B. UN BUDGET DE 295 MILLIONS D'EUROS, EN BAISSE DE 7,2 %
Les moyens du programme « Accès au droit et à la justice » diminuent en autorisations d'engagement de 11 %, en passant de 385,3 millions d'euros à 342,7 millions d'euros et de 7,2 % en crédits de paiement , en passant de 317,9 millions d'euros à 295 millions d'euros .
Etant donnée la nature des différentes actions composant le programme, il apparaît logique que 99,7 % des moyens du programme soient constitués de crédits d'intervention (AJ, subventions aux associations d'aide aux victimes, associations de médiation familiale...) .
Depuis le 1 er janvier 2007 et afin d'assurer une meilleure gestion des personnels des services judiciaires, les ETPT servant le présent programme sont portés par le programme « Justice judiciaire » 51 ( * ) . En conséquence, le programme « Accès au droit et à la justice » ne comprend aucune dépense de personnel (titre 2).
Seuls les frais de fonctionnement des MJD viennent abonder le titre 3 des dépenses de fonctionnement (0,8 million d'euros pour 2010).
Il résulte de cette spécificité que les marges du gestionnaire sont quasi inexistantes au regard des règles de fongibilité introduites par la LOLF .
C. LES PROPOSITIONS DE RÉFORME DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE
L'action 1 « Aide juridictionnelle » voit passer sa dotation de 297,8 millions d'euros en 2009 à 275 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances.
Cette baisse de 7,6 % doit, toutefois, être relativisée dans la mesure où elle se fonde sur un rétablissement de crédits à hauteur de 24 millions d'euros au titre du recouvrement de l'AJ 52 ( * ) . Ainsi, au total, les moyens prévisibles pour mettre en oeuvre l'AJ en 2010 s'élèveraient à 299 millions d'euros, soit un niveau comparable à celui de 2009.
Par ailleurs, le budget demandé au titre de l'AJ repose sur une prévision de bénéficiaires égale à 935.000 admissions 53 ( * ) .
Après une stabilité des admissions observée en 2008, une légère augmentation a été constatée depuis le début de l'année 2009. Celle-ci devrait en revanche être plus marquée en 2010, en raison de la récession et de l'augmentation du chômage. Par ailleurs, la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, ainsi que l'article 3 de la loi n° 2008-1249 du 1 er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion, instituent de nouveau contentieux devant les juridictions administratives concernant les personnes les plus démunies. Une hypothèse d'augmentation des admissions de 2 % pour 2009 et de 3 % en 2010 a donc été retenue .
A cet égard, votre rapporteur spécial souligne l'accroissement considérable du nombre des admissions à l'AJ depuis 1991 (+ 208,6 %) et même l'emballement des dépenses budgétaires consacrées à cette aide entre 1991 et 2006 (+ 391,3 %). Sur la période 1998-2008, la dépense a cru de 62,2 % en euros courants et de 36 % en euros constants. Dans son rapport d'information « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle » 54 ( * ) , votre rapporteur spécial rappelait la double crise de l'AJ : « une crise financière doublée d'une crise morale » .
Après avoir posé un diagnostic sur le dispositif réformé par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, votre rapporteur spécial ouvrait des pistes de réforme qu'il souhaite ici rappeler étant donnée la poursuite de l'augmentation des missions à l'AJ.
Votre rapporteur spécial avait d'ailleurs relevé, avec satisfaction, que le projet annuel de performance pour 2009 de la mission « Justice » indiquait que :
« Le financement de l'aide juridictionnelle sera rationalisé à l'aide d'un meilleur recouvrement de l'aide juridictionnelle avancée auprès des parties perdantes et des propositions faites par le sénateur du Luart et la commission présidée par Jean-Michel Darrois. »
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Les principales propositions de votre rapporteur
spécial
La réforme suggérée par votre rapporteur spécial s'articule autour des principes de transparence et de responsabilité , s'appliquant à tous les acteurs du système. Pour les avocats et les auxiliaires de justice : - Etablir un « barème horaires » mieux adapté qu'aujourd'hui à la réalité du travail accompli par l'avocat, afin de permettre sa juste rémunération ; - Impliquer l'ensemble de la profession d'avocat autour du bon fonctionnement de l'AJ par la mise en place d'un dispositif fondé sur une participation des avocats soit en temps, « participation temps », soit par le biais d'une contribution financière, « participation financière » ; - Envisager le regroupement des Caisses autonomes de règlements pécuniaires des avocats (CARPA) . Pour les bénéficiaires de l'AJ et les autres justiciables : - Créer un « ticket modérateur justice » laissant à la charge du bénéficiaire de l'AJ une part de la dépense de justice liée à son affaire ; - Mieux organiser l'information du justiciable sur les règles de recouvrement éventuel des sommes engagées, et faire en sorte que, dès l'intervention de la décision de justice, il ait connaissance du montant à rembourser le cas échéant ; - Faciliter, dans les cas de recouvrement , les procédures de paiement dès la sortie du tribunal. Pour l'Etat : - Systématiser l'évaluation de l'impact sur les crédits de l'aide juridictionnelle de toute nouvelle loi ; - Lancer une mission d'audit sur l'organisation et le fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ) et diffuser les bonnes pratiques ainsi repérées ; - Tirer profit de la réforme de la carte judicaire pour définir une nouvelle stratégie de répartition des moyens, en particulier humains, dédiés au traitement des demandes d'AJ ; - Diffuser encore plus largement l'usage des nouvelles technologies au sein du système de l'AJ : dossiers de demande d'AJ téléchargeables en ligne sur internet, plates-formes numériques sécurisées d'échange entre les juridictions, d'une part, et les avocats et les auxiliaires de justice, d'autre part, vidéoconférence... Source : rapport d'information n° 23 (2007-2008) « L'aide juridictionnelle : réformer un système à bout de souffle » |
* 51 Sénat, rapport spécial n° 78 (2006-2007) - tome III - annexe 15.
* 52 L'article 43 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 prévoit que les frais avancés au titre de l'AJ sont recouvrables contre l'adversaire du bénéficiaire de l'AJ condamné aux dépens et qui ne bénéficie pas lui-même de l'AJ. Ce dernier est tenu, sauf dispense totale ou partielle du juge, de rembourser au Trésor public, dans la proportion des dépens mis à sa charge, les sommes avancées par l'Etat au titre de l'AJ.
* 53 Ce total se décompose en 420.750 admissions pour des affaires au pénal et 514.250 admissions au civil et pour les autres types de contentieux (contentieux administratifs hors reconduites à la frontière, et conditions de séjour des étrangers dont reconduites à la frontière).
* 54 Sénat, rapport d'information n° 23 (2007-2008).