B. LES ENJEUX FINANCIERS DU PROGRAMME EN 2010
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Les crédits pour 2010 du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (en euros) |
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Actions |
AE |
CP |
Part des AE du programme |
Part des CP du programme |
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1 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » |
148.600.000 |
137.200.000 |
43,0 % |
40,1 % |
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2 « Développement solidaire et équilibré des territoires » |
170.358.376 |
177.968.190 |
49,3 % |
52,1 % |
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4 ( sic ) « Instruments de pilotage et d'étude » |
26.742.127 |
26.742.127 |
7,7 % |
7,8 % |
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Totaux |
345.700.503 |
341.910.317 |
100 % |
100 % |
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Source : projet de loi de finances pour 2010, avant son examen par l'Assemblée nationale |
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1. Un total de 345,7 millions d'euros en AE et 341,9 millions d'euros en CP pour un programme désendetté
Le présent PLF dote le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » de 345,7 millions d'euros en AE et de 341,9 millions d'euros en CP , soit une augmentation de 0,3 % des AE et de 1,4 % des CP par rapport aux prévisions de la LFI pour 2009 (344,5 millions d'euros en AE et 337 million d'euros en CP). Cette répartition des crédits, dans laquelle les AE excèdent de peu les CP (à hauteur de 3,8 millions d'euros, soit 1,1 %), traduit l' assainissement auquel a été soumis le programme , avec succès, dans les dernières années.
Il convient ici de rappeler que les exercices 2007 et 2008 ont marqué, à cet égard, un « tournant ». En effet, avec la LFI pour 2007, pour la première fois depuis 2002, le budget de la DIACT/DATAR comprenait une dotation en CP (400,4 millions d'euros) supérieure à celle des AE (317,4 millions d'euros) bien que cette situation ait été relativisée, en cours d'exercice, par l'intervention de décrets d'avance. La LFI pour 2008 a consolidé l'orientation : le programme 112 y représentait 373,5 millions d'euros en CP, pour seulement 283,5 millions d'euros en AE. Ce déséquilibre au profit des CP, inversant le déséquilibre, en faveur des AE, qui avait précédé, visait à permettre le rattrapage de la couverture en paiements des engagements pris sur les exercices antérieurs , en résorbant la dette exigible de celui-ci, en particulier au titre du FNADT.
La LFI pour 2009 est revenue à un quasi-équilibre entre AE et CP du programme, tout en maintenant un niveau de CP légèrement moindre que celui des AE (de 7,5 millions d'euros, soit 2,2 %).
Cette sagesse a porté ses fruits. Selon une réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF, la dette exigible à la fin du premier semestre 2009 sur le FNADT était nulle . Elle est estimée comme devant rester inférieure à 15 millions d'euros au 31 décembre 2009 , ce qui correspond à un report de charge considéré comme normal d'un exercice sur l'autre.
Toutefois, les encours d'autorisations d'engagement sur le FNADT sont estimés à hauteur de 560 millions d'euros en fin d'année 2009 . De même, le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent PLF fait apparaître une prévision d'engagements du programme 112 non couverts par des CP, à la fin 2010, de l'ordre de 605 millions d'euros (cette prévision vise à la fois le FNADT et les crédits de la PAT). Cette somme équivaut à 1,7 fois les CP du programme demandés pour 2010.
Aussi, votre rapporteur spécial attire l'attention sur la nécessité de ne pas relâcher l'effort de « soutenabilité » du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ». Il s'agit d'éviter de renouer avec les tensions de financement et les retards de paiements connus dans la pratique antérieure à 2007.
2. Des fonds de concours à hauteur de 1,2 million d'euros, en provenance des fonds européens
Le présent PLF prévoit au bénéfice du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » l'affectation de 1,2 million d'euros de fonds de concours , en AE comme en CP, soit l'équivalent de 0,35 % des crédits demandés pour le programme en 2010. Ces fonds correspondent à la contribution de deux fonds européens :
- le FEADER (Fonds européen agricole pour le développement rural), à hauteur de 790.000 euros pour l'action 2, « Développement solidaire et équilibré des territoires », en vue de financer les actions nationales du réseau de développement rural ;
- le FEDER (Fonds européen de développement économique et régional), à hauteur de 450.000 euros pour l'action 4, « Instruments de pilotage et d'étude », au titre des missions de suivi et d'expertise du programme national d'assistance technique.
3. Des dépenses fiscales importantes (622 millions d'euros) mais toujours pas évaluées
Quelque vingt-sept catégories de dépenses fiscales, dont six sur impôts locaux , prises en charges par l'Etat, sont recensées comme devant contribuer à titre principal, en 2010, aux finalités poursuivies par le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire », pour un total supérieur à 622 millions d'euros . C'est l' équivalent de 1,8 fois le montant des crédits du programme lui-même.
A ce montant, il faut ajouter le coût, qui dans le PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent PLF fait l'objet d'un simple ordre de grandeur, associé à sept catégories de dépenses fiscales contribuant au programme 112 (dont une sur impôts locaux) : ce coût est estimé à moins de 0,5 million d'euros dans chaque cas. En outre, deux catégories de dépenses fiscales ne sont pas chiffrées.
Du reste, onze des catégories de dépenses fiscales ainsi recensées se rapportent à la Corse , soit 41 % de l'ensemble, pour un montant global de plus de 321 millions d'euros , soit plus de la moitié du total . On trouve parmi elle la première des trois plus importantes dépenses fiscales rattachées au programme, du point de vue de leur coût :
- les taux de TVA particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse (dépense de 180 millions d'euros attendue pour 2010) ;
- le crédit d'impôt « anti-délocalisation » pour les entreprises implantées dans des zones d'emploi en grande difficulté (dépense de 140 millions d'euros estimée en 2010) ;
- l'exonération totale ou partielle des bénéfices réalisés par les entreprises créées entre le 1 er janvier 1995 et le 31 décembre 2009 dans les zones prioritaires d'aménagement du territoire (dépense de 130 millions d'euros prévue en 2010).
Cependant, la moitié des catégories de dépenses fiscales qui contribuent au programme 112 sont évaluées, chacune, à un million d'euros ou moins de 500.000 euros . Votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence d'un tel « saupoudrage » et les effets qui peuvent en être attendus. Cette interrogation, déjà formulée par votre rapporteur spécial comme par son prédécesseur, notre ancien et regretté collègue Roger Besse, ne peut rester qu'entière en l' absence d'une mesure des performances obtenues par ces dépenses fiscales, pourtant préconisée depuis des années 7 ( * ) .
A nouveau questionné sur ce point, par votre rapporteur spécial, en application de l'article 49 de la LOLF, le Gouvernement fait valoir que « la DIACT n'a pas la maîtrise des dépenses fiscales rattachées au programme, le lien avec l'aménagement du territoire n'étant, pour la majorité des dépenses, pas immédiatement évident », situation d'ailleurs paradoxale. « Dans ces conditions, la DIACT n'est pas en mesure de commenter leur évolution ni de mesurer leur performance. » Il est précisé que « la DIACT a saisi la direction du budget et la direction de la législation fiscale pour que le PAP du PLF 2010 ne contienne que les dépenses fiscales ayant un lien direct avec la politique d'aménagement du territoire », mais cette démarche n'a abouti que marginalement, en particulier pour l'abattement en faveur des immeubles en zones urbaines sensibles (ZUS), transférée au programme 147, « Politique de la ville », de la mission « Ville et logement ».
Néanmoins, votre rapporteur spécial note avec satisfaction qu'une évaluation du dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR), prévu par la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, est en cours. Les résultats de cette évaluation devraient être connus avant la fin de l'année 2009.
4. Des dépenses de personnel qui n'intègrent plus les emplois du secrétariat d'Etat au développement de la région capitale
Les dépenses de personnel (titre 2) retracés par le programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » seules dépenses de cette nature de la mission « Politique des territoires » (cf. supra , I) correspondent aux effectifs rémunérés sur les crédits de la DIACT . Le présent PLF, en ce domaine, est caractérisé par le rattachement aux services du Premier ministre des effectifs du secrétariat d'Etat au développement de la région capitale , qui pour 2009 avaient été affectés à la gestion de la DIACT.
Ce nouveau rattachement entraîne une diminution de 12 ETPT du plafond d'emplois du programme, qui représente dans le présent PLF 148 ETPT , contre 160 ETPT en LFI pour 2009. La DIACT, ainsi, retrouvera en 2010 un plafond d'emploi identique à celui dont elle disposait en 2008. Le transfert explique également la diminution de 1,6 million d'euros des dépenses de personnel . Ces dépenses s'élèvent en effet, dans le présent PLF à 10 millions d'euros (charges sociales afférentes incluses), contre 11,6 millions d'euros en LFI pour 2009.
L'ensemble des crédits de fonctionnement de la DIACT retracés par l'action « Instruments de pilotage et d'étude » du programme (dont les dépenses de personnel), en 2010, s'élèveront à 24,7 millions d'euros en AE comme en CP. Hors dépenses de personnel, ces crédits, d'un niveau stable par rapport à la LFI pour 2009, se rapportent (en AE et CP) :
- au fonctionnement courant , pour 5 millions d'euros , dont 1,64 million d'euros au titre du loyer budgétaire de l'immeuble domanial occupé par la DIACT ;
- aux dépenses d' études et évaluation , pour 3,6 millions d'euros ;
- aux charges de l' assistance technique des programmes européens , pour 6 millions d'euros (couvrant notamment les salaires des personnes qui, dans des organismes comme l'agence de services et de paiements, assurent cette activité d'assistance technique).
L'action « Instruments de pilotage et d'étude » comprend également des crédits destinés à couvrir les dépenses de communication du ministère de l'espace rural et de l'aménagement du territoire , à hauteur de 2 millions d'euros . D'après les indications recueillies sur ce point par votre rapporteur spécial en l'absence de précision du PAP de la mission « Politique des territoires » annexé au présent PLF, ces crédits seront en partie affectés à l'organisation des « Assises des territoires ruraux » qui se tiendront, pour l'essentiel, en janvier 2010.
* 7 En dernier lieu, dans le rapport précité de votre rapporteur spécial n° 99 (2008-2009), tome III, annexe 19 (PLF pour 2009).