TITRE III - DISPOSITIONS
RELATIVES À L'INTERVENTION DU DÉFENSEUR DES DROITS
CHAPITRE PREMIER - DISPOSITION RELATIVES AUX
COLLEGES
Article 11 A (nouveau) - Relations entre le Défenseur des droits, ses adjoints et les collèges
Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur, vise à préciser les relations entre le Défenseur des droits et les collèges chargés de l'assister pour l'exercice de certaines compétences. Il permet en outre au Défenseur de nommer des adjoints.
Votre commission a en effet souhaité confier au Défenseur la présidence des collèges, afin d'affirmer sa position et de lui donner les moyens d'assurer la coordination des différents secteurs d'intervention de la nouvelle autorité constitutionnelle.
Les collèges doivent renforcer la légitimité du Défenseur en lui apportant un avis pluridisciplinaire pour le traitement des réclamations relatives aux droits de l'enfant, à la déontologie de la sécurité ou aux discriminations. En toute hypothèse, la décision appartiendra au Défenseur. Ses choix seront cependant systématiquement éclairés, dans ces trois domaines, par un examen collégial et par le regard de personnalités qualifiées, aux compétences complémentaires.
Ainsi, votre commission ayant choisi d'attribuer au Défenseur les compétences de la HALDE, l'organisation interne de l'institution comporterait trois collèges spécialisés, en matière de droits de l'enfant, de déontologie dans le domaine de la sécurité et de lutte contre les discriminations, qui ne correspondent cependant pas au maintien des autorités existantes. C'est pourquoi il semble préférable que le Défenseur préside ces collèges consultatifs.
Toutefois, votre commission considère que le Défenseur lui-même ne pourra assurer la présidence de toutes les réunions des trois collèges. Par ailleurs, il semble indispensable de permettre aux personnes susceptibles de saisir le Défenseur d'identifier clairement chacune de ses missions.
Votre commission a donc souhaité prévoir la nomination, par le Défenseur, de trois adjoints , qui assumeraient la vice-présidence de chacun des collèges. Le Défenseur aurait en outre la possibilité de nommer d'autres adjoints auxquels il souhaiterait confier des missions spécifiques pour renforcer son organisation interne.
La nomination de chaque adjoint serait soumise à l'avis de la commission compétente de chaque assemblée , afin d'assurer un contrôle parlementaire de la qualification des personnes nommées et d'asseoir leur position de vice-président du collège, pour les trois qui assumeraient cette fonction.
Votre commission a en outre précisé le rôle des adjoints, auxquels le Défenseur pourrait déléguer ses attributions, dans leur domaine de compétence, à l'exception de celles qui engagent le plus l'institution et ne relèvent pas de son fonctionnement courant ou de l'instruction des réclamations. Le Défenseur ne pourrait donc déléguer à ses adjoints ses attributions relatives :
- aux demandes d'études adressées au Conseil d'État et à la Cour des comptes (article 16) ;
- au pouvoir d'injonction du Défenseur lorsqu'une de ses recommandations n'est pas suivie d'effet (article 21) ;
- à la saisine des autorités disciplinaires (article 23) ;
- aux demandes d'interprétation de dispositions législatives ou réglementaires par le Conseil d'État (article 24) ;
- à la formulation de propositions de modifications législatives ou réglementaires (article 25) ;
- à la présentation d'observations devant les juridictions (article 26) ;
- à la présentation du rapport annuel (article 27).
L'adjoint vice-président du collège chargé de la défense et de la promotion des droits de l'enfant pourrait ainsi exercer, par délégation, les compétences du Défenseur en ce domaine.
Le Défenseur pourrait en outre révoquer ses adjoints, ce qui montre bien que ces derniers, s'ils ont vocation à prendre en charge un secteur défini de l'action du Défenseur, ne doivent pas devenir des Défenseurs-adjoints. Ils demeureraient sous l'autorité du Défenseur des droits.
Les adjoints auraient notamment pour rôle de suppléer le Défenseur à la présidence des réunions des collèges et de le représenter auprès des organisations régionales et internationales rassemblant des autorités indépendantes chargées de la protection des droits et libertés.
Ainsi, l'adjoint chargé de la défense et de la promotion des droits de l'enfant pourrait représenter le Défenseur auprès du réseau européen des médiateurs des enfants, et l'adjoint chargé de la lutte contre les discriminations pourrait le représenter auprès du réseau EQUINET, qui rassemble les représentants des organisations chargées de la lutte contre les discriminations au sein de l'Union européenne.
Votre commission a en effet pris en compte les préoccupations exprimées, notamment par Mme Dominique Versini, Défenseure des enfants, et par la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) dans son avis du 4 février 2010, quant à l'évolution des relations que les autorités indépendantes spécialisées entretiennent aujourd'hui avec leurs homologues étrangers.
La CNCDH considère que « ces activités sont basées sur l'expertise et la spécialisation dans un domaine de compétence spécifique qu'il apparaît difficile de mener avec autant d'effectivité par une institution aussi généraliste que le Défenseur des droits » 31 ( * ) . Les adjoints du Défenseur, chargés de seconder celui-ci dans un domaine spécifique, travailleront en étroite collaboration avec les collèges et seront en mesure, le cas échéant, de représenter l'institution à l'échelle européenne ou internationale, avec toutes les garanties de spécialisation requises.
Enfin, votre commission a souhaité soumettre les adjoints du Défenseur aux mêmes règles d'inéligibilité et d'incompatibilité que ce dernier, définies à l'article 3 du projet de loi organique, afin d'assurer au mieux l'indépendance de l'institution.
Il paraît en effet indispensable que les personnes susceptibles d'exercer, par délégation, les compétences du Défenseur et de le représenter offrent de fortes garanties d'indépendance et d'impartialité.
Votre commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé .
Article 11 - Collège adjoint au Défenseur pour l'exercice de ses compétences en matière de déontologie de la sécurité
L'article 71-1 de la Constitution dispose que la loi organique peut établir des collèges chargés d'assister le Défenseur des droits pour l'exercice de certaines de ses attributions.
Aussi, l'article 11 du projet de loi organique organise-t-il un premier collège compétent en matière de déontologie des activités de sécurité.
Ce collège serait composé de trois personnalités respectivement désignées par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat, « en raison de leur compétence dans le domaine de la sécurité ».
Le Défenseur serait tenu de consulter ce collège pour traiter les saisines relatives au respect des règles de déontologie de la sécurité.
Dans son avis du le projet de loi organique relatif au défenseur des droits, la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) relève que « la composition des collèges consultés par le Défenseur des droits est telle qu'ils ne peuvent assurer la spécialisation et l'expertise requises » 32 ( * ) .
Votre commission estime en effet que les collèges doivent apporter au Défenseur des droits des garanties de compétence et d'indépendance. Ils ne pourront remplir pleinement leur mission que s'ils rassemblent un effectif suffisant pour assurer, dans chaque domaine, une discussion et un regard d'expert .
Votre commission a donc choisi d'organiser au sein des collèges adjoints au Défenseur des droits une véritable pluridisciplinarité, afin d'assurer aux personnes qui saisiront la nouvelle autorité un niveau de compétence au moins équivalent à celui qu'offrait l'autorité à laquelle il se substitue.
En l'occurrence, la Commission nationale de déontologie de la sécurité compte quatorze membres dont six personnalités qualifiées.
Aussi votre commission a-t-elle adopté un amendement de son rapporteur redéfinissant la composition du collège chargé d'assister le Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences en matière de déontologie de la sécurité.
Ce collège aurait une composition pluridisciplinaire s'inspirant de celle de la CNDS, afin de préserver les garanties de compétence qu'offrait cette autorité 33 ( * ) . Le collège comprendrait donc au total 14 membres, dont le Défenseur des droits, qui en serait le président, et son adjoint chargé de la déontologie de la sécurité, qui en serait le vice-président. Il serait en outre composé de :
- deux sénateurs désignés par le président du Sénat ;
- deux députés désignés par le président de l'Assemblée nationale ;
- un conseiller d'Etat désigné par le vice-président du Conseil d'État ;
- un magistrat hors hiérarchie de la Cour de cassation, désigné conjointement par le premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près ladite cour ;
- un conseiller maître désigné par le premier président de la Cour des comptes ;
- cinq personnalités qualifiées, désignées par le Défenseur des droits.
Les membres du collège devraient être désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience en matière de sécurité.
Par ailleurs, les autorités désignant au moins deux membres (président du Sénat, président de l'Assemblée nationale et Défenseur des droits) devraient respecter un objectif de représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.
Le Défenseur des droits pourrait demander au collège une seconde délibération. Il ne pourrait s'écarter des avis émis par le collège qu'après lui en avoir exposé les motifs.
Aussi, le Défenseur des droits resterait-il l'autorité décisionnelle. Le dispositif retenu garantit cependant un examen collégial de chaque dossier et la prise en compte de l'avis du collège pluridisciplinaire par le Défenseur. Ce mécanisme de transparence interne doit assurer la qualité et la légitimité des décisions du Défenseur des droits.
Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié .
Article 12 - Collège adjoint au Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences en matière de droits des enfants
Cet article crée un collège chargé d'assister le Défenseur des droits pour l'exercice de ses attributions en matière de protection des droits de l'enfant.
Comme celui relatif à la déontologie de la sécurité, ce collège serait composé de trois personnalités désignées respectivement par le Président de la République, le président du Sénat et le président de l'Assemblée nationale. Ces trois personnalités devraient être désignées en raison de leur compétence dans le domaine de la protection de l'enfance.
Le Défenseur des droits serait tenu de consulter ce collège pour traiter toute affaire relative à la protection des droits d'un enfant.
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur réécrivant l'article 12, afin de redéfinir la composition du collège chargé de la défense et de la promotion des droits de l'enfant.
En effet, si le Défenseur des enfants n'est pas une autorité collégiale, Mme Dominique Versini a souligné que l'examen des réclamations par des personnes aux qualifications complémentaires (médecin, éducateur, magistrat...) permettait d'assurer une réponse efficace et adaptée.
Aussi votre commission a-t-elle retenu un collège composé de :
- deux membres désignés par le président du Sénat ;
- deux membres désignés par le président de l'Assemblée nationale ;
- deux membres, dont au moins un magistrat, désignés par le Garde des sceaux, ministre de la justice ;
- trois personnalités qualifiées désignées par le Défenseur des droits.
Le Défenseur des droits et son adjoint chargé de la défense et de la promotion des droits des enfants seraient respectivement président et vice-président du collège.
Les membres du collège devraient être désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience en matière de défense et de promotion des droits de l'enfant.
Comme pour les autres collèges, les désignations du président du Sénat, du président de l'Assemblée nationale, du Garde des sceaux, ministre de la justice et du Défenseur des droits devraient concourir, dans chaque cas, à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.
Par ailleurs, le Défenseur des droits pourrait demander au collège une seconde délibération. Cette prérogative permettrait par exemple au défenseur de demander au collège de prendre en compte des faits nouveaux.
Selon les principes d'examen collégial et de transparence interne exposés à l'article 11, le Défenseur des droits ne pourrait s'écarter des avis émis par le collège qu'après lui en avoir exposé les motifs.
Votre rapporteur souligne que ce dispositif doit apporter aux interventions du Défenseur la garantie d'un examen pluridisciplinaire, qui permettra d'asseoir l'autorité de l'institution.
Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié .
Article 12 bis (nouveau) - Collège adjoint au Défenseur des droits pour l'exercice de ses compétences en matière de lutte contre les discriminations
Cet article additionnel, issu d'un amendement du rapporteur, crée auprès du Défenseur des droits, un collège chargé de l'assister dans l'exercice de ses compétences en matière de lutte contre les discriminations et de promotion de l'égalité.
Ce collège, doté de pouvoirs consultatifs, serait composé de cinq personnalités qualifiées, dont deux désignées par le président du Sénat, deux désignées par le président de l'Assemblée nationale et une par le Premier ministre.
Les membres du collège seraient désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans le domaine de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité.
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur redéfinissant la composition de ce collège sur le modèle de l'actuel collège de la HALDE, afin de conserver les garanties de compétence et d'expertise qu'offre une formation étoffée et pluridisciplinaire 34 ( * ) .
Le collège comprendrait donc :
- deux membres désignés par le président du Sénat ;
- deux membres désignés par le président de l'Assemblée nationale,
- deux membres désignés par le Premier ministre ;
- un membre désigné par le vice-président du Conseil d'Etat ;
- un membre désigné par le premier président de la cour de cassation ;
- un membre désigné par le président du Conseil économique et social.
Les membres du collège devraient être désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience dans les domaines de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité.
Selon le principe retenu par votre commission pour les trois collèges, les désignations du président du Sénat, du président de l'Assemblée nationale, et du Premier ministre et du Défenseur des droits devraient concourir, dans chaque cas, à une représentation équilibrée entre les femmes et les hommes.
Le Défenseur des droits pourrait en outre demander au collège une seconde délibération. Selon les principes d'examen collégial et de transparence interne exposés à l'article 11, le Défenseur des droits ne pourrait s'écarter des avis émis par le collège qu'après lui en avoir exposé les motifs.
Votre commission a adopté l'article additionnel ainsi rédigé .
Article 13 - Règles relatives au mandat de membre d'un collège auprès du Défenseur des droits
Cet article définit les conditions d'exercice du mandat de membre d'un collège chargé d'assister le Défenseur des droits.
Le premier alinéa prévoit que le mandat des membres des collèges cesse avec le mandat du Défenseur, nommé pour six ans, et n'est pas renouvelable. Ce dispositif peut paraître cohérent. Il prive cependant le Défenseur des droits de la constitution d'une mémoire qui serait favorisée par un renouvellement partiel et qui contribuerait à la continuité de l'activité de l'institution.
Le deuxième alinéa organise le remplacement des membres qui cesseraient d'exercer leurs fonctions. Ainsi, le membre n'appartenant plus au collège serait remplacé pour la durée du mandat restant à courir. Si la durée de remplacement était inférieure à deux ans, le membre nommé pour effecteur ce remplacement pourrait être à nouveau nommé pour un mandat complet de six ans.
Le troisième alinéa rend les fonctions de membre du collège chargé d'assister le Défenseur des droits en matière de déontologie de la sécurité incompatibles avec l'exercice, à titre principal, d'activités dans le domaine de la sécurité. Cette disposition s'inspire de l'incompatibilité définie à l'article 2, dixième alinéa, de la loi du 6 juin 2000 portant création de la CNDS, entre la qualité de membre de cette commission et l'exercice, à titre principal, d'activités dans le domaine de la sécurité.
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin d'appliquer les dispositions générales de l'article 13 au collège chargé d'assister le Défenseur en matière de lutte contre les discriminations, dont elle vous propose la création.
Cet amendement prévoit en outre que les membres des collèges, à l'exception du Défenseur des droits et de ses adjoints, sont renouvelables par moitié tous les trois ans.
Votre commission a souhaité assurer, par cette précision, une continuité dans l'action du défenseur des droits. Le renouvellement partiel permettra ainsi de préserver une mémoire qui pourrait se révéler précieuse dans l'appréciation des situations complexes et sensibles dont le Défenseur pourrait avoir à connaître.
L'amendement retenu par votre commission complète par ailleurs l'article 13 par un alinéa précisant, sur le modèle de la loi du 6 juin 2000 portant création de la CNDS, que les parlementaires siégeant, le cas échéant, dans les collèges, cesseraient d'y exercer leurs fonctions lorsqu'ils cessent d'appartenir à l'assemblée au titre de laquelle ils ont été désignés.
Votre commission a adopté l'article 13 ainsi modifié .
Article 14 - Règles de déport des membres des collèges en cas de conflit d'intérêt
Cet article définit les règles de déport applicables aux membres des collèges assistant le Défenseur des droits, afin de garantir leur impartialité.
Le premier alinéa prévoit que le membre d'un collège ne pourrait participer à une délibération relative à un organisme au sein duquel il détient ou a détenu au cours des trois années précédentes, un intérêt quelconque.
Le second alinéa confie au Défenseur la mission de veiller au respect de cette obligation déontologique.
Votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à renforcer les garanties d'impartialité des membres des collèges, en reprenant les règles de déport qu'elle avait définies en 2004 pour la HALDE. Ainsi, aucun membre des collèges ne pourrait :
- participer à une délibération relative à un organisme au sein duquel il détient un intérêt direct ou indirect, exerce des fonctions ou détient un mandat ;
- participer à une délibération relative à un organisme au sein duquel il a, au cours des trois années précédant la délibération, détenu un intérêt direct ou indirect, exercé des fonctions ou détenu un mandat.
Les membres des collèges seraient tenus d'informer le Défenseur des droits des intérêts directs ou indirects qu'ils détiennent ou viennent à détenir, des fonctions qu'ils exercent ou viennent à exercer et de tout mandat qu'ils détiennent ou viennent à détenir au sein d'une personne morale.
Votre commission a adopté l'article 14 ainsi modifié .
* 31 Commission nationale consultative des droits de l'homme, avis adopté par l'assemblée plénière du 4 février 2010 sur le Défenseur des droits, p. 4.
* 32 Commission nationale consultative des droits de l'homme, avis adopté par l'assemblée plénière du 4 février 2010 sur le Défenseur des droits, p. 3.
* 33 Voir la composition du collège de la CNDS dans le tableau comparatif à l'annexe 4 du présent rapport.
* 34 Voir la composition du collège de la HALDE dans le tableau comparatif à l'annexe 4 du présent rapport.