses ambitieuses retenues par le Gouvernement permettront, dans le meilleur des cas, simplement de stabiliser le déficit des régimes de sécurité sociale aux environs de 30 milliards d'euros . La crise économique éloigne donc très significativement l'horizon de retour à l'équilibre de la sécurité sociale.
Aussi, dans ce contexte particulièrement préoccupant pour les finances sociales, du fait de l'écart entre les charges et les produits à la fin 2010, l'objectif énoncé par le Gouvernement, à savoir « la réduction régulière des déficits grâce à une maîtrise des dépenses et une préservation de l'assiette des cotisations et contributions sociales », paraît bien modeste et sans doute insuffisant pour faire face aux enjeux.
Certes, la sortie de crise est encore entourée de très grandes incertitudes, tant en ce qui concerne le moment exact du redressement que son ampleur. Néanmoins, les perspectives tracées justifieraient que des éléments plus détaillés soient fournis pour définir une stratégie de redressement effective . Votre commission regrette donc la valeur plus déclarative qu'explicative de l'annexe ainsi qu'un contenu trop flou pour être réellement satisfaisant.
L'analyse à partir d'hypothèses économiques alternatives aurait pu fournir des éléments très éclairants. Ainsi, par exemple, avec des projections bâties sur une progression de la masse salariale de 4 % par an, au lieu des 5 % retenus dans le scénario de l'annexe, on constaterait un creusement du déficit du régime général de plus de 2 milliards d'euros supplémentaires chaque année ; avec une masse salariale en augmentation de 3 % seulement, on aboutirait à un déficit accru de 4 milliards d'euros chaque année.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 9 (article 19 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) - Contribution au remboursement de la dette sociale
Objet : Cet article additionnel tend à augmenter légèrement la CRDS pour permettre la reprise immédiate par la Cades d'une partie des déficits de la sécurité sociale.
Compte tenu du niveau des déficits du régime général de la sécurité sociale et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) atteints en 2009 et des prévisions pour 2010 et les années suivantes, votre commission considère qu'il ne serait pas responsable d'attendre davantage pour commencer à traiter la nouvelle dette sociale en cours de constitution.
Dans le rapport d'information établi par la commission le 8 juillet dernier sur les finances sociales 3 ( * ) , votre rapporteur a montré que les reprises de dettes par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) seront de plus en plus coûteuses au fur et à mesure qu'approchera la date prévue pour l'extinction de la caisse , compte tenu de l'obligation posée par la loi organique du 2 août 2005 de transférer à la Cades les ressources nécessaires pour lui permettre de rembourser la dette sans allonger sa durée de vie.
Pour reprendre 10 milliards de dette aujourd'hui, il faut augmenter le taux de la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) de 0,077 %. La reprise de la même somme impliquera une augmentation de la CRDS de 0,085 % si elle intervient dans un an et de 0,095 % si elle est réalisée dans deux ans.
Votre commission propose en conséquence une augmentation immédiate de la CRDS à hauteur de 0,15 % afin de porter son taux à 0,65 % et de permettre la reprise par la Cades de 19,5 milliards d'euros, cette somme correspondant approximativement au point haut de trésorerie que devrait connaître l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) en 2010.
Certes, l'augmentation proposée ne permet pas de reprendre l'ensemble des déficits du régime général et du FSV pour 2009, mais elle peut éviter une augmentation plus brutale des prélèvements obligatoires ultérieurement.
Simultanément, compte tenu de cette hausse de la CRDS et de la reprise de dette qui devrait en découler, votre commission propose de ramener le plafond des ressources non permanentes auxquelles pourra recourir l'Acoss en 2010 de 65 à 45 milliards d'euros.
Elle vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
* 3 Finances sociales : arrêté de péril, rapport d'information Sénat n° 544 (2008-2009) d'Alain Vasselle au nom de la commission des affaires sociales.