D. ANALYSE DE CHAQUE ACTION
1. Action 1 : « Développement des infrastructures routières »
Cette action n'est dotée d'aucun crédit, dans la mesure où ses ressources sont constituées uniquement de fonds de concours des collectivités territoriales (dans le cadre des opérations cofinancées) et de l'AFITF. Ces contributions sont, respectivement, stables par rapport aux estimations de la LFI pour 2010 avec 400 millions d'euros (en AE et CP), et en diminution de 20 % avec 494 millions d'euros de CP. Elles permettront notamment d'engager les investissements suivants :
- la poursuite des projets routiers figurant dans les contrats de plan pour 2000-2006 et la montée en charge des PDMI ;
- la poursuite des travaux de l'autoroute A34 entre Charleville-Mézières et la frontière belge ;
- la mise à 2 x 2 voies de la RN 7 et de la Route Centre Europe Atlantique ;
- la poursuite du contournement du Puy en Velay sur la RN 88 ;
- l'achèvement du contournement sud-ouest de Besançon et de la rocade nord-est de Compiègne.
2. Action 10 : « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires »
Cette action, dotée de 3,46 milliards d'euros en AE et CP, comprend les seules subventions versées à l'AFITF et à RFF, dont les déterminants ont été exposés supra . Elle est également abondée par des fonds de concours provenant de l'AFITF , à hauteur de 528 millions d'euros en AE et 353 millions d'euros en CP, destinés au financement :
- des infrastructures de transport ferroviaire, combiné ou collectif dans le cadre des contrats de projet 2007-2013 ;
- du programme « gares » et du programme de réduction des nuisances sonores ;
- à hauteur de 80 millions d'euros, les opérations retenues lors du deuxième appel à projet sur les transports en commun en site propre , dont la liste doit être publiée en décembre 2010. Le financement des 52 opérations sélectionnées lors du premier appel à projet du 22 octobre 2008 sera également poursuivi.
3. Action 11 : « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires »
Les crédits de cette action diminuent de 28,7 % en AE par rapport à la LFI 2010, mais demeurent stables en CP avec 137,3 millions d'euros. Ils sont abondés par des fonds de concours (97 millions d'euros d'AE et 87 millions d'euros de CP), en particulier au titre des contrats Etat-régions, portés par l'AFITF et principalement orientés vers les investissements portuaires .
L'enveloppe prévisionnelle consacrée à l'entretien des infrastructures et accès 24 ( * ) et à l'exploitation des ouvrages des grands ports maritimes est de 56,9 millions d'euros hors taxes. L'entretien et l'exploitation des ports maritimes non autonomes, soit les principaux ports d'outre-mer, mobiliseront 1,7 million d'euros en AE et CP. Cette action intègre également la majeure partie de la subvention pour charge de service public à VNF (58,6 millions d'euros), évoquée supra .
Une enveloppe de 22,3 millions d'euros d'AE (en forte baisse par rapport à 2010) et 20 millions d'euros de CP est consacrée aux infrastructures aéroportuaires et comprend :
- 1,6 million d'euros d'AE et 3,8 millions d'euros de CP pour l'entretien, le renouvellement des matériels et les investissements de sécurité des quatre aérodromes en régie directe de l'Etat (Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis et Futuna et Aix-les-Milles). Du fait de sa mise en concession début 2011 , les crédits de fonctionnement de l'aérodrome de Mayotte diminueront, mais une subvention d'investissement de 12,5 millions d'euros en AE et 2,5 millions en CP sera accordée pour financer des travaux d'adaptation des infrastructures, notamment l'allongement de la piste ;
- 3,3 millions d'euros en AE et 3,2 millions d'euros en CP pour la poursuite des acquisitions foncières de l'aérodrome de Bâle-Mulhouse , en application de la convention franco-suisse du 4 juillet 1949 ;
- 800 000 euros pour la remise en état de trois aéroports d'Etat en Polynésie française , et 900 000 euros pour la reprise du passif (garanti par l'Etat) de l'ancien concessionnaire SETIL (Société d'équipement de Tahiti et ses îles) Aéroport, dont l'occupation temporaire du domaine public est échue depuis le 1 er avril 2010 ;
- 5 millions d'euros en CP au titre de la participation au drainage de la piste de l'aéroport de Cayenne ;
- 3 millions d'euros d'AE et CP pour le remboursement des avances consenties par des gestionnaires d'aérodromes dont la concession est arrivée à échéance ;
- et 0,7 million d'euros de CP (après 55 millions d'euros d'AE en 2010) au titre du premier paiement au concessionnaire du futur aéroport Notre-Dame-des-Landes , dont le contrat devrait être signé d'ici fin 2010.
4. Action 12 : « Entretien et exploitation du réseau routier national »
Avec 302,3 millions d'euros d'AE et 312,5 millions d'euros de CP, les crédits de l'action 12 s'inscrivent en forte baisse par rapport à 2010 , de respectivement 27 % et près de 20 %. Cette évolution est cependant compensée par l'augmentation des fonds de concours de l'AFITF , évalués à 280 millions d'euros en AE et 333 millions d'euros en CP. Ils financeront notamment la mise en sécurité des tunnels routiers, la démarche de sécurité des usagers sur le réseau existant, la régénération des chaussées et ouvrages d'art et des équipements de gestion dynamique.
Le bon état des chaussées est tributaire d'un certain niveau d'entretien préventif et de renouvellement des couches de surface, afin d'éviter que, par une sorte de « cercle vicieux », une part croissante des crédits ne soit consacrée aux grosses réparations, pour un coût supérieur et sans que la durabilité des routes ne soit significativement améliorée. A cet égard, la gestion budgétaire de l'entretien des routes relève plutôt du « coup par coup » que d'une stratégie durable .
En effet, le taux de renouvellement annuel des couches de surface n'était que de 4 à 5 % en 2005-2007, soit un rythme notoirement insuffisant eu égard à l'augmentation du trafic lourd et à la durée de vie optimale des chaussées, de huit à quinze ans selon l'intensité du trafic 25 ( * ) . Ce taux est remonté à 6 % en 2008, et le plan de relance (70 millions d'euros supplémentaires sur un total de 200 millions d'euros pour le réseau routier non concédé) a permis de porter le taux moyen à 8 % , soit un niveau équivalent au rythme optimal de renouvellement des chaussées.
Ce niveau aurait vocation à constituer la norme mais ne revêtira qu'un caractère exceptionnel puisque le taux de renouvellement sera compris entre 5 et 6 % en 2010, en raison notamment de la rigueur de l'hiver, qui a nécessité un redéploiement vers des réparations d'urgence. Bien que le PAP ne précise pas la ventilation entre entretien préventif et grosses réparations, il est probable que ce taux diminue encore en 2011 , compte tenu de la diminution des crédits et de l'augmentation du linéaire requérant de grosses réparations.
Dans ces conditions, vos rapporteurs spéciaux craignent que l'entretien et l'exploitation du réseau routier soient avant tout une variable d'ajustement budgétaire dont il résultera une dégradation de la qualité du réseau coûteuse à moyen et long termes .
Evolution des AE et CP d'entretien et d'exploitation du réseau routier national de 2007 à 2011 (hors immobilier, radios, matériels techniques, maintenance, redevance ARCEP)
(en millions d'euros)
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2007 |
2008 |
2009 |
Prévisions 2010 |
CP PLF 2011 |
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Entretien courant, exploitation et viabilité hivernale |
199 |
174 |
202 |
186 |
153,1 |
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Entretien préventif |
136 |
167 |
122 |
74,5 |
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Réparation de chaussées |
54 |
43 |
55 |
27 |
|
|
Réhabilitation des ouvrages d'art |
26 |
26 |
42 |
32 |
43,5 |
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Mise en sécurité des tunnels |
59 |
58 |
168 |
316 |
N.D. |
|
Total |
426 |
437 |
633 |
683 |
N.S. |
Source : réponse du MEDDTL, projet annuel de performances annexé aux projets de loi de finances pour 2011
5. Actions 13 et 14 : soutien, régulation, contrôle et sécurité
Les crédits de l'action 13 « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services des transports terrestres » s'élèvent à 337,3 millions d'euros en AE et 107,3 millions d'euros en CP, soit un triplement des AE et une baisse de 8,8 % des CP par rapport à la LFI 2010. Plus des trois quarts des AE sont consacrés au financement des autoroutes ferroviaires26 ( * ) et du transport combiné ferroviaire.
Les fonds de concours de l'AFITF (37 millions d'euros en AE et 29,1 millions d'euros en CP) financeront comme en 2010 des opérations de sécurité sur le réseau ferré 27 ( * ) et des aménagements d'aires de contrôle sur le réseau routier.
Les évolutions suivantes doivent également être soulignées :
- la subvention à la SNCF compensant les tarifs sociaux préférentiels , imposés par l'Etat pour favoriser l'accès de certaines populations au transport ferroviaire, s'inscrit en baisse d'environ 4,3 %, à 70 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux constatent que ces tarifs sociaux sont nombreux (plus de 25), s'appuient sur des textes souvent anciens et sont calculés selon des modalités complexes, alors que trois tarifs (familles nombreuses, élèves-apprentis et congés annuels) représentaient à eux seuls en 2009 92 % des voyageurs-kilomètres. Il serait donc nécessaire de simplifier et moderniser ces tarifs, voire d'en supprimer certains, et de mieux les articuler avec la politique commerciale de la SNCF ;
- le Comité national routier , qui établit en particulier l'indice gazole de référence, bénéficiera de 1,4 million d'euros en AE et CP, contre 1,5 million d'euros en 2010, et Unicooptrans , Fédération nationale des coopératives et groupements du transport, recevra une subvention de 500 000 euros (557 000 euros en 2010).
Les crédits de l'action 14 « Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens » s'élèvent à 44,9 millions d'euros en AE et 35,5 millions d'euros en CP, soit une progression d'environ 25 % par rapport à 2010. Le soutien au transport combiné maritime et fluvial bénéficiera de 17,2 millions d'euros, portant ainsi les crédits consacrés au transport combiné (ferroviaire, maritime et fluvial) à 276,4 millions d'euros en AE et 46,4 millions d'euros en CP .
Le soutien aux douze lignes aériennes d'aménagement du territoire 28 ( * ) , dans le cadre du renouvellement des conventions de délégation de service public, reçoit 26,8 millions d'euros en AE et 17,5 millions d'euros en CP, dont 3,9 millions d'euros pour la desserte intra-guyanaise dont les modalités de financement sont distinctes depuis 2007 et fonction du nombre de bénéficiaires d'aides sociales.
6. Action 15 : « Stratégie et soutien du programme »
Les crédits de l'action 15 « Stratégie et Soutien » s'établissent à 23,36 millions d'euros en AE et en CP , soit un montant en diminution de 16,5 % par rapport au montant ouvert en LFI 2010. Ils sont intégralement ventilés entre les autres actions du présent programme selon le schéma de déversement analytique et recouvrent les moyens transversaux du programme, soit :
- les crédits d'études et de prospective, qui augmentent de plus de 3 millions d'euros par rapport aux prévisions du PAP 2010 et incluent une dotation d'un million d'euros à l'Agence française de l'information multimodale et de la billettique, créée en 2010 ;
- et les crédits de fonctionnement (frais de déplacement, formation continue, contentieux...) de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer, des services techniques centraux et des organismes et services attachés au programme 203, dont le Conseil supérieur des transports terrestres et de l'intermodalité, créé par la loi « Grenelle II ». Ces crédits sont en forte baisse.
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Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » 1. Le projet de Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) est ambitieux et met opportunément l'accent sur le développement des modes de transport alternatifs à la route, mais sa crédibilité est compromise par la difficulté de planifier sur le très long terme et dans un contexte budgétaire restrictif des investissements très importants , évalués à 170 milliards d'euros. 2. Les crédits de paiement du programme s'inscrivent en baisse de 5,5 % en 2011. Contribuent essentiellement à cette évolution la répartition et le volume des concours apportés à RFF, la baisse des moyens consacrés au renouvellement des couches de roulement des routes nationales, au profit des travaux plus lourds de régénération financés par l'AFITF, et une réduction des dépenses de fonctionnement. 3. Le financement extra-budgétaire , via les fonds de concours et dépenses fiscales, représente 2,23 milliards d'euros. Il est regrettable, compte tenu des montants en jeu, que les fonds de concours ne fassent pas l'objet d'une présentation distincte ni que leur ventilation soit chiffrée avec davantage de clarté. 4. La trajectoire budgétaire du programme paraît difficilement soutenable puisqu'à la fin de 2011, le solde prévisionnel des engagements non couverts par des CP, soit 3,78 milliards d'euros, serait proche des CP demandés pour 2011. En outre, la subvention d'équilibre versée à l'AFITF sera maintenue au moins jusqu'en 2013 et témoigne d'un « provisoire qui dure », faute pour cet organisme de disposer de ressources pérennes suffisantes. 5. Les priorités du programme sont nombreuses et n'ont pas toujours les moyens budgétaires de l'ambition du « Grenelle de l'environnement ». 6. L'évolution de la performance est mitigée : satisfaisante en matière de coûts de construction des opérations routières, d'intérêt socio-économique des projets ou de disponibilité du réseau fluvial, médiocre ou en baisse s'agissant de l'état des voies du réseau ferré, de la ponctualité des trains, du développement de l'intermodalité pour le fret ou de la compétitivité des ports pour le trafic conteneurisé (en particulier le port de Marseille). 7. La seconde vague de la RGPP devrait avoir des effets budgétaires relativement limités , la seule mesure véritablement nouvelle ayant trait à la réorganisation des services d'ingénierie routière, dont il est escompté une réduction des moyens en personnel. 8. La gestion du budget de l'AFITF a été tendue lors des deux derniers exercices , avec le recours fin 2009 à une avance du Trésor de 143 millions d'euros qui a permis d'abonder le fonds de roulement, et le report d'une recette exceptionnelle de 2010 à 2011 qui a conduit à réduire le budget de 2010. 9. La crise économique a exercé un impact réel sur les comptes de la SNCF en 2009, en particulier sur l'activité de fret dont le déficit structurel s'est accentué. Faute d'une profitabilité suffisante, le groupe fait le « pari » de l'endettement et d'un modèle déséquilibré à court terme pour trouver à moyen terme une dynamique de croissance rentable. La SNCF demeure dans une situation critique et dispose de marges de manoeuvre étroites , le potentiel d'augmentation des recettes, permise par un moindre encadrement des tarifs des TGV, étant limité. Il serait également utile d'étudier l'hypothèse d'un « service minimum » pour les entreprises qui recourent au fret . 10. Les compensations sociales en faveur de la mobilité, versées chaque année à la SNCF, représenteront un coût de 70 millions d'euros en 2011. Si ces tarifs sociaux sont souvent justifiés, ils n'en forment pas moins un édifice complexe. Il serait donc nécessaire de simplifier et moderniser ces tarifs, voire d'en supprimer certains. 11. La subvention de l'Etat à RFF diminuera de 6,5 % en 2011 , et les péages acquittés par les compagnies ferroviaires - qui ont suscité des tensions avec la SNCF - augmenteront de 5,5 %. La viabilité du modèle économique de RFF est cependant menacée car elle passe par l'augmentation d'une dette déjà très élevée (27,8 milliards d'euros fin 2009) pour mener à bien l'ambitieux plan de rénovation et de développement nécessaire à la rentabilisation du réseau. Dès lors, RFF respecte mieux les objectifs commerciaux que la trajectoire financière que lui a assignée l'Etat. 12. Le nouveau contrat d'objectifs et de performance de VNF pour 2010-2013 a pris du retard mais devrait consolider les grands axes actuels, en particulier la poursuite des importants investissements de modernisation, sécurisation et développement du réseau fluvial, estimés à 895 millions d'euros. La subvention de l'Etat sera quasiment reconduite en 2011 avec 59,4 millions d'euros, dont 4 millions supplémentaires au titre du Grenelle de l'environnement, et le plafond d'emplois sera réduit de 75 ETPT. La capacité d'autofinancement dégagée par VNF devrait permettre une accélération de ses investissements. 13. Passé l'effet positif mais temporaire du plan de relance, l'entretien préventif du réseau routier devrait diminuer et le taux annuel de renouvellement des couches de surface se situer à un niveau très inférieur à celui requis pour assurer la durée de vie optimale des chaussées. L'entretien et l'exploitation du réseau routier relèvent ainsi d'une logique du « coup par coup », avec pour conséquence une dégradation de la qualité du réseau à moyen et long termes , nécessitant des réparations plus coûteuses. |
* 24 Notamment le dragage par le groupement d'intérêt économique Dragages-Ports.
* 25 Ce qui implique donc un taux de renouvellement annuel compris entre 6,7 % et 12 % environ.
* 26 En particulier la poursuite de l'expérimentation de l'autoroute ferroviaire alpine et du nouveau service public de ferroutage qui doit lui succéder en 2011, et le futur service sur l'axe atlantique dont la consultation est également en cours.
* 27 Huit passages à niveau dangereux devraient ainsi être supprimés en 2010, après 55 en 2009.
* 28 La charge de la compensation versée au transporteur est partagée entre l'Etat et les collectivités territoriales concernées (à l'exception de Saint-Pierre-et-Miquelon), le taux d'intervention de l'Etat étant fixé par une convention pluriannuelle en fonction d'un pourcentage des recettes commerciales, déterminé d'après le degré d'enclavement de la collectivité.