Section 1 - Dispositions relatives aux recettes des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement
Article 10 - Contribution des organismes complémentaires d'assurance maladie au financement des mesures de préparation à la pandémie de grippe A (H1N1)
Objet : Cet article vise à assujettir les organismes complémentaires d'assurance maladie à une contribution exceptionnelle au titre d'une participation à l'organisation de la campagne de vaccination contre le virus de la grippe A.
I - Le dispositif proposé
Face au risque de pandémie de grippe A (H1N1), le Gouvernement a décidé de préparer une campagne de vaccination de grande ampleur. Lors de son audition par la commission des affaires sociales le 29 septembre dernier, la ministre de la santé a évalué à environ 1,5 milliard d'euros l'effort financier nécessaire à la préparation à la pandémie. En particulier, l'achat de 94 millions de doses de vaccins représente une dépense de 807 millions d'euros.
Compte tenu de l'ampleur de l'opération envisagée et de la nécessité d'agir dans des délais très brefs, le Gouvernement a fait le choix de ne pas recourir au processus habituel en matière de vaccination : inscription au remboursement des vaccins, délivrance par les officines, injection par le médecin traitant, facturation à l'assurance maladie des vaccins et des consultations.
La campagne de vaccination, qui a débuté il y a quelques jours par la vaccination des professionnels de santé, est organisée de la manière suivante, aux termes de la circulaire diffusée par le ministre de l'intérieur et la ministre de la santé le 28 octobre 2009 :
- organisation de la campagne de vaccination selon un ordre de priorité établi après avis du Haut Conseil de santé publique (HCSP) ;
- invitation à se faire vacciner adressée à la population par l'émission de bons de vaccination individuels par l'assurance maladie pour le compte de l'Etat ;
- réalisation de la vaccination dans des centres identifiés par les représentants de l'Etat , afin de vacciner le plus grand nombre de personnes sur une période limitée ;
- prise en charge de certains groupes de population (notamment les enfants en milieu scolaire, les résidents d'établissements médico-sociaux, les patients des centres hospitaliers spécialisés, les détenus) par des équipes mobiles de vaccination .
Le dispositif retenu ne permettra pas la mise en oeuvre d'un ticket modérateur à la charge des assurances complémentaires qui aurait été appliqué dans le cadre d'une vaccination par le médecin traitant.
Dans ces conditions, le présent article tend à instituer une contribution exceptionnelle à la charge des organismes complémentaires d'assurance maladie dans le cadre de leur participation à la protection de la population contre la pandémie.
Cette contribution, versée en 2010 à titre exceptionnel, sera assise sur les sommes assujetties à la contribution que doivent déjà verser les organismes complémentaires au bénéfice du fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMU-c) en application de l'article L. 862-4 de la sécurité sociale au titre de leur activité réalisée en France.
La contribution au fonds CMU-c est assise sur le montant hors taxes des primes ou cotisations émises au cours d'un trimestre civil, déduction faite des annulations et des remboursements ou, à défaut d'émission, recouvrées, afférentes à la protection complémentaire en matière de frais de soins de santé, à l'exclusion des réassurances.
La contribution exceptionnelle, comme celle prévue à l'article L. 862-4, sera recouverte trimestriellement par les Urssaf. Son taux est fixé à 0,94 %. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, le montant de la contribution pourrait atteindre 280 à 300 millions d'euros.
Le dernier alinéa de cet article prévoit que le produit de la contribution sera versé à la Cnam qui le répartira entre les régimes obligatoires de base d'assurance maladie , après accord entre les régimes ayant une organisation financière propre et, à défaut d'accord, suivant une répartition fixée par l'Etat, conformément à la procédure prévue par l'article L. 174-2 du code de la sécurité sociale.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
Si l'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification, sa commission des affaires sociales a présenté un amendement tendant à affecter à l'Eprus, par la voie d'un fonds de concours, le produit de la contribution exceptionnelle versée par les organismes complémentaires au motif que cet établissement a pris en charge l'acquisition des vaccins. Les amendements identiques déposés sur cette question ont été retirés par leurs auteurs après que le ministre du budget et des comptes publics a fait valoir qu'ils « trouveront toute leur place - et sous cette forme - dans la seconde partie du projet de loi de finances ».
III - La position de votre commission
Dès lors que les organismes complémentaires d'assurance maladie auraient pris en charge une partie des frais de vaccination si la campagne avait été organisée selon les procédures habituelles de vaccination, l'instauration de la contribution exceptionnelle prévue par le présent article apparaît justifiée.
Seule l'affectation du montant de la contribution fait encore débat. Le projet de loi prévoit un versement de ce produit à la Cnam, mais les représentants de l'union nationale des organismes d'assurance maladie complémentaires (Unocam) ont exprimé, lors de leur audition par votre rapporteur, le souhait que la contribution soit affectée à l'Eprus, qui a financé l'achat des vaccins, non pour des raisons de répartition des financements, mais afin de bien marquer son caractère exceptionnel et son lien direct avec la pandémie de grippe A .
Votre commission prend acte de la position du Gouvernement selon laquelle une éventuelle affectation de la contribution à l'Eprus relève du projet de loi de finances, mais constate qu'il n'a pas demandé la suppression du présent article lors de l'examen du projet de loi de financement par l'Assemblée nationale alors même que la contribution ne pourra pas à la fois être versée à la Cnam et affectée à l'Eprus.
Elle estime en tout état de cause que les sommes concernées, qui auraient été versées à l'assurance maladie obligatoire si la campagne de vaccination s'était déroulée dans le cadre habituel, doivent lui revenir en intégralité.
Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 11 (art. L. 138-10, L. 165-4 et L. 162-37 du code de la sécurité sociale) - Régime de la clause permanente de sauvegarde - Modalités de recouvrement des remises sur le chiffre d'affaires dues par les fabricants et distributeurs de dispositifs médicaux
Objet : Cet article a pour objet, d'une part, d'abaisser à 1 %, pour 2010, le seuil de déclenchement du mécanisme de la clause de sauvegarde, d'autre part, de transférer aux Urssaf le recouvrement des remises conventionnelles dues par les fabricants et distributeurs de dispositifs médicaux.
I - Le dispositif proposé
Cet article comporte deux paragraphes.
* Le paragraphe I est relatif à l'application, en 2010, du mécanisme dit de la clause de sauvegarde.
Ce mécanisme, créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, correspond à la fixation d'un taux, « le taux K », définissant la limite de la croissance du chiffre d'affaires hors taxe de l'industrie pharmaceutique réalisé au titre des spécialités remboursables. La fraction du chiffre d'affaires excédant ce taux est soumise à une contribution progressive (article L. 138-10 du code de la sécurité sociale).
Dans la pratique, la quasi-totalité des entreprises concernées ont opté, comme les y autorisait l'article L. 138-10 précité, pour la conclusion de conventions avec le comité économique des produits de santé (Ceps) les exonérant de la taxe, mais leur imposant en contrepartie le versement de remises (remises par agrégats, qui correspondent à des clauses de sauvegarde par classe de médicaments, remises sur chiffre d'affaires, remises par produit). Dans cette hypothèse, le taux K sert de référence, le montant global des remises par agrégats et sur le chiffre d'affaires ne pouvant excéder ce que l'ensemble des entreprises auraient payé au titre de la contribution.
Initialement, le taux K était calculé par référence au taux de progression de l'objectif de l'Ondam « tel qu'il résulte du rapprochement des lois de financement de la sécurité sociale de l'année et de l'année précédente » .
A la suite du changement de mode de calcul de l'Ondam, cette référence a été abandonnée dès l'année 2001, pour laquelle le taux K a été fixé à 2 % par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000.
Ce taux a ensuite été fixé en loi de financement de la sécurité sociale à 3 % pour 2001 et 2002, 4 % en 2003, 3 % en 2004.
Puis la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie l'a fixé à 1 % pour les années 2005 à 2007, avant que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 ne le relève à 1,4 %, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 ayant enfin prévu de le maintenir à ce niveau pour les années 2009, 2010 et 2011.
Parallèlement, le champ d'application de la clause de sauvegarde, initialement limité au chiffre d'affaires relatif aux médicaments délivrés en ville, a été étendu en 2006 à celui correspondant aux spécialités pharmaceutiques rétrocédables (celles que les établissements de santé sont autorisées à vendre au détail) puis, en 2009, aux médicaments de la liste en sus , c'est-à-dire les produits administrés aux patients hospitalisés et qui, en raison de leur prix élevé, ne sont pas intégrés dans les groupes homogènes de séjour (GHS) mais font l'objet d'une facturation particulière à l'assurance maladie. Cette extension prendra effet au 1 er janvier 2010. Demeurent cependant exclus de la clause de sauvegarde les médicaments orphelins.
Le paragraphe I propose, en modifiant le dispositif de l'article 15-II de la loi de finances pour 2009, d'abaisser à 1 % le taux K pour 2010, le taux pour 2011 demeurant fixé à 1,4 %.
Deux arguments sont avancés à l'appui de cette mesure :
- la relative bonne santé, dans un contexte économique très dégradé, de l'industrie pharmaceutique, qui bénéficie de la solvabilisation de la demande assurée par le financement de l'assurance maladie, et dont le chiffre d'affaires devrait progresser d'environ 2 % pour chacune des années 2010 et 2011 ;
- le fait que ne soit pas prévue, au cours de l'année 2010, l'arrivée sur le marché de médicaments innovants susceptibles de produire des hausses importantes de chiffre d'affaires.
Le rendement attendu de la mesure est de 50 millions d'euros, qui viendront pour l'essentiel en déduction des dépenses remboursées de médicaments.
Le paragraphe II a pour objet de prévoir le recouvrement par les Urssaf des remises dues par les fabricants ou distributeurs de dispositifs médicaux à usage individuel au titre des conventions qu'ils passent avec le Ceps pour réguler leurs volumes de ventes.
Dans sa rédaction en vigueur, l'article L. 165-4 du code de la sécurité sociale, relatif à ce dispositif de régulation conventionnelle, dispose que les remises sont versées à la Cnam qui en répartit le montant entre les différents régimes d'assurance maladie.
Elles seraient en fait encaissées par l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss).
Afin d'aligner le recouvrement de ces remises sur celui des taxes pharmaceutiques et autres contributions établi par le Ceps, le 1° propose de modifier l'article L. 165-4 pour transférer ce recouvrement à l'Urssaf, cette mesure étant présentée comme une simplification pour les entreprises concernées.
Le 2° modifie, par coordination, l'article L. 162-37 du même code pour prévoir que ces sommes seront remises à la Cnam, qui les répartira entre les divers régimes d'assurance maladie.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement complétant cet article par trois paragraphes nouveaux tendant à encadrer les exportations parallèles de médicaments. Ces exportations sont le fait de distributeurs qui tirent parti d'un prix fabricant inférieur en France à celui pratiqué dans certains pays étrangers. Afin de les limiter, les laboratoires imposent aux distributeurs des quotas, qui peuvent avoir pour effet des difficultés d'approvisionnement des officines.
Pour décourager cette pratique, les dispositions adoptées font obligation aux distributeurs qui recourent à des exportations parallèles de déclarer leur activité, ce qui aura pour effet de soustraire les quantités ainsi vendues ou revendues à l'étranger de l'assiette de la taxe annuelle perçue au profit de l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (Afssaps) (article L. 5127-17 du code de la santé publique) et de celle de la contribution sur le chiffre d'affaires des entreprises pharmaceutiques (article L. 245-6 du code de la sécurité sociale), qui sont assises sur les ventes en France. Parallèlement, une modification apportée à l'article L. 5123-1 du code de la santé publique permet aux entreprises pharmaceutiques de fixer librement leurs prix à l'exportation.
III - La position de votre commission
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 avait prévu de fixer pour trois ans le taux K à 1,4 %, votre commission ayant alors approuvé cette disposition, adoptée à l'initiative du rapporteur pour avis de la commission des finances dans le but d'accroître la visibilité des entreprises.
Cependant, la décision de ramener pour 2010 ce taux à 1 % lui paraît pleinement justifiée par la situation économique et par l'effort nécessaire pour contenir les dépenses sociales.
L'Ondam 2010 prévoit un taux de progression des dépenses de soins de ville limité à 2,8 % : il est normal que tous contribuent à respecter cet objectif de dépenses.
Comme l'a souligné Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé et des sports, lors des débats à l'Assemblée nationale, la baisse du taux K pourra jouer un rôle effectif dans le respect de l'Ondam et elle ne devrait pas compromettre la situation de l'industrie pharmaceutique, dont l'effort d'innovation bénéficie par ailleurs de la réforme du crédit impôt-recherche, qui devrait porter de 250 à 500 millions d'euros le soutien qu'elle reçoit à ce titre.
Mais, au-delà de la fixation du taux K pour 2010, la modification proposée du texte adopté l'an dernier doit conduire à s'interroger sur l'opportunité de sa fixation « pluriannuelle ».
Le Sénat - et votre commission - avaient été sensibles l'an dernier au souci de donner une certaine visibilité aux industriels.
Mais la stabilisation du taux K est-elle compatible avec son rôle d'instrument de régulation du marché ?
On doit donc se demander, à la lumière de l'expérience, s'il ne conviendrait pas plutôt de prendre le parti de fixer annuellement le taux K en loi de financement de la sécurité sociale.
En fonction de ces observations, votre commission propose un amendement tendant à :
- fixer à 1 % le taux K pour 2010, comme le propose déjà le projet de loi de financement ;
- supprimer la fixation du taux K pour 2011, qu'il appartiendra au prochain projet de loi de financement de fixer au niveau qui paraîtra alors le plus adapté.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 12 (art. L.161-45, L. 245-5-1 et L. 245-5-2 du code de la sécurité sociale) - Modification de l'assiette, du taux et de l'affectation de la contribution sur les dépenses de promotion des dispositifs médicaux remboursables
Objet : Cet article a pour objet de relever le taux de la contribution sur les dépenses de promotion des dispositifs médicaux remboursables, d'en élargir l'assiette à une nouvelle catégorie de dispositifs et d'affecter à la Haute Autorité de santé une partie de son produit.
I - Le dispositif proposé
Selon un dispositif calqué sur celui concernant les entreprises pharmaceutiques et qui a été mis en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, (article L. 245-1 du code de la sécurité sociale), l'article L. 245-5-1 du même code assujettit les fabricants, importateurs et distributeurs de dispositifs médicaux remboursables, et les prestations qui leur sont associées, à une contribution sur leurs dépenses de promotion.
Dans le texte en vigueur de l'article L. 245-5-1, cette contribution est assise sur les dispositifs médicaux inscrits aux titres I et III de la liste des produits et prestations remboursables (LPP), qui comprennent respectivement :
- les dispositifs médicaux pour traitements et les matériels d'aide à la vie, les aliments diététiques et les articles pour pansements ;
- les dispositifs médicaux implantables (DMI).
Ne sont en revanche pas actuellement concernés les dispositifs répertoriés dans les titres II (orthèses et prothèses) et IV (dépenses d'achat et d'entretien de fauteuils roulants manuels ou électriques ou de matériels tels que les béquilles, cannes et déambulateurs).
Le taux de la contribution, dont sont exonérées les entreprises réalisant un chiffre d'affaires inférieur à 7,5 millions d'euros, est de 10 %.
Il s'applique à toutes les dépenses de promotion (rémunération de personnels exerçant des activités de démarchage et de prospection et frais annexes résultant de ces activités, frais de publication et d'achat d'espaces publicitaires) diminuées d'un abattement de 50 000 euros.
Le produit de cette contribution (14 millions d'euros en 2008) bénéficie à la Cnam.
L'article 12 propose de modifier sur trois points ce dispositif :
* les 1° et 2° du paragraphe I tendent à attribuer à la Haute Autorité de santé (HAS) 35 % du produit de la contribution, ce qui se justifie par le fait que la HAS a compétence pour faire des recommandations sur les dispositifs médicaux. Cette nouvelle ressource, évaluée par le ministère de la santé à 8,9 millions d'euros pour chacune des années 2010 à 2013, permettra en outre de compenser en partie la réduction des moyens de la HAS résultant du moindre rendement de la contribution sur les dépenses de promotion des industries pharmaceutiques (dont elle perçoit 10 %), consécutif à la diminution du nombre des visiteurs médicaux ;
* le 3° du paragraphe I élargit l'assiette de la contribution aux dépenses de promotion des dispositifs relevant du titre II de la liste des produits et prestations (LPP), c'est-à-dire les orthèses, qui sont des aides techniques destinées à suppléer ou corriger une fonction déficiente du corps humain ; l'optique médicale ; les appareils correcteurs de surdité ; les prothèses externes orthopédiques ou non orthopédiques (par exemple les appareils respiratoires) ;
* le 4° du paragraphe I porte de 10 % à 15 % le taux de la taxe (initialement fixé à 5 % et relevé à 10 % par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005).
Ce relèvement est motivé par la très forte progression des dépenses de remboursement de dispositifs médicaux (4,5 milliards d'euros en 2008, en hausse de 12 %, pour les seules dépenses de soins de ville).
Le ministère relève en particulier la croissance dynamique (18 % entre 2007 et 2008) des dépenses remboursées (200 millions d'euros en 2007) dans le domaine très peu régulé de l'optique et des audioprothèses, croissance qui est considérée comme partiellement imputable à une politique commerciale très active.
Le rendement attendu à la fois du relèvement du taux et de l'élargissement de l'assiette de la contribution est évalué à 11,5 millions d'euros, ce qui porterait son produit total à 25,5 millions ;
* le paragraphe II précise que ces dispositions s'appliqueront pour la détermination de la contribution due au titre de l'année 2010.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté à cet article deux amendements tendant respectivement :
- à supprimer le 3° du paragraphe I tendant à inclure dans l'assiette de la contribution les dispositifs médicaux du titre II de la LPP (orthèses et prothèses) ;
- à insérer au paragraphe I un alinéa 5° bis tendant à relever de 7,5 à 11 millions d'euros le montant du chiffre d'affaires en deçà duquel les entreprises sont exonérées de la taxe.
III - La position de votre commission
Favorable à ce dispositif de financement complémentaire de la HAS, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 13 (article 61 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005, article 53 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, art. L. 732-58 et L. 732-62 du code rural) - Modification de la clé de répartition du droit de consommation sur les tabacs et financement du régime complémentaire des exploitants agricoles
Objet : Cet article a pour objet, d'une part, de modifier la clé de répartition du droit de consommation sur les tabacs, ce qui a pour effet d'ajuster la composition des paniers de recettes fiscales affectés à la compensation des allégements généraux de charges sociales et des exonérations au titre des heures supplémentaires, d'autre part, d'assurer le financement, grâce à cette réaffectation de recettes, de la retraite complémentaire des veuves d'exploitants agricoles bénéficiant d'une pension de réversion.
I - Le dispositif proposé
Le paragraphe I réécrit entièrement l'article 61 de la loi de finances pour 2005 qui détermine la répartition du droit de consommation sur les tabacs.
Ce faisant, il ne procède en réalité qu'à trois modifications :
- il ramène de 37,95 % à 36,28 % la part du droit de consommation sur les tabacs affectée à la compensation des allégements généraux de charges sociales ;
- il porte de 1,52 % à 1,89 % la part affectée à la caisse centrale de la mutualité sociale agricole pour financer le régime complémentaire obligatoire (RCO) de retraite des exploitants agricoles ;
- il institue une nouvelle affectation en prévoyant que 1,30 % du produit de ce droit sera consacré à financer les exonérations de charges sur les heures supplémentaires.
Le tableau ci-après retrace les évolutions ainsi proposées pour la répartition du droit de consommation sur les tabacs qui reçoit désormais huit affectations au lieu de sept précédemment.
|
Répartition du droit de consommation sur les tabacs |
||
|
(en %) |
||
|
2009 |
2010 |
|
|
Branche maladie du régime des non-salariés agricoles |
18,68 |
18,68 |
|
Retraite complémentaire obligatoire (RCO) du régime agricole |
1,52 |
1,89 |
|
Cnam |
38,81 |
38,81 |
|
Fonds national d'aide au logement |
1,48 |
1,48 |
|
Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante |
0,31 |
0,31 |
|
Allégements généraux de cotisations sociales |
37,95 |
36,28 |
|
Fonds de solidarité (chômage) |
1,25 |
1,25 |
|
Exonération des heures supplémentaires |
- |
1,30 |
|
Total |
100 |
100 |
Ces modifications sont rendues possibles par la prévision d'un excédent au titre du panier de recettes fiscales destinées à compenser les allégements généraux de charges sociales. Cet excédent permet à la fois l'ajustement du panier de recettes affectées à la compensation des exonérations de charges sur les heures supplémentaires, dont la situation est plus tendue, et le financement d'une mesure prise dans le cadre de la politique de revalorisation des petites pensions agricoles.
* La compensation des allégements généraux de charges sociales
En 2009, le panier des recettes fiscales affectées à la compensation des allégements généraux de charges sociales devrait atteindre 23 milliards d'euros, alors que le coût des allégements pourrait s'élever à 22,4 milliards. Pour 2010, ces montants seraient de 23,5 milliards pour les recettes et 22,1 milliards pour les charges de compensation.
En effet la dynamique actuelle des recettes affectées à la compensation est plus favorable que celle des cotisations et donc des allégements généraux. Cette situation résulte essentiellement de l'évolution négative de la masse salariale, accentuée par le fait que la dégradation du marché de l'emploi touche particulièrement les travailleurs à bas salaires au titre desquels les entreprises bénéficient des allégements généraux.
Ainsi, le montant des exonérations qui doivent être compensées pourrait reculer de 0,8 % en 2009 et de 1,9 % en 2010, tandis que le panier de recettes destiné à les compenser progresserait de 0,8 % en 2009 et de 2,2 % en 2010.
Il en résulte un excédent évalué à 660 millions pour 2009 et à plus de 1,3 milliard d'euros pour 2010 .
Le projet de loi de finances rectificative pour 2009 devrait prélever 389 millions d'euros sur ce panier, au titre du droit de consommation sur les tabacs, pour compenser l'insuffisance du panier affecté à la compensation des exonérations liées aux heures supplémentaires. Le présent article effectue, de la même manière, une réaffectation de 131 millions d'euros entre ces deux paniers ; il prélève également environ 37 millions pour le financement des retraites complémentaires obligatoires du régime agricole.
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution de la compensation des allégements généraux de charges sociales entre 2009 et 2010.
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Evolution de la compensation des allégements généraux |
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|
(en millions d'euros) |
||||
|
2009
|
2009
|
2010
|
2010
|
|
|
Taxe sur les salaires |
11 029 |
11 029 |
11 193 |
11 193 |
|
Taxe sur les contributions patronales au financement de la prévoyance complémentaire |
689 |
689 |
703 |
703 |
|
Taxe sur les primes d'assurance automobile |
947 |
947 |
947 |
947 |
|
TVA brute collectée par les commerçants en gros de produits pharmaceutiques |
3 286 |
3 286 |
3 394 |
3 394 |
|
TVA brute collectée par les fournisseurs de tabac |
3 132 |
3 132 |
3 217 |
3 217 |
|
Droit de consommation sur les tabacs |
3 700 |
3 311 |
3 745 |
3 614 |
|
Droit de licence sur la rémunération des débitants de tabac |
259 |
259 |
259 |
259 |
|
Total des recettes |
23 042 |
22 651 |
23 457 |
23 326 |
|
Coût des allégements généraux |
22 383 |
22 383 |
22 125 |
22 125 |
|
Solde |
+ 659 |
+ 270 |
+ 1 332 |
+ 1 201 |
|
Source : annexe 5 du PLFSS pour 2010 |
||||
* La compensation des exonérations liées aux heures supplémentaires
En 2009, le panier des recettes fiscales affectées à la compensation des exonérations liées aux heures supplémentaires devrait atteindre 2,6 milliards d'euros, en forte baisse par rapport au montant définitif du panier pour 2008, à savoir 3,1 milliards. Cette évolution résulte notamment de la chute du rendement de la contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés, qui représente environ un tiers des ressources du panier, directement affectée par les effets de la crise économique.
Le coût des exonérations relatives aux heures supplémentaires et complémentaires, que ce panier doit financer, devrait s'élever à 3 milliards.
Pour 2010, ces montants sont évalués à 2,8 milliards pour les recettes fiscales, ce qui représente une augmentation par rapport à 2009, justifiée par le redressement du produit de la contribution sociale sur les sociétés, et 2,7 milliards pour les charges.
Ces prévisions font donc apparaître une insuffisance de financement de près de 400 millions en 2009 et de 130 millions en 2010.
Le projet de loi de finances rectificative de fin d'année 2009 devrait permettre de combler l'insuffisance par la réaffectation d'une partie de l'excédent du panier de recettes affectées à la compensation des allégements généraux de charges sociales : une fraction de 3,97 % du droit de consommation sur les tabacs sera ainsi transférée d'un panier à l'autre.
Pour 2010, le présent article réalise ce transfert, en prévoyant d'affecter, au paragraphe I , une fraction de 1,30 % du droit de consommation sur les tabacs au panier de compensation des exonérations liées aux heures supplémentaires. Au paragraphe II , il crée une troisième catégorie de recettes pour le panier de compensation. Celui-ci comprendra désormais : 87,13 % de la contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés, la TVA collectée par les producteurs de boissons alcoolisées et 1,30 % du droit de consommation sur les tabacs.
Le tableau ci-dessous retrace l'évolution de la compensation de ces exonérations en 2009 et 2010.
|
Evolution de la compensation des exonérations liées aux heures supplémentaires |
||||
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(en millions d'euros) |
||||
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2009
|
2009
|
2010
|
2010
|
|
|
Contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés |
550 |
550 |
753 |
753 |
|
TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées |
2 014 |
2 014 |
2 014 |
2 014 |
|
Droit de consommation sur les tabacs |
- |
389 |
- |
131 |
|
Total des recettes fiscales |
2 564 |
2 953 |
2 767 |
2 898 |
|
Coût des exonérations liées aux heures supplémentaires |
2 953 |
2 953 |
2 898 |
2 898 |
|
Solde |
- 389 |
- |
- 131 |
- |
|
Source : annexe 5 du PLFSS pour 2010 |
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* La réversion de la retraite complémentaire obligatoire du régime des exploitants agricoles
La mesure proposée par le paragraphe III du présent article s'inscrit dans le dispositif de revalorisation des petites pensions agricoles annoncé par le Gouvernement en septembre 2008 et programmé pour se déployer en trois étapes de 2009 à 2011. Les phases 2009 et 2011 concernent le régime de base des exploitants agricoles et ont pour objet de mettre en place un minimum garanti pour les pensions. La phase 2010 est relative à la réversion des pensions complémentaires obtenues à titre gratuit.
L'article L. 732-62 du code rural est donc complété afin de prévoir qu'en cas de décès à compter du 1 er janvier 2003 d'un exploitant agricole dont la pension a été liquidée avant cette date, son conjoint survivant a droit, à compter du 1 er janvier 2010, à une pension de réversion du régime complémentaire qui sera égale à 54 % de la pension de retraite complémentaire dont bénéficiait l'assuré.
En effet, jusqu'à présent, la pension de réversion au titre du régime complémentaire obligatoire n'est attribuée au conjoint survivant d'un exploitant que si ce dernier a pris sa retraite après le 1 er janvier 2003.
L'ouverture du droit à réversion aux catégories non couvertes devrait permettre de résoudre des situations de réelle précarité financière.
Le coût de cette mesure est évalué à 40 millions d'euros. Il sera couvert, d'une part, par l'affectation de 0,37 % du droit de consommation sur les tabacs, pour environ 37 millions, d'autre part, par une augmentation de cotisation, le taux de celle-ci devant être porté par voie réglementaire de 2,97 % à 3 %, pour un rendement de 3 millions.
Selon l'évaluation préalable annexée au projet de loi, cette mesure pourrait concerner 70 000 personnes qui verraient leur pension annuelle accrue de 570 euros en moyenne.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements, l'un pour corriger une erreur de référence, l'autre d'harmonisation rédactionnelle.
III - La position de votre commission
Votre commission se félicite du respect de l'engagement pris par le Gouvernement de revaloriser les petites retraites agricoles , en ce qui concerne, cette année, la pension de réversion de la retraite complémentaire obligatoire. Cette mesure était attendue et permettra d'atténuer un peu la difficulté de certaines situations, notamment pour des veuves d'agriculteurs aux revenus modestes.
Il convient également de noter que cette réforme est financée grâce à l'affectation d'une petite quote-part supplémentaire du droit de consommation sur les tabacs.
La parfaite compensation, à l'euro près, des exonérations liées aux heures supplémentaires, était prévue par la loi Tepa : elle trouve ici son application pleine et entière pour 2010, en lien avec le projet de loi de finances rectificative de fin d'année pour 2009.
Pour la compensation des allégements généraux de charges sociales, aucune disposition ne prévoit une telle équivalence, malgré les nombreuses propositions faites par votre rapporteur au cours des dernières années pour qu'il en soit ainsi. Ceci étant, l'excédent constaté depuis 2008 permet d'assurer largement le financement de ces allégements, ce qui est naturellement très satisfaisant.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 13 bis (art. 575 A du code général des impôts) - Augmentation du minimum de perception sur les cigarettes et le tabac à rouler
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet d'augmenter le minimum de perception sur les cigarettes et les tabacs à rouler.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
L'article 575 A du code général des impôts définit, outre le montant des taux d'accises applicables aux différentes catégories de produits tabagiques, un minimum de perception pour quatre sortes de produits : les cigarettes, les tabacs à rouler, les autres tabacs à fumer et les cigares.
Le présent article propose d'augmenter ce montant minimum pour deux catégories : de 155 euros à 164 euros par mille unités pour les cigarettes, ce qui représente une hausse de 5,8 % ; de 85 euros à 97 euros par mille grammes pour les tabacs à rouler, soit une progression de 14,1 %.
Cette hausse moyenne de 6 % intervient deux ans après la dernière augmentation du prix des cigarettes. Elle aura pour conséquence qu'aucun paquet de cigarettes ne sera désormais vendu en-dessous de 5,10 euros. Elle devrait également entraîner mécaniquement une progression des revenus de l'Etat, évaluée à 400 millions d'euros par le ministre des comptes publics.
II - La position de votre commission
Votre commission souscrit pleinement à l'objectif recherché à travers cet article, c'est-à-dire favoriser la baisse de la consommation de tabac grâce au renchérissement de son coût.
La dernière hausse, intervenue en 2007, également à hauteur de 6 %, avait permis une baisse de la vente de cigarettes en volume de 1,5 % en 2007 et de 2,5 % en 2008. Mais depuis, les ventes ont repris, ce qui montre la nécessité de mettre, régulièrement, en oeuvre des hausses de prix. Celles-ci ont toujours un impact sur la consommation mais d'une durée limitée.
Persuadée de l'utilité et de l'efficacité de cette mesure en termes de santé publique, votre commission, qui avait déjà proposé une hausse du prix des cigarettes dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 14 (art. L. 137-11 du code de la sécurité sociale) - Réforme du dispositif des retraites « chapeau »
Objet : Cet article propose de doubler le taux de prélèvement sur la contribution des employeurs aux régimes de retraite à prestations définies.
I - Le dispositif proposé
La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a clarifié le régime des régimes supplémentaires de vieillesse à prestations définies. Ce régime figure désormais à l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale .
La principale caractéristique de ces régimes de retraites dits « chapeau » est que les droits à pension qu'ils ouvrent sont conditionnés à l'achèvement de la carrière dans l'entreprise. Il en résulte que jusqu'à son départ à la retraite, le salarié n'a aucun droit acquis au régime mis en place dans l'entreprise ; il n'y a pas de portabilité des droits. Par ailleurs, ces régimes, dont le financement est exclusivement patronal, peuvent être librement attribués dans l'entreprise, ils ne comportent pas de périmètre obligatoire en termes de bénéficiaires ; de fait, ceux-ci sont souvent les cadres dirigeants et mandataires sociaux pour lesquels le dispositif vient compléter les droits acquis au titre de la retraite de base, de la retraite complémentaire et d'autres systèmes de retraite supplémentaire.
Les contributions des employeurs au financement de ces régimes sont exonérées, sans plafond, de cotisations sociales mais aussi de CSG. En contrepartie, la loi de 2003 a instauré une contribution spécifique à la charge de l'employeur . Celle-ci est calculée par l'application d'un taux compris entre 6 % et 12 % en fonction du choix de l'employeur sur le mode de prélèvement :
- soit sur les rentes versées aux bénéficiaires pour la partie excédant un tiers du plafond de la sécurité sociale, au taux de 8 % ;
- soit sur les primes versées à un organisme d'assurance, une institution de prévoyance ou une mutuelle, au taux de 6 % ;
- soit sur la partie de la dotation aux provisions ou du montant des engagements mentionnés au bilan en cas de gestion interne à l'entreprise, au taux de 12 %.
Le produit de la contribution est affecté au fonds de solidarité vieillesse (FSV).
La comparaison avec le régime applicable aux contributions des employeurs aux autres régimes de retraite supplémentaire qui bénéficient certes d'une exonération de cotisations sociales mais plafonnée, et qui sont soumises à la CSG, à la CRDS et au forfait social, fait apparaître un écart en faveur du régime des retraites « chapeau » de l'article L. 137-11.
L'objet du présent article est donc, dans un souci d'équité, de réduire cet écart afin de rapprocher les avantages du régime des retraites « chapeau » de ceux des retraites supplémentaires selon le droit commun.
Le paragraphe I , dans son 1° , prévoit ainsi de faire passer de 8 % à 16 % le taux de la contribution sur les rentes liquidées à compter du 1 er janvier 2001.
Dans son 2° , il propose de porter de 6 % à 12 % le taux de la contribution sur les primes versées à un assureur et de 12 % à 24 % le taux de la contribution sur les dotations aux provisions constituées dans le cas d'une gestion en interne du régime de retraite « chapeau ».
Le paragraphe II prévoit que ces augmentations sont applicables, pour les rentes servies, à compter du 1 er janvier 2010 et, pour les autres catégories de versements, à compter des exercices ouverts après le 31 décembre 2009.
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841 entreprises ont acquitté ces contributions en 2008 pour un rendement de 26 millions d'euros qui se décompose entre : - 23,9 millions au titre de la contribution prélevée sur les versements, comptabilisations ou mentions de l'employeur au taux de 6 %, ce taux étant porté à 12 % depuis le 1 er janvier 2009 pour les systèmes de retraite gérés en interne ; 547 entreprises ont cotisé dans ce cadre ; - 2,1 millions au titre de la contribution de 8 % prélevée sur les rentes servies ; 294 entreprises se sont acquittées de la contribution dans ce cadre.
En pure logique mathématique, l'évaluation faite
de cette mesure consiste à doubler le rendement actuel de la
contribution, ce qui apporterait un surplus de 25 millions d'euros par an
au FSV.
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II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements :
- le premier complète l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale afin de prévoir que les régimes de retraite à prestations définies régis par cet article et créés à compter du 1 er janvier 2010 ne pourront plus être gérés en interne mais devront l'être par des sociétés d'assurance, institutions de prévoyance ou mutuelles ;
- le second demande le dépôt, avant le 15 septembre 2010, d'un rapport du Gouvernement faisant un point détaillé sur le régime des retraites « chapeau » et leur utilisation ; il devra notamment indiquer le nombre d'entreprises disposant d'un tel régime, le mode de gestion choisi (interne ou externe), le mode de contribution (sur les rentes ou sur les primes ou versements), le nombre de bénéficiaires de rentes, le montant moyen des rentes versées, les possibilités techniques d'une individualisation de la contribution assise sur les primes ou les versements et les conditions dans lesquelles les régimes gérés en interne au 1 er janvier 2010 pourraient externaliser leur gestion.
III - La position de votre commission
Votre commission approuve pleinement l'objectif poursuivi par cet article. Il s'inscrit dans le cadre de la politique indispensable de révision des exemptions d'assiette , préconisée aussi bien par votre commission que par la Cour des comptes.
Il répond aussi à un souci d'équité , tout à fait souhaitable en la matière. Les différences existant entre le système des retraites « chapeau » et celui du droit commun des retraites supplémentaires ne sont en effet pas justifiées.
Il apportera plus de transparence en interdisant à l'avenir la création de régimes gérés en interne qui, par ailleurs, mettent à la charge de certaines entreprises de lourdes provisions pour un nombre très réduit de bénéficiaires.
Enfin, le rapport qui doit être remis au Parlement avant l'examen du prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale devrait également permettre de rendre moins opaque l'ensemble du système et, le cas échéant, de fournir des éléments permettant une réforme plus complète.
Dans l'immédiat, toutefois, votre commission estime nécessaire d'aller un peu plus loin dans la remise en cause du caractère largement dérogatoire du dispositif des retraites « chapeau » . C'est pourquoi, elle propose, comme pour le droit commun des retraites supplémentaires, qu'un mécanisme de plafonnement soit institué pour l'exonération de cotisations sociales. Les rentes versées seraient donc soumises à la part patronale des cotisations sociales lorsque ces rentes dépasseraient un montant égal à huit fois le plafond annuel de la sécurité sociale.
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article 15 (art. L. 137-15 et L. 137-16 du code de la sécurité sociale) - Augmentation du forfait social
Objet : Cet article a pour objet de doubler le taux du forfait social, institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, sur un certain nombre d'assiettes exonérées de cotisations sociales.
I - Le dispositif proposé
1 - La multiplication des « niches sociales »
L'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale pose le principe de l'universalité de l'assiette des cotisations sociales en indiquant que « sont considérées comme rémunérations toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l'occasion du travail, notamment les salaires ou gains, les indemnités de congés payés, le montant des retenues pour cotisations ouvrières, les indemnités, primes, gratifications et tous autres avantages en argent, les avantages en nature, ainsi que les sommes perçues directement ou par l'entremise d'un tiers à titre de pourboire ».
Cette règle connaît toutefois de nombreuses exceptions que l'on peut répartir en deux catégories :
- les éléments de rémunération exclus de tout prélèvement social, comme les titres restaurant, les chèques vacances dans les entreprises de plus de cinquante salariés, l'aide financière pour les services à la personne ou les avantages versés par les comités d'entreprise ;
- les éléments de rémunération exonérés de cotisations sociales mais soumis à la CSG et à la CRDS : intéressement, participation, abondement à un plan d'épargne, contribution des employeurs à la retraite supplémentaire ou à la prévoyance complémentaire, contribution patronale aux chèques vacances dans les entreprises de moins de cinquante salariés, etc.
L'ensemble de ces niches sociales représente désormais une assiette très significative et un manque à gagner réel pour la sécurité sociale.
Le tableau ci-après fournit le détail de ces montants, en précisant notamment la moindre recette estimée pour la sécurité sociale en 2010.
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(en milliards d'euros) |
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Dispositifs |
Assiette exemptée |
Cotisations équivalentes |
|
Participation financière et actionnariat salarié |
17,6 |
3,2 |
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dont : participation |
7,6 |
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intéressement |
6,7 |
|
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plan d'épargne en entreprise (PEE) |
1,5 |
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stock-options |
1,8 |
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Protection sociale complémentaire en entreprise |
17,4 |
3,1 |
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dont : prévoyance complémentaire |
13,5 |
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retraite supplémentaire |
3,7 |
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plan d'épargne retraite collective (Perco) |
0,2 |
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Aides consenties aux salariés |
5,9 |
1,8 |
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dont : titres restaurant |
2,7 |
|
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chèques vacances |
0,4 |
|
|
avantages accordés par les comités d'entreprise |
2,7 |
|
|
Cesu préfinancé |
0,2 |
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Indemnités de rupture |
3,8 |
0,9 |
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dont : indemnités de licenciement |
3,4 |
|
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indemnités de mise à la retraite |
0,5 |
|
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Total |
44,8 |
9,1 |
|
Source : annexe 5 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 |
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Ces niches sociales connaissent un fort développement comme le souligne l'annexe 5 du présent projet de loi : « Les dispositifs d'exemptions d'assiette se caractérisent par un dynamisme qui se prolonge durablement après la phase de montée en charge. La mise en place des exemptions d'assiette a permis d'inciter les employeurs à l'essor initial de ces dispositifs. Bien après leur création, ils continuent d'évoluer encore nettement plus rapidement que l'assiette des cotisations quand bien même sont prévues au niveau de chaque entreprise des clauses de non-substitution avec des éléments de rémunération existants, lesquelles jouent surtout à court terme. »
Le tableau ci-après fournit le taux d'évolution annuel moyen des principales mesures d'exemptions d'assiettes en comparaison de celui de la masse salariale. Il témoigne ainsi de la très grande dynamique de ces dispositifs.
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Evolution des principales exemptions d'assiette entre 2000 et 2007 |
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Dispositifs |
Montant en millions d'euros |
Taux d'évolution annuel moyen |
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Pour 2000 |
Pour 2005 |
Pour 2007 |
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|
Participation |
5 027 |
7 164 |
8 527 |
7,8 % |
|
Intéressement |
3 789 |
5 851 |
7 595 |
10,4 % |
|
Plans d'épargne salariale |
956 |
1 335 |
1 504 |
6,7 % |
|
Total épargne salariale |
9 772 |
14 349 |
17 626 |
8,8 % |
|
Titres restaurant |
1 483 |
1 978 |
2 326 |
6,6 % |
|
Retraite supplémentaire
|
n.d. |
12 800 |
15 115 |
8,7 % |
|
Masse salariale |
358 812 |
423 898 |
463 386 |
3,7 % |
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Source : annexe 5 du PLFSS pour 2010 |
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Outre leur fort développement et le fait que celui-ci s'effectue en partie au détriment des formes traditionnelles de rémunération assujetties à l'ensemble des prélèvements sociaux, quelques autres caractéristiques de ces dispositifs méritent d'être évoquées. Ainsi, ils ne sont pas équivalents aux exonérations de charges sociales en matière de droits des salariés ; en effet, les sommes exclues de l'assiette des cotisations ne sont pas retenues pour le calcul des meilleures années et donc du montant des pensions de retraite. Par ailleurs, à la différence des exonérations de charges sociales, les exemptions d'assiette sont plus concentrées sur les grandes entreprises que sur les petites.
Enfin, il est essentiel de souligner que ces exemptions d'assiette ne donnent généralement pas lieu à compensation par le budget de l'Etat . Elles sont de fait généralement antérieures à la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie qui a posé le principe de leur compensation mais pour les seules mesures instituées postérieurement à la loi.
2 - L'instauration d'un forfait social
Conformément aux recommandations exprimées par votre commission dès la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 et par la Cour des comptes dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2007, l'article 13 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a institué une nouvelle contribution à la charge de l'employeur, dont le produit revient à la Cnam.
Trois articles ont été insérés à cet effet dans le code de la sécurité sociale.
L' article L. 137-15 fixe le principe de l'assujettissement à une contribution, à la charge de l'employeur, de l'ensemble des éléments de rémunération qui sont soumis à la CSG mais exclus de l'assiette des cotisations de sécurité sociale.
Ce principe est néanmoins assorti de quatre exceptions qui excluent donc de l'assiette du forfait social :
- les avantages résultant de l'attribution de stock-options ou d'actions gratuites, déjà soumis à une contribution patronale de 10 %, en application de l'article L. 137-13 voté en loi de financement pour 2008 ;
- les contributions des employeurs destinées au financement de prestations complémentaires de prévoyance, déjà assujetties à une contribution de 8 % conformément à l'article L. 137-11 ;
- les indemnités versées à l'occasion de la rupture du contrat de travail ;
- la participation de l'employeur au financement des chèques vacances dans les entreprises de moins de cinquante salariés (par souci de cohérence et d'équité avec le régime applicable aux chèques vacances dans les entreprises de plus de cinquante salariés, où ceux-ci ne sont pas soumis à la CSG et sont en conséquence exclus du forfait social).
A contrario , sont passibles du forfait social :
- les sommes versées au titre de l'intéressement, du supplément d'intéressement et de l'intéressement de projet ;
- les sommes versées au titre de la participation et du supplément de réserve spéciale de participation ;
- les abondements de l'employeur aux plans d'épargne d'entreprise (PEE et Perco) ;
- les contributions des employeurs au financement des régimes de retraite supplémentaire.
L' article L. 137-16 fixe le taux de la contribution à 2 %.
L' article L. 137-17 prévoit que le forfait social est recouvré et contrôlé dans les conditions mentionnées aux articles L. 137-3 et L. 137-4, c'est-à-dire par les Urssaf et, outre-mer, par les caisses générales de sécurité sociale.
Le rendement de cette contribution était estimé à un peu plus de 400 millions d'euros l'année dernière. Selon les dernières données disponibles de l'Acoss, son produit devrait plutôt s'élever à 380 millions .
Ce montant correspond à une assiette un peu inférieure à 20 milliards, soit la moitié à peine de la totalité des assiettes actuellement exemptées de cotisations sociales.
Tel que proposé par le présent article, le doublement du taux de ce forfait, qui passerait donc, à compter du 1 er janvier 2010, de 2 % à 4 % , grâce à une modification de l'article L. 137-16, rapporterait logiquement 380 millions d'euros supplémentaires à la branche maladie du régime général puisque la Cnam est affectataire de cette contribution.
Selon l'évaluation annexée au projet de loi, une telle augmentation ne devrait pas porter atteinte au dynamisme des avantages consentis aux salariés, notamment du fait du différentiel encore très important avec le taux de droit commun appliqué aux salaires, soit 30,4 % de cotisations patronales de base.
Par ailleurs, malgré cette hausse, la part des prélèvements de sécurité sociale sur la totalité des rémunérations (salaires et épargne salariale) reste inférieure à ce qu'elle était il y a dix ans, compte tenu de la forte progression de la part de l'épargne salariale dans la rémunération totale des salariés.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté deux amendements tendant à compléter l'article L. 137-15 qui définit le champ du forfait social :
- le premier vise à étendre l'application du forfait social aux sommes perçues par les dirigeants d'entreprises au titre de l'intéressement, de la participation et de l'épargne salariale, dans les mêmes conditions que les salariés ;
- le second soumet au forfait social les jetons de présence et les sommes perçues au titre de l'exercice de leur mandat par les administrateurs et les membres des conseils de surveillance des sociétés anonymes et des sociétés d'exercice libéral à forme anonyme.
III - La position de votre commission
Face au dynamisme de la progression des assiettes exemptées et aux besoins de la sécurité sociale dont les déficits s'accumulent, il paraît tout à fait justifié qu'au-delà même de la pertinence des objectifs qui ont conduit à la création des niches sociales, celles-ci soient réaménagées pour contribuer à l'accroissement des recettes de la sécurité sociale.
Notre modèle de plus en plus universel de couverture des risques sociaux impose en effet que l'ensemble des revenus participent de manière proportionnée à son financement .
L'institution du forfait social revêt de ce point de vue un caractère décisif. Il présente en outre, pour partie, les avantages d'un « bon impôt » à savoir une assiette large et un taux bas.
Néanmoins, votre commission regrette que l'intégralité de l'assiette actuellement exemptée de charges sociales et non soumise à un prélèvement spécifique ne soit pas soumise au forfait social, ce qui est le cas par exemple de certaines aides directes aux salariés. De ce point de vue, elle estime pleinement justifiées les deux extensions d'assiette votées à l'Assemblée nationale.
Aller plus loin dès cette année parait difficile compte tenu de la situation économique et sociale actuelle. Mais votre commission ne s'interdira pas de le faire dans les prochaines années.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 16 (art. L. 136-6 du code de la sécurité sociale, articles 15 et 17 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale, art. 170, 1600-0 G à 1600-0 M et 1649-0 A du code général des impôts) - Suppression du seuil annuel de cession de valeurs mobilières et droits sociaux pour l'imposition des plus-values aux prélèvements sociaux
Objet : Cet article tend à assujettir les plus-values de cession de valeurs mobilières, droits sociaux et titres assimilés aux prélèvements sociaux dès le premier euro, quel que soit le montant annuel des cessions.
I - Le dispositif proposé
Conformément aux articles 150-0 A à 150-0 F du code général des impôts et au I de l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale, les plus-values de cession à titre onéreux de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisées par les particuliers résidant fiscalement en France sont soumises à l'impôt sur le revenu, ainsi qu'aux prélèvements sociaux en tant que revenus du patrimoine.
Les gains nets réalisés lors de ces cessions sont imposables à l'impôt sur le revenu, au taux forfaitaire de 18 %, et aux prélèvements sociaux, au taux global de 12,1 % (8,2 % de CSG, 0,5 % de CRDS, 2 % de prélèvement sur les revenus du capital, 0,3 % de contribution à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et 1,1 % de contribution au financement du RSA), dès lors que le montant des cessions du foyer fiscal excède un seuil qui, pour l'année 2009, est fixé à 25 730 euros.
Lorsque ce montant de cession n'est pas franchi au cours d'une année, les plus-values réalisées au cours de ladite année sont exonérées d'impôt sur le revenu et de prélèvements sociaux.
Ce seuil d'exonération a été régulièrement augmenté dans les dernières lois de finances : de 7 650 euros en 2002, il a été porté à 15 000 euros en 2003, 20 000 euros en 2007 et 25 000 euros en 2008. Il est depuis automatiquement accru chaque année, étant désormais indexé sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédente. Il s'établit ainsi à 25 730 euros en 2009.
Ces revalorisations ont eu pour conséquence mécanique une contraction progressive de l'assiette des prélèvements sociaux, sans prise en compte de leur effet dépréciateur sur les recettes de la sécurité sociale.
En revanche, la perte de recettes fiscales découlant de la hausse du seuil d'imposition a été partiellement compensée par l'augmentation, en 2008, de deux points du taux du prélèvement forfaitaire libératoire.
La mesure proposée par le présent article s'inscrit dans ce contexte. Elle vise à supprimer le seuil de cession pour l'assujettissement de ces plus-values aux prélèvements sociaux . Ainsi, à compter des cessions réalisées en 2010, ces plus-values seront soumises aux prélèvements sociaux, dès le premier euro, quel que soit le montant annuel des cessions.
A cet effet, le paragraphe I complète l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale afin de soumettre ces plus-values à la CSG sur les revenus des produits du patrimoine.
Il prévoit aussi que les moins-values subies au cours d'une année seront imputables sur les plus-values de même nature réalisées au cours de la même année et des dix années suivantes, quel que soit le montant annuel des cessions de l'année considérée.
Il effectue enfin plusieurs coordinations au sein de l'article L. 136-6.
Les paragraphes II et III modifient les articles 15 et 17 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale. Ils visent surtout à mettre à jour l'ordonnance de 1996. Jusqu'à présent, toute modification de la CRDS supposait en effet de modifier à la fois l'ordonnance de 1996 et les articles du code général des impôts y afférents. Le présent article traduit un souci de simplification.
En conséquence, le paragraphe IV procède à une nouvelle rédaction des articles 1600-0 G à 1600-0 J du code général des impôts : le renvoi de chacun de ces articles à l'ordonnance de 1996 permettra d'éviter que deux régimes parallèles existent pour la CRDS ; seule l'ordonnance sera à l'avenir modifiée.
Les articles 1600-0 K à 1600-0 M du même code sont, par coordination, abrogés.
Le 4° du IV prévoit une mesure de coordination à l'article 1649-0 A du même code en ce qui concerne le droit à restitution des impositions en fonction du revenu (mécanisme du « bouclier fiscal »). En effet, dès lors que les prélèvements sociaux payés sur les plus-values réalisées sous le seuil de cession de valeurs mobilières sont des impositions prises en compte pour la détermination du droit à restitution, il convient également de prendre en compte le revenu correspondant.
Le paragraphe V prévoit l'entrée en vigueur du dispositif qui interviendra :
- pour les gains nets réalisés, à compter du 1 er janvier 2010, soit un acquittement en 2011, en même temps que l'impôt sur les revenus 2010 ;
- s'agissant de l'inclusion dans le bouclier fiscal, pour la détermination du plafonnement des impositions afférentes aux revenus réalisés à compter de 2010, c'est-à-dire au titre du bouclier fiscal 2012.
Le nombre d'épargnants susceptibles d'être touchés par cette mesure est évalué à 2 300 000. Il devrait toutefois être inférieur en raison de l'existence d'un seuil de mise en recouvrement de 61 euros qui exclura de fait du champ de la mesure les contribuables dont les revenus du patrimoine sont modestes.
Le rendement attendu est de 113 millions d'euros à partir de 2011.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements, l'un de précision, l'autre de coordination et le dernier de rectification d'une erreur matérielle.
III - La position de votre commission
Votre commission approuve cette mesure qui permettra de freiner l'érosion des recettes sociales sur les plus-values de cession, du fait de la hausse du seuil de cession, régulièrement intervenue au cours des dernières années.
Les recettes correspondantes se sont élevées à 1,6 milliard d'euros en 2007 et 1,7 milliard en 2008. Pour 2009, le rendement attendu est de 1,3 milliard, rendement qui devrait à nouveau baisser en 2010, principalement du fait de la chute des marchés boursiers.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 17 (art. L. 136-7 du code de la sécurité sociale, article 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) - Aménagement du régime des contrats d'assurance vie au regard des contributions sociales en cas de décès
Objet : Cet article vise à soumettre à prélèvements sociaux les intérêts capitalisés des contrats d'assurance vie comprenant des unités de comptes lorsque le dénouement du contrat intervient par décès.
I - Le dispositif proposé
Actuellement, les souscripteurs de contrats d'assurance vie en euros s'acquittent chaque année des prélèvements sociaux, au moment de l'inscription en compte des intérêts. Les souscripteurs de contrats en unités de compte, notamment multisupports, ne s'acquittent de ces prélèvements qu'au moment du dénouement du contrat et seulement si celui-ci n'est pas dû au décès du titulaire du contrat.
Le présent article vise donc à corriger cette inégalité de traitement social entre les souscripteurs de contrats d'assurance vie.
En effet, le fait générateur de l'impôt diffère selon la nature du contrat souscrit. Actuellement, l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale prévoit que le fait générateur est constitué par :
- l'inscription en compte pour les contrats en euros ;
- le dénouement du contrat hors décès pour les contrats en unités de compte.
Selon le Gouvernement, cette situation entraîne des pertes importantes pour la sécurité sociale puisqu'environ 20 % des contrats se terminent par le décès de leur souscripteur.
Par ailleurs, une disposition adoptée dans le cadre de la loi du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l'économie, à l'initiative du député Jean-Michel Fourgous, a autorisé les détenteurs de contrats en euros à les transformer en contrats multisupports, considérés au regard du droit fiscal comme des contrats en unités de compte, sans dénouer leur contrat. De ce fait, les contrats multisupports ont connu un essor important : selon les données mentionnées dans la fiche d'évaluation annexée au projet de loi, les cotisations ont globalement doublé en dix ans, pour atteindre 100 milliards d'euros en 2007, 51 % des cotisations en euros se portant sur des contrats multisupports en euros (contre seulement 21 % en 1998).
Aussi, le Gouvernement estime que si aucune mesure n'est prise rapidement, ce sont 20 % des intérêts capitalisés sur les contrats multisupports et sur les contrats en euros faisant l'objet d'une transformation qui échapperaient aux prélèvements sociaux.
Or les prélèvements sociaux sur l'assurance vie constituent à eux seuls près du tiers des prélèvements sociaux sur le capital et près des deux tiers des prélèvements sociaux sur les produits de placement.
Aussi, afin de mettre un terme à cette situation, le présent article prévoit l'application des prélèvements sociaux à l'ensemble des intérêts capitalisés sur les contrats en unités de comptes, y compris lors du décès du souscripteur dès lors que celui-ci intervient après l'entrée en vigueur de la loi et cela quelle que soit la date de souscription du contrat.
A cet effet, le paragraphe I modifie le II de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale relatif à la CSG sur les produits de placement. Les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation ainsi qu'aux placements de même nature mentionnés à l'article 125-0 A du code général des impôts seront assujettis, quelle que soit leur date de souscription :
- lors de leur inscription au contrat ou, pour les bons ou contrats en unités de compte mentionnés au dernier alinéa de l'article L. 131-1 du code des assurances, lors de leur dénouement ;
- lors du décès de l'assuré, à l'exception de ceux ayant déjà supporté la contribution lors de leur inscription au contrat ou lors de leur dénouement.
Le paragraphe II modifie, par coordination, l'article 16 de l'ordonnance du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale. Seront donc soumis à la CRDS les produits de placement mentionnés au II de l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale pour la partie acquise à compter du 1 er février 1996 et, le cas échéant, constatée à compter de la même date.
Les premières recettes au titre de cette nouvelle mesure seront encaissées dès l'exercice 2010. Le produit attendu est de 273 millions d'euros en 2010 , comme en 2011, puis de 368 millions en 2012 et 2013.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à rectifier une erreur de coordination.
III - La position de votre commission
Votre commission approuve la mesure proposée par le Gouvernement dans la mesure où elle permet à la fois de résoudre un problème d'équité entre les différentes catégories de contrats d'assurance vie et d'éviter une forme d'optimisation sociale qui pourrait, à terme rapproché, entraîner des pertes de ressources non négligeables pour la sécurité sociale.
En témoigne clairement le fait qu'en 2008, 83 % des cotisations investies en assurance vie l'ont été sur des contrats multisupports, soit 70,6 milliards d'euros sur un total de 85 milliards.
Votre commission comprend néanmoins l'émotion soulevée par cette mesure. L'assurance vie est en effet l'un des placements préférés des Français et l'idée d'une taxation du fait du décès du souscripteur parait à première vue malvenue. Mais il ne s'agit aucunement de taxer un capital décès, seulement une valeur de rachat, comme cela se fait pour un dénouement du vivant du souscripteur.
Par ailleurs, il n'est pas possible d'opposer à cette disposition son caractère rétroactif dans la mesure où l'exonération fiscale ou sociale ne peut constituer une clause des contrats conclus entre les assureurs et leurs clients. Certes, cet élément est souvent pris en compte comme argument commercial mais la loi fiscale peut toujours être modifiée.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 17 bis (art. L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale) - Aménagement des sanctions applicables en cas de dissimulation d'activité
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de compléter le régime des sanctions applicables en cas de dissimulation d'activité.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
L'article 117 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009 a étendu aux cas de dissimulation d'activité la remise en cause du bénéfice des allégements de charges sociales qui était précédemment réservé au seul cas de constat de travail dissimulé.
Cet article n'a toutefois pas étendu le non-bénéfice de ces allégements au calcul des cotisations dues au titre des salariés concernés par un cas de dissimulation d'activité. Ainsi, lorsque l'emploi n'a pas été dissimulé, les allégements de charges sociales demeurent applicables.
Cet article vise donc à réparer cet oubli et à appliquer les mêmes sanctions à l'ensemble des cas de travail dissimulé, qu'il s'agisse de dissimulation d'activité ou de dissimulation d'emploi salarié, par la perte des allégements de charges sociales.
II - La position de votre commission
Votre commission est très favorable à cette disposition dont elle avait d'ailleurs soutenu le principe il y a un an. Il n'est en effet pas acceptable que des entreprises ayant dissimulé de l'activité ou des emplois puissent bénéficier des allégements généraux de charges sociales.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 17 ter (art. L. 136-6 et L. 242-1-3 du code de la sécurité sociale) - Assujettissement aux cotisations et contributions sociales du bonus accordé aux salariés chargés de constituer des fonds de capital-risque
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de préciser les modalités d'assujettissement aux prélèvements sociaux des « carried interest ».
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
A l'initiative du président de la commission des finances du Sénat, Jean Arthuis, l'article 15 de la loi de finances pour 2009 a clarifié le régime fiscal des « carried interest » , créés pour inciter à la performance les gestionnaires de fonds de capital risque.
Il a en particulier distingué les bonus attribués en parts ou actions à titre de rémunération ou de gratification aux gestionnaires qui, s'agissant d'une rémunération, doivent être imposés comme tels au barème de l'impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires, des cessions ou rachats de parts qui ne sont soumis qu'à l'imposition sur les plus-values, soit au taux de 30,1 % depuis le 1 er janvier 2009, prélèvements sociaux inclus.
Cette réglementation s'appuie sur la pratique des affaires suivant laquelle il est demandé aux gestionnaires de fonds d'investir en capital afin de démontrer leur implication et, le cas échéant, être associés au risque, pour pouvoir bénéficier de ce bonus.
C'est pourquoi, l'imposition au régime de la plus-value ne peut s'appliquer qu'aux parts versées en contrepartie d'un investissement en capital dont la durée minimale est fixée à cinq ans. Ces conditions plus strictes ouvrant le bénéfice de l'imposition au régime de la plus-value figurent à l'article 150 - 0 A du code général des impôts.
Cela signifie que tout versement de bonus qui ne résulterait pas d'un engagement financier durable du gestionnaire de fonds et qui ne remplirait pas ces conditions doit être considéré comme une rémunération, imposée selon le droit commun.
Or, si le régime fiscal de ces compléments de rémunération a ainsi été précisé, rien n'a été prévu pour le régime social applicable. Aussi, en pratique, ces bonus sont assujettis, comme des produits de placement, à 12,1 % de prélèvements (8,2 % de CSG, 0,5 % de CRDS, 2 % de prélèvement sur les revenus du capital, 0,3 % de contribution à la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et 1,1 % de contribution au financement du RSA).
Cette solution n'est toutefois pas équitable compte tenu de la nature des sommes en jeu, qui s'apparentent en effet à des rémunérations d'activité : dans le système des carried interest , les salariés retirent, à mise égale, des plus-values supérieures à celles réalisées par les investisseurs. Cet avantage est constitutif d'un élément de salaire qu'il convient d'assujettir à cotisations.
Le présent article introduit un nouvel article dans le code de la sécurité sociale, l'article L. 242-1-4, afin de distinguer les distributions et gains, imposables à l'impôt sur le revenu, qui seront soumis aux cotisations sociales et les distributions et gains qui remplissent les conditions pour bénéficier du régime social sur les produits de placement ou du patrimoine.
II - La position de votre commission
Votre commission approuve ce dispositif qui s'inscrit parfaitement dans la logique de la réforme des carried interest votée voici un an et qui permet de combler un vide juridique en matière de prélèvements sociaux.
Elle vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 17 quater (art. L. 222-2 du code du sport) - Extinction du régime du droit à l'image collective des sportifs professionnels
Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, tend à anticiper au 31 décembre 2009, au lieu du 30 juin 2012, l'extinction du mécanisme d'exonération de charges sociales institué dans le cadre du régime du droit à l'image collective des sportifs professionnels.
I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale
Le droit à l'image collective a été institué par la loi du 15 décembre 2004 portant diverses dispositions relatives au sport professionnel. Il permet aux sportifs professionnels, dans certaines conditions, de bénéficier d'une exonération de charges sociales sur une fraction, au maximum de 30 %, de leur rémunération.
Son régime figure à l' article L. 222-2 du code du sport aux termes duquel :
- n'est pas considérée comme un salaire la part de la rémunération versée à un sportif professionnel qui correspond à la commercialisation, par le club sportif qui l'emploie, de l'image collective de l'équipe à laquelle le sportif appartient ;
- des conventions collectives, conclues pour chaque discipline sportive, doivent déterminer : le montant de la part de rémunération concernée - qui ne peut excéder 30 % de la rémunération brute totale versée par le club - ; les modalités de fixation de cette part de rémunération en fonction du niveau des recettes commerciales produites par l'exploitation de l'image collective de l'équipe sportive ; le seuil au-delà duquel s'applique l'exonération de charges sociales, seuil qui ne peut être inférieur à deux fois ni être supérieur à huit fois le plafond de la sécurité sociale ;
- en l'absence de convention collective, un décret détermine la part de rémunération représentative de l'image collective.
Ces dispositions ont été légèrement réaménagées par l'article 185 de la loi de finances pour 2009 qui a notamment prévu une extinction du dispositif le 30 juin 2012 .
L'Assemblée nationale a souhaité avancer au 31 décembre 2009 la date votée l'année dernière.
Les auteurs des différents amendements déposés à cet effet ont mis en avant plusieurs arguments :
- le montant extrêmement élevé des salaires versés à certains sportifs professionnels qui, placé au regard de l'ampleur de la crise et des déficits, justifie que l'on anticipe l'extinction d'une niche sociale jugée excessive ;
- l'inutilité du dispositif puisqu'il ne semble avoir permis ni le départ des meilleurs joueurs français vers l'étranger, ni le retour des joueurs les plus réputés ;
- le coût du dispositif pour la mission sport, sur laquelle les dépenses de compensation de l'exonération sont inscrites, soit 26 millions d'euros en 2009 et 2010 ;
- les conclusions très négatives de la Cour des comptes dans son rapport annuel de 2009 dans lequel elle préconise la suppression du dispositif et la réaffectation des crédits ainsi libérés à des actions plus directement en rapport avec les objectifs assignés par les pouvoirs publics au développement du sport.
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Quatre disciplines ont conclu des conventions collectives, conformément à l'article L. 222-2 du code du sport : le football, le rugby, le basket-ball et le cyclisme. Le droit à l'image collective a concerné en 2008 (chiffres de l'Acoss mentionnés par l'annexe 5 du projet de loi de financement) : 2233 personnes, dont, pour plus de la moitié, des footballers, 60 sociétés déclarantes. Crédits de la mission sport affectés à la compensation de l'exonération : 31 millions d'euros en 2008 (dont 7 millions de rattrapage pour 2007) 26 millions en 2009 26 millions en 2010
Compte tenu des exonérations réellement
constatées, le ministère des sports a, au 30 juin 2009,
une dette de 10 millions d'euros auprès de l'Acoss
.
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II - La position de votre commission
Votre commission partage l'appréciation générale portée sur ce dispositif qui représente un coût non négligeable pour le budget de l'Etat sans pour autant avoir rempli ses objectifs.
Ainsi, le rapport d'information de Michel Sergent 4 ( * ) sur ce dispositif a clairement conclu qu'il n'est pas à la hauteur des écarts de richesse entre clubs français et clubs étrangers, notamment pour le football, et qu'il n'a nullement arrêté le transfert des meilleurs joueurs du championnat de France vers l'étranger.
Votre commission observe également que le droit à l'image collective n'est pas le seul avantage dont bénéficient les sportifs de haut niveau . Ceux-ci ont en effet le droit d'opter pour le bénéfice moyen (article 100 bis du code général des impôts) et d'utiliser le régime fiscal de l'impatriation (article 155 B du code général des impôts).
L'ensemble de ces raisons a d'ailleurs motivé la décision de l'année dernière de mettre un terme au dispositif à la fin de la saison sportive 2011-2012.
Compte tenu de la situation actuelle et notamment des dernières remarques de la Cour des comptes, votre commission n'est pas hostile à une légère anticipation de la date d'extinction du droit à l'image collective. Néanmoins, elle considère que cela ne peut pas être fait en cours d'exercice et qu'il convient plutôt d'y procéder à l'issue de la saison sportive actuelle, soit à compter du 1 er juillet 2010 .
Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 17 quater (art. L. 136-7-2 et L. 136-8 du code de la sécurité sociale) - Extension de l'assiette de la contribution sociale généralisée
Objet : Cet article a pour objet d'étendre l'assiette de la contribution sociale généralisée (CSG) aux ventes de métaux précieux, bijoux, objets d'art et d'antiquité.
Instaurée par la loi de finances pour 1991, la contribution sociale généralisée (CSG) est, après les cotisations, la principale ressource des branches maladie et famille de la sécurité sociale. Elle complète aussi les recettes de trois organismes de sécurité sociale, le fonds de solidarité vieillesse (FSV), la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) et la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).
Le produit attendu de la CSG pour 2009 devrait s'élever à 82,1 milliards d'euros, dont 62,2 milliards pour la Cnam, 11,9 milliards pour la Cnaf, 9,1 milliards pour le FSV, 2,2 milliards pour la Cades et 1,1 milliard pour la CNSA. Cet impôt affecté, dû par les personnes fiscalement domiciliées en France, se caractérise ainsi par un rendement très élevé qui s'explique notamment par l'étendue de son assiette. En effet, à la suite d'extensions successives, la CSG porte actuellement sur quatre catégories de revenus, ainsi que sur les jeux.
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* Revenus d'activité et assimilés Les revenus soumis à la CSG au taux de 7,5 % : - les salaires (montant brut après abattement de 3 % pour frais professionnels, depuis le 1 er janvier 2005), - les allocations de préretraite pour les salariés dont le départ ou la cessation anticipée d'activité a pris effet à partir du 11 octobre 2007, - les revenus non salariaux des professions indépendantes, - les revenus tirés de la participation et de l'intéressement, - les indemnités de licenciement, de mise à la retraite, et les autres sommes versées en cas de rupture du contrat de travail (pour la part excédant le minimum légal ou conventionnel), - les allocations parentales complémentaires, - les contributions patronales pour la prévoyance et les retraites supplémentaires. * Revenus de remplacement Les revenus de remplacement soumis à la CSG au taux de 6,2 % : - les allocations de chômage, - les indemnités journalières de maladie, maternité, accident du travail, maladies professionnelles, versées par les organismes de sécurité sociale, - les indemnités journalières complémentaires à celles de la sécurité sociale versées postérieurement à la rupture du contrat de travail. Les revenus de remplacement soumis au taux de 6,6 % : - les pensions de retraite, - les pensions d'invalidité, - les allocations de préretraite, pour les salariés dont le départ ou la cessation anticipée d'activité a pris effet avant le 11 octobre 2007. * Revenus du patrimoine et de placement Les revenus soumis à la CSG au taux de 8,2 % : - les revenus fonciers, - les revenus des locations meublées non professionnelles, - les revenus des capitaux mobiliers non soumis à prélèvement libératoire, - les plus values sur biens meubles et immeubles, les plus-values, gains en capital et profits, - les rentes viagères constituées à titre onéreux, - les revenus de l'épargne salariale, - les produits de placement soumis à prélèvement libératoire (exemples : bons du Trésor, obligations, titres de créances négociables), - certains produits de placement exonérés d'impôt sur le revenu (exemples : plans et comptes d'épargne logement, assurance vie, plans d'épargne populaire, plans d'épargne en action, plans d'épargne retraite, capital risque). * Sur les jeux
Une partie des sommes misées sur les jeux est soumise
à la CSG au taux de 9,5 %.
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La CSG couvre donc la quasi-totalité des revenus d'activité et de remplacement ainsi qu'un nombre croissant de revenus de placement.
Néanmoins, l'assiette de la CSG demeure plus étroite que celle de la CRDS . Cette dernière, prélevée au taux de 0,5 %, inclut, comme le précédente, les revenus d'activité et de remplacement, les revenus du patrimoine et les revenus de placement. Mais elle est aussi perçue sur d'autres éléments d'assiette :
- l'aide personnalisée au logement, l'allocation de logement à caractère social et les prestations familiales (à l'exception de l'allocation de parent isolé et de l'allocation d'éducation spéciale) ;
- certains revenus d'activité d'origine étrangère perçus par des personnes fiscalement domiciliées en France mais ne relevant pas de la sécurité sociale française ;
- les ventes de métaux précieux, bijoux, objets d'arts, de collection et d'antiquité ;
- les revenus de remplacement des personnes non imposables à l'impôt sur le revenu mais assujetties à la taxe d'habitation ;
- une fraction plus importante des sommes misées dans les jeux.
Cet écart entre les deux assiettes mérite d'être examiné. S'il est évidemment difficile d'envisager de soumettre à la CSG les prestations familiales, il est néanmoins possible d'aligner dès maintenant les deux assiettes, d'une part, sur la fraction des sommes misées dans les jeux, d'autre part, sur la vente des métaux précieux, bijoux, objets d'art, de collection et d'antiquité.
En ce qui concerne les jeux, un projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne est actuellement en cours d'examen. Il contient une réforme complète de la taxation des sommes misées. C'est donc dans ce cadre que l'extension de l'assiette de la CSG doit être effectuée.
C'est pourquoi, le présent article se limite à étendre l'assiette de la CSG au produit des ventes de métaux précieux, bijoux, objets d'art, de collection et d'antiquité.
Le prélèvement de CRDS assis sur ces ventes, au taux de 0,5 %, a permis de recouvrer 2,7 millions d'euros en 2008. C'est donc quelques millions d'euros supplémentaires que pourrait rapporter l'alignement d'assiette proposé.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 18 (art. L. 241-10 du code de la sécurité sociale) - Exonération de la cotisation d'assurance vieillesse pour les centres communaux et intercommunaux d'action sociale
Objet : Cet article a pour objet de préciser le champ d'application de l'exonération des cotisations patronales d'assurance vieillesse sur les rémunérations des aides à domicile employées par les centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS et CIAS) et relevant de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).
I - Le dispositif proposé
1 - L'exonération de cotisations patronales de retraite pour les aidants à domicile ayant la qualité d'agent titulaire d'un CCAS ou CIAS
* La loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 a posé le principe d'une exonération totale de la cotisation patronale d'assurance vieillesse sur les rémunérations des aides à domicile employées, en qualité de titulaire, par un centre communal ou intercommunal d'action sociale (CCAS ou CIAS) et relevant de la caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Cette mesure, codifiée à l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale, est entrée en vigueur au 1 er janvier 1999.
Une note de la Caisse des dépôts et consignations du 7 octobre 1999 adressée aux CCAS et aux CIAS précise les modalités d'application de l'exonération. Celle-ci porte sur les rémunérations des aides à domicile ayant la qualité d'agent titulaire. Ces fonctionnaires ont pour mission d'accomplir chez les personnes âgées ou handicapées un travail matériel, moral et social contribuant à leur maintien à domicile. Ils accomplissent des travaux d'entretien courant du logement, confectionnent les repas et prodiguent les soins sommaires d'hygiène. En aucun cas, ils ne pratiquent des soins qui exigent la possession de diplômes officiels.
* En application du protocole d'accord signé le 25 janvier 2006 entre le Gouvernement et certaines organisations syndicales (« accords Jacob »), l'ensemble des cadres d'emplois de la catégorie C de la fonction publique territoriale, en particulier ceux relevant de la filière médico-sociale, ont été restructurés. Les aides à domicile sont désormais regroupées dans le cadre d'emplois des agents sociaux.
La rémunération de ces agents, quel que soit leur grade (agent social, agent social qualifié de deuxième classe, agent social qualifié de première classe), est exonérée de la cotisation patronale d'assurance vieillesse pour la fraction de leur rémunération versée en contrepartie des tâches effectuées auprès des personnes visées au III de l'article L. 242-10 du code de la sécurité sociale, à savoir :
- les personnes ayant à charge un enfant ouvrant droit au complément d'éducation spéciale mentionné à l'article L. 541-1 du code de la sécurité sociale ;
- les personnes titulaires de l'allocation compensatrice pour tierce personne, les personnes titulaires d'une majoration pour tierce personne (servie au titre de l'assurance invalidité et de l'assurance vieillesse, de la législation des accidents du travail ou d'un régime spécial de sécurité sociale ou de l'article L. 18 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes civiles de la guerre) ;
- les personnes remplissant la condition de dépendance requise pour l'ouverture du droit à la prestation spécifique dépendance (PSD) ;
- les personnes se trouvant dans l'obligation de recourir à l'assistance d'une tierce personne pour accomplir les actes ordinaires de la vie ;
- les personnes bénéficiaires de prestations d'aide ménagère aux personnes âgées ou handicapées au titre de l'aide sociale légale, dans le cadre d'une convention conclue entre les CCAS ou CIAS et un organisme de sécurité sociale.
L'article L. 214-10 n'est applicable qu'aux rémunérations versées à une aide à domicile au titre de son activité au domicile privé d'une personne entrant dans son champ d'application. En conséquence, les rémunérations des agents sociaux employés par un établissement d'accueil pour personnes âgées ou handicapées géré par un CCAS ou CIAS ne peuvent, en aucun cas, être exonérées (à l'exception des logements-foyers, considérés comme le domicile substitutif de la personne dépendante).
2 - Les conséquences financières de l'exonération et l'extension de son champ d'application
Depuis sa mise en oeuvre, l'exonération de cotisations patronales d'assurance vieillesse au bénéfice des CCAS et CIAS s'est traduite par un manque à gagner croissant pour la CNRACL. Entre 1999 et 2007, son coût a plus que triplé, passant de 9,3 millions d'euros à 30,1 millions.
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Historique des exonérations de contributions depuis 1999 |
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Année |
Total des exonérations
|
Evolution |
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1999 |
9,3 |
|
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2000 |
11,4 |
23 % |
|
2001 |
13,8 |
21 % |
|
2002 |
15,9 |
15 % |
|
2003 |
17,7 |
11 % |
|
2004 |
19,1 |
8 % |
|
2005 |
21,5 |
13 % |
|
2006 |
26,7 |
14 % |
|
2007 |
30,1 |
13 % |
|
Source : CNRACL |
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Total des exonérations
(en
millions d'euros)
A l'origine circonscrit aux rémunérations des seuls aidants à domicile, agents titulaires du cadre d'emplois des agents sociaux, le champ d'application de l'exonération a été progressivement étendu, sous l'effet de la jurisprudence de la Cour de Cassation (arrêt du 11 octobre 2007 « centre communal d'action social de Roissy-en-Brie »). Celle-ci a en effet interprété les dispositions de l'article L. 214-10 dans un sens extensif en octroyant le bénéfice de cette exonération à tous les agents titulaires des CCAS-CIAS qui, quel que soit leur cadre d'emploi, ont pour activité principale l'aide à domicile.
Cette jurisprudence pose deux problèmes :
- en donnant une interprétation très large du dispositif, elle va au-delà de la volonté initiale du législateur, lequel ne visait que les agents dont l'aide à domicile est statutairement la fonction ;
- elle risque d'entraîner des surcoûts pour la CNRACL, alors que son équilibre financier est déjà précaire.
Le présent article propose donc de rétablir le champ d'application initial du dispositif. Pour ce faire, il modifie le dernier alinéa du paragraphe III de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale en précisant que l'exonération ne s'applique qu'aux rémunérations des aides à domicile ayant la qualité d'agent titulaire d'un CCAS ou d'un CIAS et relevant du cadre d'emplois des agents sociaux territoriaux.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission estime indispensable de recentrer le dispositif de l'exonération de cotisation patronale sur le public initialement visé, à savoir les aidants à domicile ayant la qualité d'agent titulaire d'un CCAS ou d'un CIAS.
La décision de la Cour de cassation du 11 octobre 2007, en étendant le bénéfice de l'exonération à tous les agents titulaires des CCAS-CIAS qui, quel que soit leur cadre d'emploi, ont pour activité principale l'aide à domicile, va en effet à l'encontre de la volonté initiale du législateur. Elle a, en outre, des conséquences non négligeables sur les comptes de la CNRACL.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 18 - Anticipation limitée du transfert du recouvrement des cotisations d'assurance chômage aux Urssaf
Objet : Cet article additionnel a pour objet de préparer le transfert du recouvrement des cotisations d'assurance chômage par les Urssaf en organisant une phase pilote d'anticipation, en accord avec les organismes concernés.
Afin de simplifier les démarches des employeurs, la loi n° 2008-126 du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi a délégué le recouvrement des cotisations à l'assurance chômage et à l'association pour la gestion du régime de garantie des créances des salariés (AGS) aux Urssaf et aux caisses générales de sécurité sociale.
L'article 5 de cette même loi a prévu que ce dispositif entrerait en vigueur à une date définie par décret, au plus tard le 1 er janvier 2012.
Au cours des travaux préparatoires à la mise en oeuvre de cette délégation, il est apparu opportun, pour garantir toutes les conditions de réussite du transfert du recouvrement, de prévoir, en accord avec l'Unedic, la faculté d'appliquer le dispositif à une date antérieure au 1 er janvier 2012. Il semble en effet utile de prévoir une phase pilote pour vérifier concrètement l'efficacité du transfert des opérations de recouvrement avant de le généraliser.
A cet effet, le paragraphe I dispose que les nouvelles modalités de recouvrement prévues par la loi du 13 février 2008 pourront s'appliquer dès l'année 2010, pour l'ensemble ou certaines catégories de cotisants et par un ou plusieurs des organismes qui seront chargés désormais de ces opérations. Les conditions de cette anticipation limitée seront fixées par décret.
Par ailleurs, les très petites entreprises, celles de moins de dix salariés, bénéficient actuellement d'une procédure de règlement simplifié de leurs cotisations et contributions. Il est proposé, au paragraphe II , de la maintenir.
Votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
Article 19 (art. L. 131-7 du code de la sécurité sociale) - Non-compensation par le budget de l'Etat d'une mesure d'exonération de cotisations sociales
Objet : Cet article prévoit, par dérogation à l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, la non-compensation d'une mesure d'exonération de cotisations sociales, instituée par la loi pour le développement économique des outre-mer.
I - Le dispositif proposé
L'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale dispose que : « Toute mesure de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale, instituée à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, donne lieu à compensation intégrale aux régimes concernés par le budget de l'Etat pendant toute la durée de son application. »
A défaut d'avoir pu élever au niveau organique ce principe de la compensation obligatoire par l'Etat des exonérations de charges sociales, issu de la loi Veil du 25 juillet 1994, votre commission a souhaité que la loi organique précise que toute dérogation à ce principe devra être expressément autorisée par une loi de financement. Ainsi, désormais, l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale indique, dans son IV : « Seules des lois de financement peuvent créer ou modifier des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations de sécurité sociale non compensées aux régimes obligatoires de base . »
En application de ces dispositions, le présent article prévoit la non-compensation d' une mesure d'exonération , et d'une seule, soit bien moins que les années précédentes : la loi de financement pour 2007 comprenait trois dispositifs non compensés, la loi de financement pour 2008, cinq et la loi de financement pour 2009, huit.
Le paragraphe I indique ainsi que l'article L. 131-7 n'est pas applicable à la prime exceptionnelle instituée par l'article 3 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.
Cette prime a été créée pour répondre aux difficultés économiques particulières rencontrées par les territoires outre-mer. Elle permet aux employeurs des territoires dans lesquels un accord régional ou territorial interprofessionnel applicable dès 2009 a été conclu de verser une prime d'un maximum de 1 500 euros par salarié et par an. Il s'agit d'une mesure à caractère temporaire puisqu'elle est limitée à trois ans et qui ne peut se substituer à des éléments de rémunération soumis aux cotisations de sécurité sociale.
La prime est exclue de l'assiette de toutes les cotisations ou contributions d'origine légale ou conventionnelle, à l'exception de la CSG, de la CRDS et du forfait social.
La perte de recettes due à cette exemption d'assiette est estimée à 63 millions d'euros en 2009 et à 95 millions en 2010 en année pleine.
Le paragraphe II prévoit que la mesure de non-compensation s'applique à compter de la publication de la loi du 27 mai 2009, c'est-à-dire le 28 mai 2009.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Contrairement aux années précédentes et sans renier le principe de compensation auquel elle est résolument attachée, votre commission ne vous demandera pas de supprimer cet article.
En effet, il ne comporte qu'une seule mesure, à comparer aux seize dispositifs concernés les trois années précédentes. Il est par ailleurs bien spécifié dans l'article 3 de la loi pour le développement économique des outre-mer qu'elle ne peut se substituer à des éléments ou des augmentations de rémunération, ni à des primes conventionnelles. Par ailleurs, le bonus a une durée de vie limitée.
Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article 20 - Montant de la compensation des exonérations
Objet : Cet article propose d'approuver le montant de la compensation des exonérations de cotisations et contributions sociales dites « ciblées », soit 3,5 milliards d'euros, leur détail figurant dans l'annexe 5 du projet de loi de financement.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005.
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(extraits du C du I) C. - Dans sa partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l'équilibre général pour l'année à venir, la loi de financement de la sécurité sociale : 2° Détermine, pour l'année à venir, de manière sincère, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. (...) A cette fin : c) Elle approuve le montant de la compensation mentionnée à l'annexe prévue au 5° du III de l'article L.O. 111-4 ; Article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale (extraits du III) III. - Sont jointes au projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année des annexes :
5° Enumérant l'ensemble des mesures de
réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de
sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires
de base ou aux organismes concourant à leur financement et de
réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces
cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles
introduites au cours de l'année précédente et de
l'année en cours ainsi que celles envisagées pour l'année
à venir et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces
mesures, en précisant les modalités et le montant de la
compensation financière à laquelle elles donnent lieu, les moyens
permettant d'assurer la neutralité de cette compensation pour la
trésorerie desdits régimes et organismes ainsi que l'état
des créances. Ces mesures sont ventilées par nature, par branche
et par régime ou organisme ;
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Ces dispositions revêtent une très grande importance pour votre commission qui, lors de la discussion de cette loi organique, avait en effet souhaité voir le principe de la compensation élevé au niveau organique.
L'article propose d'approuver le montant des compensations pour 2010, en le fixant à 3,5 milliards d'euros , au lieu de 3,4 milliards d'euros en 2009.
Ce chiffre correspond uniquement aux dispositifs ciblés , les allégements généraux étant financés par un ensemble de recettes fiscales affectées à ce titre au régime général en application de l'article 56 de la loi de finances pour 2006. Les allégements sur les heures supplémentaires institués par la loi Tepa sont également compensés par l'affectation de recettes fiscales, comme le prévoit l'article 28 du projet de loi de finances pour 2008.
Les allégements ciblés de cotisations sociales sont, pour leur part, compensés par des crédits budgétaires .
L'annexe 5 fournit le détail de ces exonérations. Avant d'en mesurer l'enjeu financier, ce document présente d'abord une sorte de panorama de l'ensemble des dispositifs d'exonération existants.
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- allégement général sur les bas salaires (« réduction Fillon ») ; - heures supplémentaires et complémentaires (loi Tepa) ; - mesures visant à promouvoir l'apprentissage, la qualification et les stages (quatre dispositifs) ; - mesures destinées à favoriser l'emploi de publics en difficulté : jeunes et titulaires de minima sociaux (trois dispositifs) ; - mesures ciblées sur les services à la personne (cinq dispositifs) ; - dispositifs propres à l'emploi dans le secteur agricole (sept dispositifs) ; - exonérations ciblées sur certains territoires (zones de revitalisation rurale ou urbaine, zones franches urbaines, Dom) (neuf dispositifs) ; - exonérations ciblées sur certains secteurs d'activité (hôtels, cafés, restaurants, jeunes entreprises innovantes, marins salariés) (six dispositifs) ;
- exonérations applicables aux travailleurs non
salariés non agricoles (six dispositifs).
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Au total, l'annexe au projet de loi de financement pour 2010 comporte quarante-quatre mesures d'exonérations . S'y ajoutent divers mécanismes d'exemptions d'assiette qui figurent dans ce même document et sont au nombre de vingt-quatre cette année.
Contrairement aux années précédentes, ni le projet de loi de financement, ni le projet de loi de finances ne proposent cette année de mesures pour modifier ou créer des exonérations. L'article 18 du présent projet de loi ne fait en effet que préciser l'exonération de cotisation vieillesse pour les centres communaux et intercommunaux d'action sociale ; c'est une mesure qui n'a pas d'impact pour le régime général et qui n'est pas compensée par l'Etat.
Le montant de l'ensemble des mesures d'exonérations - générales et ciblées - reste néanmoins très élevé. Pour la deuxième année consécutive cependant, il ne progresse pas en 2010.
Le tableau ci-après fournit une synthèse du coût des exonérations pour les exercices allant de 2007 à 2010. Il affiche aussi le montant des mesures d'exonération non compensées.
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Coût des exonérations |
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(en millions d'euros) |
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Dispositifs |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
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Allégements généraux (« réduction Fillon ») |
21 433 |
22 608 |
22 357 |
22 099 |
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Heures supplémentaires (loi Tepa) |
263 |
2 954 |
2 953 |
2 898 |
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Allégements ciblés |
4 135 |
4 275 |
3 967 |
3 494 |
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Total mesures compensées |
25 861 |
29 936 |
29 302 |
28 517 |
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Mesures non compensées |
3 051 |
2 850 |
2 801 |
2 963 |
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Total exonérations compensées et non compensées |
28 912 |
32 785 |
32 103 |
31 480 |
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Source : annexe 5 du PLFSS |
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Ce tableau fait notamment apparaître :
- le coût très élevé de la politique d'allégement de charges sociales , supérieure à 31 milliards d'euros en 2010 ;
- l'impact prépondérant dans cet ensemble de la « réduction Fillon » et du poids de la détaxation des heures supplémentaires au titre de la loi Tepa ;
- l'importance des mesures non compensées : ce montant atteint 2,96 milliards d'euros en 2010 ; il se rapproche de celui des mesures d'allégement ciblées et compensées.
La compensation des exonérations ciblées, évaluée à 3,5 milliards pour 2010, se fait par crédits budgétaires. Quatre missions y contribuent pour l'essentiel ainsi que le montre le tableau ci-après.
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(en millions d'euros) |
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Compensation budgétaire |
2007
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2008
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2009
|
2010
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Mission Travail |
1 465 |
1 744 |
1 919 |
1 891 |
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Mission Outre-mer |
782 |
1 074 |
1 011 |
1 104 |
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Mission Ville |
299 |
348 |
280 |
247 |
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Mission Recherche |
100 |
115 |
110 |
110 |
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Total des allégements ciblés compensés (toutes missions) |
2 767 |
3 391 |
3 451 |
3 494 |
Pour la mission « Travail », il s'agit principalement de compenser les exonérations liées au contrat d'apprentissage (693 millions inscrits dans le projet de loi de finances pour 2010) ainsi qu'au développement des services à la personne. La mission « Outre-mer » finance la franchise de cotisations patronales pour les entreprises implantées dans les Dom, mesure la plus importante en termes de volume financier, soit 1,087 milliard. La mission « Ville » compense les exonérations liées aux zones franches urbaines (238 millions), la mission « Recherche » celles relatives aux jeunes entreprises innovantes (105 millions).
Par rapport à 2009, les principales progressions concernent les exonérations relatives à l'outre-mer et aux services à la personne. En revanche, les dotations compensant les exonérations sur les contrats d'apprentissage sont en baisse sensible, du fait d'une modification de l'assiette forfaitaire servant de base au calcul de l'exonération.
Ces crédits se révèlent néanmoins, année après année, insuffisants. En 2006, il a manqué 1 milliard d'euros. En 2007 comme en 2008, l'insuffisance des crédits budgétaires s'est élevée à plus de 1,2 milliard d'euros .
Pour 2009, l'inscription des crédits nécessaires en loi de finances a été établie sur la base des demandes faites par les caisses de sécurité sociale elles-mêmes, dans le but d'assurer une meilleure adéquation des crédits aux besoins réellement constatés. De fait, les dotations prévues à ce titre dans les missions « Travail » et « Outre-mer » ont été sensiblement accrues. Néanmoins, on constate aujourd'hui à nouveau des insuffisances de crédits évaluées à environ 500 millions d'euros . Les dispositifs dont le coût n'ont pas suffisamment été pris en compte en loi de finances sont les mêmes qu'en 2008, mais pour des montants inférieurs ; ils concernent les contrats d'apprentissage, les entreprises implantées dans les Dom, les services à la personne et les contrats de professionnalisation.
Pour 2010, le montant des crédits budgétaires prévus est légèrement supérieur à celui voté en 2009. Toutefois, compte tenu du coût réel des exonérations envisagé pour 2009, il devrait une nouvelle fois s'avérer inférieur aux besoins, bien que dans des proportions moindres.
Du fait des décalages enregistrés chaque année entre les dotations budgétaires prévues pour la compensation des exonérations ciblées et leur coût réel, une dette de l'Etat se constitue envers la sécurité sociale. Ainsi, pour le régime général, cette dette a atteint, de manière cumulée, 1,78 milliard d'euros au 31 décembre 2008 et pour l'ensemble des régimes 2,89 milliards d'euros.
Compte tenu des versements effectués par l'Etat au premier semestre 2009, la situation est la suivante : la dette cumulée par l'Etat vis-à-vis de la sécurité sociale au titre des exercices 2008 et antérieurs a atteint, au 31 décembre 2008, 2,25 milliards d'euros pour le régime général et 2,85 milliards d'euros pour l'ensemble des régimes .
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à rectifier une erreur matérielle.
III - La position de votre commission
Votre commission souhaite, au préalable, souligner la très grande qualité de l'annexe 5 qui fournit, de façon encore plus exhaustive cette année, le détail des diverses mesures d'exonérations de charges et d'exemptions d'assiette ainsi que les modalités de leur compensation.
Elle salue aussi les progrès faits dans deux directions :
- une évaluation plus correcte des crédits budgétaires initiaux nécessaires à la compensation des mesures d'exonérations ciblées ; votre commission espère que cet effort d'assainissement pourra être mené à son terme et que, dans l'exécution des prochaines lois de finances, on n'observe plus de décalage entre les dotations initiales et le coût réel des exonérations pour la sécurité sociale ;
- un souci d'appliquer rigoureusement les nouvelles règles de bonne gouvernance de la loi de programmation des finances publiques ; celles-ci doivent en effet conduire, d'une part, à ne plus créer de mesure dérogatoire sans la gager par la suppression ou la limitation d'une autre mesure, d'autre part, à réexaminer chacun des dispositifs d'exonération ou d'exemption d'assiette en vigueur, au regard de son coût et de son efficacité.
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Les mesures de la loi de programmation des finances
publiques
La loi n° 209-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 définit plusieurs règles de bonne gouvernance et d'encadrement des dépenses fiscales et des niches sociales, qui figurent aux articles 10 à 12. L'article 10 fixe le principe de l'interdiction de l'adoption de mesures nouvelles qui auraient pour conséquence la diminution des ressources affectées au budget de l'Etat ou à la sécurité sociale. Cette contrainte s'apprécie sur l'ensemble de la période de programmation afin d'éviter les effets amplificateurs liés au cycle économique mais sous réserve d'un suivi attentif dans le cadre du bilan annuel de mise en oeuvre de la loi de programmation. L'article 11 pose une règle de gage : toute création ou extension d'une niche fiscale ou sociale devra être compensée par la suppression ou la diminution d'une autre de ces niches pour un montant équivalent. Cette règle s'apprécie pour l'ensemble des changements législatifs intervenus en cours d'année, dans le domaine fiscal, d'une part, dans le champ social, d'autre part. Par ailleurs, les dispositifs institués pendant la période de programmation ne seront valables que pendant les quatre années qui suivront leur entrée en vigueur.
L'article 12
prévoit que, chaque
année, avant le 15 octobre, le Gouvernement présente au
Parlement un objectif annuel de coût des niches fiscales et sociales,
ainsi qu'un bilan des dispositifs créés, modifiés ou
supprimés au cours de l'année qui précède. Par
ailleurs, dans les trois années suivant l'entrée en vigueur d'une
nouvelle mesure, le Gouvernement devra présenter au Parlement un rapport
d'évaluation de l'efficacité et du coût de la mesure
considérée. Enfin, avant le 30 juin 2011, tous les dispositifs
actuellement en vigueur devront avoir été évalués.
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Ces nouvelles règles répondent très largement aux attentes exprimées depuis longtemps par votre commission. L'annexe 5 en fait un suivi rigoureux. Elle montre notamment que, pour la première année d'application de la règle de gage, l'objectif en matière de création-modification des exonérations et exemptions d'assiette a été respecté . Il laisse même apparaître un léger dépassement de l'objectif, c'est-à-dire un montant d'économies évalué à environ 300 millions d'euros pour 2010.
Pour votre commission, il est essentiel que ce bon résultat ne puisse être interprété comme la possibilité ouverte à la création de nouveaux dispositifs. La priorité est en effet bien aujourd'hui de réduire le champ global des niches sociales.
Sous réserve de ces observations, votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.
Article additionnel après l'article 20 (art. L. 241-13 du code de la sécurité sociale) - Annualisation du calcul des allégements généraux de charges sociales
Objet : Cet article additionnel a pour objet d'éviter certaines pratiques d'optimisation utilisées pour le calcul des allégements généraux de charges sociales.
Dans la conclusion de son dernier rapport sur les prélèvements obligatoires des entreprises dans une économie globalisée, remis en octobre 2009 à la suite d'une demande de la commission des finances du Sénat, le Conseil des prélèvements obligatoires recommande, en matière de prélèvements sociaux, de s'interroger sur l'ensemble des dispositifs d'allègements de cotisations et d'exemptions d'assiette existants .
Il justifie la nécessité de cette réflexion par le fait qu'une baisse uniforme des taux de cotisations sociales, favorable à la compétitivité, serait possible à prélèvements constants si l'on réduisait ces dispositifs dérogatoires. Une telle mesure aurait toutefois des conséquences sur le niveau du coût du travail au voisinage du Smic, et donc sur l'emploi faiblement qualifié, qu'il convient de pouvoir apprécier.
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- abaisser le seuil de sortie des allégements généraux La Cour des comptes puis la mission d'information commune de l'Assemblée nationale sur les exonérations de cotisations sociales ont recommandé un abaissement du seuil de sortie des allègements généraux à respectivement 1,3 Smic (9,2 milliards de gains chiffrés en 2007) ou 1,4 Smic (6 milliards). Il s'agirait par là également de modifier la pente des allègements et donc le coût des hausses de salaires, avec toutefois le risque d'un renforcement possible de l'effet de trappe à bas salaire ; - limiter le bénéfice des allégements généraux à certaines entreprises Une autre piste consisterait à accorder le bénéfice des allègements généraux en fonction de la taille des entreprises : la Cour recommandait ainsi en 2007 de recentrer ce dispositif sur les PME, pour le limiter aux entreprises dont l'effectif se situe en-deçà d'un certain seuil de salariés, moins de cinquante salariés (gain de 6,7 milliards) voire moins de vingt salariés (9,6 milliards). La mission d'information commune de l'Assemblée nationale proposait de les réserver aux seuls cinq cents (4 milliards d'euros) ou mille premiers emplois (3,2 milliards) ; - réexaminer les exonérations ciblées Les exonérations ciblées de cotisations sociales devraient faire l'objet d'un réexamen au regard de leur coût et de leur efficacité sur l'emploi. Ainsi, l'aide exceptionnelle à l'embauche à destination des entreprises de moins de dix salariés, mise en place dans le cadre du plan de relance du 4 décembre 2008, ne devrait pas être pérennisée, ni étendue à d'autres catégories d'entreprises ; - relever les contributions sur les exemptions d'assiette
Les contributions sur les éléments
exemptés d'assiette pourraient par ailleurs être relevées,
notamment s'agissant de l'épargne salariale et des contributions
à la prévoyance complémentaire, productrices de fortes
inégalités entre entreprises, salariés et ménages.
Le taux du forfait social (2 %) pourrait être revalorisé
(gain de 1,6 milliard avec un taux à 10 %) tout en maintenant un
niveau d'assujettissement inférieur au taux normal, et son assiette
étendue à certains compléments de
rémunération non couverts.
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Votre commission estime indispensable que la réflexion sur les allégements de charges sociales puisse désormais aboutir à des propositions concrètes. Le coût de l'ensemble des allégements généraux et ciblés, soit 30,4 milliards d'euros en 2009 , justifie à lui seul qu'il en soit ainsi.
Le ministre des comptes publics a récemment confié sur ce sujet une mission à l'inspection générale des finances. Il faudra que ses préconisations permettent une réforme de ces différents dispositifs dont votre commission ne méconnait évidemment pas l'utilité, notamment en termes d'emploi non qualifié.
En attendant, une première mesure pourrait être adoptée afin d'éviter certaines pratiques d'optimisation. Comme l'indique le Conseil des prélèvements obligatoires, « en matière de prélèvements sociaux, le calcul des allègements généraux pourrait être annualisé, afin d'éviter les pratiques de certains employeurs qui versent des rémunérations sur plus de douze mois, permettant à un salaire de bénéficier pendant onze mois d'allègements au niveau maximal alors que la rémunération annuelle, lissée sur douze mois, serait nettement supérieure.
« Cette pratique est très répandue dans le secteur financier, l'immobilier, le conseil et l'assistance, et l'édition. A l'inverse elle est rare dans l'industrie ou dans le secteur sanitaire et social. Un meilleur encadrement permettrait des gains de l'ordre de 2 à 3 milliards d'euros, dont le coût serait essentiellement supporté par les secteurs protégés, et favoriserait ainsi les secteurs exposés en finançant une baisse uniforme des taux. La faisabilité technique reste toutefois à étudier, afin d'en limiter les coûts de gestion supplémentaires pour les entreprises et pour les URSSAF. »
Votre commission propose donc que le calcul des allégements généraux de charges sociales soit désormais réalisé à partir d'un douzième de la rémunération annuelle des salariés .
Elle vous demande d'adopter cet article additionnel dans la rédaction qu'elle vous soumet.
* 4 Arrêt sur image : le droit à l'image collective des sportifs professionnels en question - Rapport d'information Sénat n° 255 (2007-2008), établi au nom de la commission des finances.