Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

Rapport n° 78 (2010-2011) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 27 octobre 2010

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• AVANT-PROPOS
  
• EXPOSÉ GÉNÉRAL
  
  • I. DES OUTILS DE PROGRAMMATION AUJOURD'HUI TRÈS INSUFFISANTS
    
    • A. TROIS TYPES DE DOCUMENTS, PUREMENT INDICATIFS, EXISTENT ACTUELLEMENT
      
      • 1. Les programmes de stabilité
        
      • 2. Les programmations pluriannuelles annexées aux projets de loi de finances
        
      • 3. Les lois de programmation des finances publiques
        
      • 4. Des documents largement redondants
        
    • B. DES PROGRAMMATIONS JAMAIS RESPECTÉES
      
      • 1. La première cause de ce non respect : une hypothèse de croissance systématiquement de 2,5 %
        
        • a) L'année couverte par la loi de finances : une hypothèse supérieure de 0,3 point en moyenne à la prévision du consensus
          
        • b) Les trois années suivantes : une hypothèse presque toujours de 2,5 %, avec parfois un scénario « haut » à 3 %
          
      • 2. La deuxième cause de ce non respect : des dépenses publiques qui augmentent de plus de 2 % par an en volume (au lieu d'environ 1 % selon les programmations)
        
  • II. UNE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE ANNONCÉE ET SOUHAITABLE
    
    • A. L'ÉCHEC RELATIF DE LA PREMIÈRE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES
      
      • 1. 13 articles et un rapport annexé
        
      • 2. Un objectif de solde non atteint, ce qui n'est pas un problème en soi
        
      • 3. Seulement la moitié des articles ont une portée pratique, et parmi ceux-ci seuls la moitié ont été respectés dans le cas de l'année 2009
        
    • B. ÉTABLIR UNE NOUVELLE « HIÉRARCHIE DES NORMES FINANCIÈRES »
      
      • 1. En finir avec le double langage en organisant la cohérence entre les engagements européens et les lois nationales
        
      • 2. Améliorer le contrôle parlementaire en rendant plus cohérents les calendriers national et européen
        
    • C. LA CONVERGENCE DES PROPOSITIONS FAITES PAR LA COMMISSION DES FINANCES ET PAR LE « GROUPE CAMDESSUS »
      
      • 1. Faire s'engager le Gouvernement sur deux montants essentiels : celui des dépenses et celui des mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires
        
      • 2. Diverses règles de procédure
        
  • III. LE PRÉSENT PROJET DE LOI
    
    • A. UN PROJET DE LOI TRÈS PROCHE DE LA LOI DE PROGRAMMATION ACTUELLE
      
      • 1. Pour l'essentiel, une simple actualisation de la loi de programmation actuelle
        
      • 2. Les principales innovations
        
        • a) La définition de la programmation de l'ONDAM en milliards d'euros
          
        • b) La limitation du recours des opérateurs de l'Etat à l'emprunt
          
        • c) La principale innovation : la fixation d'objectifs chiffrés en matière de mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires
          
    • B. UNE FAIBLE PORTÉE PRATIQUE, MÊME POUR UNE LOI DE PROGRAMMATION
      
      • 1. Les lois de programmation « sectorielles » sont par nature moins normatives que les lois ordinaires mais il est habituellement possible de déterminer dans quelle mesure elles sont mises en oeuvre
        
      • 2. Environ la moitié des articles du présent projet de loi n'ont pas de portée pratique
        
    • C. LE NON RESPECT DE CERTAINES DES PRÉCONISATIONS ESSENTIELLES DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES ET DU GROUPE CAMDESSUS
      
      • 1. Conformément à la position de votre commission des finances et du groupe Camdessus, les véritables objectifs concernent les dépenses et les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires (et non le solde)
        
      • 2. Certains principes essentiels ne sont pas respectés
        
      • 3. La suppression de la règle de gage des niches fiscales et sociales
        
      • 4. La suppression d'une disposition résultant d'une initiative de votre commission des finances : la limitation à 4 ans des nouvelles niches fiscales et sociales (rétablie à juste titre par l'Assemblée nationale)
        
    • D. DES PERSPECTIVES DE SOLDE PUBLIC INCERTAINES APRÈS 2011
      
      • 1. Un solde meilleur que prévu en 2010, malgré un dérapage « optique » des dépenses publiques
        
        • a) Un dérapage « optique » des dépenses en 2010
          
        • b) Un plus fort dynamisme spontané des recettes des administrations de sécurité sociale
          
      • 2. Une « rigueur » tardive mais incontestable, après les effets d'annonce du programme de stabilité et du débat d'orientation des finances publiques
        
      • 3. Une trajectoire de solde volontariste
        
        • a) Un déficit de 4 ou 5 points de PIB en 2013, selon que les normes de dépenses et de mesures nouvelles du présent projet de loi sont plus ou moins respectées ?
          
        • b) Le ratio dette/PIB devrait continuer d'augmenter, contrairement à ce que prévoit le Gouvernement
          
    • E. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES POUR SÉCURISER LE RETOUR DU DÉFICIT À 4 POINTS DE PIB EN 2013 AVEC DES HYPOTHÈSES DE CROISSANCE PRUDENTES
      
  • IV. QUELLE ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ?
    
    • A. UNE RÉPARTITION ENTRE LOI DE FINANCES ET LOI DE FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE QUI FRACTIONNE LES DÉBATS ET COMPARTIMENTE LES ENJEUX
      
      • 1. Les prélèvements obligatoires des administrations de sécurité sociale sont presque deux fois supérieurs à ceux de l'Etat
        
      • 2. Des mesures nouvelles pour 2011 artificiellement éclatées entre projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale
        
    • B. FAUT-IL S'INQUIÉTER DE LA HAUSSE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES ?
      
      • 1. Une augmentation qui pourrait être moindre que ce que prévoit le Gouvernement
        
      • 2. Des mesures nouvelles rendues nécessaires par la crise
        
      • 3. Des mesures qui ne remettent pas en cause la tendance à la stabilisation du taux de prélèvements obligatoires
        
• EXAMEN DES ARTICLES
  
  • ARTICLE PREMIER - Objet de la programmation pluriannuelle
    
  • ARTICLE 2 - Approbation du rapport annexé
    
• CHAPITRE 1ER - LES OBJECTIFS GÉNÉRAUX DES FINANCES PUBLIQUES
  
  • ARTICLE 3 - Évolution du solde des administrations publiques et de la dette publique
    
• CHAPITRE II - L'ÉVOLUTION DES DÉPENSES PUBLIQUES
  
  • ARTICLE 4 - Évolution annuelle des dépenses publiques en volume
    
  • ARTICLE 5 - Norme annuelle de progression des dépenses de l'Etat
    
  • ARTICLE 6 - Programmation triennale des crédits des missions du budget général de l'Etat
    
  • ARTICLE 7 - Norme annuelle d'évolution des concours de l'État aux collectivités territoriales
    
  • ARTICLE 8 - Norme annuelle d'évolution des dépenses de sécurité sociale
    
• CHAPITRE III - L'ÉVOLUTION DES RECETTES PUBLIQUES
  
  • ARTICLE 9 - Encadrement des mesures nouvelles afférentes aux prélèvements obligatoires
    
  • ARTICLE 9 bis (nouveau) - Encadrement de l'application des créations ou extensions de dépenses fiscales et de réductions, exonérations ou abattements de cotisations et contributions sociales
    
  • ARTICLE 10 - Affectation des surplus des prélèvements obligatoires à la réduction du déficit public
    
• CHAPITRE IV - LIMITATION DU RECOURS À L'EMPRUNT DE CERTAINS ORGANISMES PUBLICS
  
  • ARTICLE 11 - (Art. L. 6141-2-1 du code de la santé publique) - Interdiction, pour les opérateurs de l'Etat, d'emprunter pour une durée supérieure à douze mois
    
• CHAPITRE V - LA MISE EN oeUVRE DE LA PROGRAMMATION
  
  • ARTICLE 12 - Information du Parlement sur les dépenses fiscales et les réductions, exonérations ou abattements de cotisations et contributions sociales
    
  • ARTICLE 12 bis (supprimé) - Actualisation de la programmation
    
  • ARTICLE 13 - Bilan de la mise en oeuvre de la programmation
    
  • ARTICLE 14 - Abrogation de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012
    
• EXAMEN EN COMMISSION
  
• ANNEXE : NOTE ADRESSÉE PAR LE PRÉSIDENT ET LE RAPPORTEUR GÉNÉRAL DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES À M. MICHEL CAMDESSUS (17 MAI 2010)