C. LA CONVERGENCE DES PROPOSITIONS FAITES PAR LA COMMISSION DES FINANCES ET PAR LE « GROUPE CAMDESSUS »
Dans le cadre des travaux du groupe chargé de réfléchir aux modalités de la mise en oeuvre d'une règle constitutionnelle d'équilibre des finances publiques, le président et le rapporteur général de la commission des finances ont adressé le 17 mai 2010 une note (reproduite en annexe au présent rapport), dans laquelle ils formulaient un certain nombre de propositions. Ces propositions, reprises dans le rapport de votre commission en vue du débat d'orientation des finances publiques pour 2011, ont en quasi-totalité été retenues par le groupe de travail.
Les propositions du président et du rapporteur général de votre commission des finances, ainsi que celles du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, sont synthétisées par le tableau ci-après.
Les propositions de règles destinées à favoriser le retour des finances publiques à l'équilibre
|
Propositions du président et du rapporteur général de votre commission des finances (1) |
Propositions du groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus (2) |
|
Cadre général |
|
|
Prépondérance de la programmation pluriannuelle sur les lois annuelles |
Instituer une loi-cadre de programmation des finances publiques (LCPFP) |
|
Les règles de procédure |
|
|
Monopole des lois financières sur les dispositions ayant un impact sur le solde des administrations publiques (crédits budgétaires, dépenses fiscales et sociales) |
Compétence exclusive des lois financières en matière de prélèvements obligatoires |
|
Fusion des parties « recettes » des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale |
Rapprochement des PLF et PLFSS |
|
Confirmation de la règle de gage des dépenses fiscales définie par l'article 11 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 |
Règle de gage lors de la création d'une mesure fiscale nouvelle instaurée par l'article 11 de la loi de programmation des finances publiques du 9 février 2009 |
|
Confirmation de la durée limitée des nouvelles dépenses fiscales et sociales |
|
|
Extension de la norme de dépense de l'Etat à la dépense fiscale |
|
|
Association des collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des comptes des administrations publiques |
|
|
Les règles de fond |
|
|
« Règle de sincérité » : retenir des hypothèses économiques prudentes |
Mise en place d'un groupe d'experts, dont « les missions (...) consisteraient d'abord à rendre un avis public sur la pertinence des prévisions retenues dans les projets de lois-cadre de programmation des finances publiques et tout projet de loi financière » et dont les membres « pourraient aussi exprimer un avis sur la conformité et la crédibilité de ces textes et des efforts envisagés pour respecter la trajectoire retenue afin de parvenir à l'équilibre et respecter une trajectoire d'endettement conforme à nos engagements » (3). |
|
« Règle de responsabilité » : définir les engagements du Gouvernement en termes de mesures en recettes et en dépenses, exprimées en milliards d'euros, de façon à rendre les gouvernements effectivement responsables, mais uniquement de ce qu'ils contrôlent réellement. |
La LCPFP « fixerait, en euros constants, pour chaque année de la période de programmation considérée : - le plafond du niveau des dépenses de l'État entrant dans le champ de la loi de finances (LF) et le plafond du niveau des dépenses de la sécurité sociale entrant dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) ; - le plancher des recettes de l'État et de la sécurité sociale (dans le champ de la LFSS) résultant de facteurs autres que l'évolution spontanée des produits, notamment les mesures nouvelles concernant les prélèvements obligatoires au sens de l'évaluation des voies et moyens annexée à la loi de finances » ; « fongibilité entre plafonds des dépenses et mesures nouvelles en recettes ». |
|
Se doter d'outils permettant un pilotage quasiment temps réel |
Instaurer un dispositif d'alerte rapide devant le Parlement |
|
Contrôle de constitutionnalité : au niveau de l'ensemble LFI+LFSS, mais en cas de dérapage des dépenses publiques dans leur ensemble ou du coût des mesures nouvelles sur les PO, des mesures devraient être prises dans la loi financière la plus proche. Saisine obligatoire du Conseil constitutionnel sur les lois financières. |
« Lors de l'adoption des LCPFP, le Conseil constitutionnel vérifierait de plein droit qu'elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques figurant au 21ème alinéa de l'article 34 de la Constitution et, éventuellement, sur la trajectoire vers la cible d'équilibre fixée par le législateur. » |
|
Limiter le recours à l'emprunt des opérateurs et l'affectation à leur profit de recettes non renouvelables |
|
|
Déterminer par la loi organique la date du retour à l'équilibre des finances publiques (3) |
|
|
Cadre européen |
|
|
Création d'une Autorité européenne des comptes publics |
|
|
Promotion d'un consensus macro-économique européen |
|
(1) Note adressée le 17 mai 2010 à M. Michel Camdessus par le président et le rapporteur général de votre commission des finances.
(2) Groupe de travail présidé par M. Michel Camdessus, Réaliser l'objectif constitutionnel d'équilibre des finances publiques , 21 juin 2010.
(3) Absence de consensus au sein du groupe Camdessus au sujet du groupe d'experts.
Source : commission des finances, d'après les textes indiqués
1. Faire s'engager le Gouvernement sur deux montants essentiels : celui des dépenses et celui des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires
L'architecture générale des propositions du président et du rapporteur général de votre commission des finances (la « règle de responsabilité ») d'une part, et de celles du groupe de travail d'autre part, est analogue.
Il s'agit pour le Gouvernement de s'engager, pour chaque année de la programmation sur deux montants essentiels, et dont le respect dépend de lui : celui des dépenses publiques et celui des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires. Ces deux montants déterminent en effet ce que les économistes appellent l'« effort structurel », c'est-à-dire la part de l'évolution du déficit qui dépend de l'action des pouvoirs publics.
Cette solution a en effet paru préférable à celle consistant à définir un objectif en termes de solde structurel, dont les fluctuations dépendent notamment de celles de l'élasticité des recettes publiques au PIB et qui est susceptible d'être manipulé par des évaluations biaisées du PIB structurel.
Un objectif en termes de solde effectif devait quant à lui être absolument rejeté, car il aurait conduit à adopter des politiques procycliques économiquement absurdes (relâchement des efforts en période de croissance forte et renforcement de ceux-ci lors des ralentissements économiques) et aurait ruiné la crédibilité de la règle (il n'était pas réaliste de chercher, par exemple, à limiter le déficit à 4,4 points de PIB en 2009).
Le groupe de travail précise que ces engagements seraient pris dans une « loi-cadre de programmation des finances publiques » (LCPFP), à laquelle les lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale devraient se conformer.