PREMIÈRE PARTIE : PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION
I. UNE MISSION À VOCATION INTERMINISTÉRIELLE
La mission « Direction de l'action du Gouvernement » regroupe des crédits budgétaires afférents à des entités budgétaires très différentes dont le rattachement budgétaire aux services du Premier ministre vise à optimiser la gestion publique.
Dans le projet de loi de finances pour 2010, les crédits de la mission s'élèvent à 559,25 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et à 553,85 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Ils sont respectivement en augmentation de près de 15 % et 19 % .
La mission « Direction de l'action du Gouvernement » est composée de deux programmes : le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » et le programme 308 « Protection des droits et libertés ».
Le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » retrace les crédits relatifs aux fonctions d'état-major, de stratégie, de prospective et de coordination permettant de soutenir le Premier ministre dans ses fonctions de direction de l'action du Gouvernement.
Les crédits demandés pour 2010 bénéficient d'une forte progression, d'un peu plus de 20 %, en AE et en CP . Ils atteignent 479,26 millions en AE 2 ( * ) . L'augmentation de ces crédits n'était l'an dernier que de 2,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2008. Les dotations s'élèvent à 467,461 millions d'euros en CP 3 ( * ) . En LFI 2009, la progression des crédits de paiement par rapport à la loi de finances initiales pour 2008 n'était que de 7,1 %.
Le programme 308 « Protection des droits et libertés » regroupe les dépenses des autorités administratives indépendantes qui concourent à la défense des droits et à la protection des libertés publiques.
Les crédits demandés pour 2010 atteignent 79,99 millions d'euros en AE (soit une réduction de 12,69 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009) 4 ( * ) et 86,39 millions d'euros en CP, ce qui représente une augmentation de 11,6 % par rapport à 2009, contre une progression de 24,9 % des crédits de 2009 par rapport à 2008.
II. UNE MAQUETTE BUDGÉTAIRE À « GÉOMÉTRIE VARIABLE »
Les changements de maquette de la mission illustrent la nature originale de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». La mission tend moins à concourir stricto sensu à une politique publique définie 5 ( * ) que de permettre la réalisation des fonctions d'état-major de la politique gouvernementale ou des actions interministérielles à caractère transversal.
Ainsi, le programme 306 « Présidence française de l'Union européenne », rattaché à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » en 2008 et 2009, disparaît-il en 2010. Ce programme, qui a regroupé les crédits destinés à l'exercice de la Présidence française de l'Union européenne du 1 er juillet au 31 décembre 2008, est en phase de clôture.
Les crédits du programme ont donné lieu à un rapport de contrôle de la Cour des comptes, remis à la commission des finances du Sénat, au titre de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Tout en se félicitant de l'architecture budgétaire du programme 306 et de la gestion déconcentrée en unités opérationnelles, votre rapporteur spécial a déploré la programmation sans contrainte de certains événements ne permettant pas d'optimiser la gestion des crédits ainsi mis en place.
S'agissant du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » , un certain nombre de changements interviennent en 2010 dans le cadre de la maquette de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».
Tout d'abord, le périmètre de l'action n° 1 « Coordination du travail gouvernemental » est étendu en raison du rattachement :
- du ministre chargé, auprès du Premier ministre, de la mise en oeuvre du plan de relance ;
- de la mission région capitale ;
- de la mission interministérielle « Union pour la Méditerranée » ( l'UPM ) et de son Conseil culturel ;
- du commissariat à la diversité et à l'égalité des chances ;
- du Conseil de la création artistique .
Dans le cadre de la réforme en cours des Instituts, l'Institut national des hautes études de sécurité ( INHES ), le centre des hautes études de l'armement ( CHEAr ), et l'Institut d'études et de recherche pour la sécurité des entreprises ( IERSE ), rejoignent l'Institut des hautes études de défense nationale (IHEDN) au sein de l'action n° 2 « Coordination de la sécurité et de la défense » du programme 129.
En revanche, les crédits de la mission d'évaluation des politiques publiques rattachés à l'action n° 11 « Stratégie et prospective » du programme sont transférés au profit du programme 221 « Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat » de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».
L'action n° 4 « Coordination sectorielle » disparaît . Elle comprenait les crédits de rémunération de la direction du développement des médias ( DDM ) et des commissions qui lui sont rattachées ainsi que ceux de la direction générale de l'administration et de la fonction publique ( DGAFP ). Ces derniers ont été respectivement transférés vers le ministère de la culture et celui du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat.
Une action n° 5, intitulée « Administration territoriale » est créée . Elle comprend les crédits de rémunération des secrétaires généraux aux affaires régionales (SGAR), auparavant inscrits à l'action n°10 « Soutien ». En outre, elle regroupe les crédits de rémunération des chargés de mission sectoriels des plates-formes d'appui à la gestion des ressources humaines et ceux des responsables régionaux du service des achats de l'Eta t (SAE) placés auprès du SGAR.
Votre rapporteur spécial s'est interrogé sur la pertinence du rattachement de ces crédits à la mission « Direction de l'action du Gouvernement » plutôt qu'à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » relevant du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. Cette dernière a pour objet d'assurer la présence et la continuité de l'Etat sur l'ensemble du territoire de la République, ainsi que la mise en oeuvre locale des politiques publiques nationales.
Or, les SGAR ont notamment pour fonction de coordonner l'action des services régionaux de l'Etat, de veiller à la cohérence de la mise en oeuvre des politiques nationales et communautaires, ainsi que d'animer l'action des services de l'Etat. Votre rapporteur spécial rappelle que le programme « Administration territoriale » de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » regroupe respectivement les moyens des préfectures, hauts-commissariats et sous-préfectures.
Néanmoins, le secrétaire général du Gouvernement, M. Serge Lasvigne, a fait valoir que la vocation interministérielle du programme 129 permet de surmonter certaines réticences ministérielles face à la mise en oeuvre de la réforme de l'administration territoriale. Il a rappelé qu' en raison de la réduction du nombre de directions régionales, les missions du SGAR consistaient moins en un rôle de coordination interministérielle des politiques que de mutualisation des outils . Dans cette perspective, les services du Premier ministre offrent une garantie d'efficacité et d'objectivité dans la réalisation de cette mission.
S'agissant du programme 308 « Protection des droits et libertés », votre rapporteur spécial rappelle que ce programme a été créé en 2009 par regroupement des crédits des autorités administratives indépendantes inscrites sur le programme 129 « Coordination du travail gouvernemental » et 213 « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés », s'agissant de la CNIL.
Le périmètre du programme 308 demeure constant en 2010. Cependant, votre rapporteur spécial relève que la maquette du programme 308 sera modifiée dès l'adoption du projet de loi organique relatif au Défenseur des droits 6 ( * ) .
En effet, la création du Défenseur des droits, prévue par l'article 71-1 de la Constitution issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ème République, devrait se substituer à plusieurs AAI, dont le Médiateur de la République, la Commission nationale de déontologie de la sécurité, mais également le Défenseur des enfants, dont on peut déplorer que ses crédits ne relèvent pas de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ». Cette autorité est rattachée au Programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales » de la Mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».
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Les principales observations de votre rapporteur spécial sur la maquette budgétaire de la mission - Votre rapporteur spécial s'est interrogé sur le rattachement des crédits de la rémunération des chargés de mission des SGAR au programme 129 plutôt qu'à la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » relevant du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales. A l'issue de l'audition du secrétaire général du Gouvernement, il a pris note d'une telle nécessité pour des raisons d'efficience administrative. La vocation interministérielle de la mission est en effet perçue favorablement par l'ensemble des ministères concernés afin de mener la réforme de l'administration territoriale déconcentrée. - S'agissant de la création du défenseur des droits appelé à se substituer au Médiateur de la République, à la commission nationale de déontologie de la sécurité et au défenseur des enfants, votre rapporteur spécial appelle de ses voeux une mise en cohérence de l'ensemble des missions de cette future institution. |
* 2 Soit une augmentation de 21,30 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009.
* 3 Soit une augmentation de 20,32 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2009.
* 4 Cette réduction s'explique par la prise en compte dans la loi de finances de 2009 des trois années de loyers du CSA en autorisations d'engagement.
* 5 Cf. Deuxième alinéa du I de l'article 7 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), aux termes duquel « une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie ».
* 6 Projet de loi organique n° 610 (2008-2009) relatif au Défenseur des droits, déposé au Sénat le 9 septembre 2009. Cf. http://www.senat.fr/dossierleg/pjl08-610.html.