Projet de loi de finances pour 2011 : Écologie, développement et aménagement durables. Budget annexe : contrôle et exploitation aériens. Comptes spéciaux : avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, contrôle de la circulation et du stationnement routiers

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Liste des personnes entendues par vos rapporteurs spéciaux

- Mme Michèle Pappalardo , commissaire générale au développement durable ;

- M. Jean-François Monteils , secrétaire général du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ;

- M. Laurent Michel , directeur général de la prévention des risques au ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement ;

- M. Nicolas Garnier , délégué général de l'association des collectivités territoriales et des professionnels pour les déchets, l'énergie et les réseaux de chaleur (AMORCE), et M. Philippe Tostain, vice-président d'AMORCE.

Audition par la commission de l'économie et la commission des finances de M. Hubert du Mesnil, président de Réseau ferré de France, le 8 septembre 2010

Réunie le mercredi 8 septembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé, conjointement avec la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, à l'audition de M. Hubert du Mesnil, président de Réseau ferré de France.

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire . - Au nom de Jean Arthuis et en votre nom à tous, je souhaite la bienvenue à M. Hubert du Mesnil.

Nous avons à coeur de vous accueillir chaque année car, avec ses 29 000 kilomètres de réseau et ses investissements, la situation de RFF intéresse l'ensemble des élus, surtout après la dernière loi de régulation des activités ferroviaires. Un ancien député, Pierre Cardo, vient d'ailleurs de prendre la tête de l'autorité qui est chargée de cette régulation.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . - Je m'associe à ces paroles de bienvenue. Nous sommes heureux de vous entendre, monsieur du Mesnil, à un moment où votre établissement public se trouve à la croisée des chemins avec la loi du 8 décembre 2009, votre engagement sur une démarche de performance et l'ouverture du trafic international à la concurrence depuis décembre 2009. Vous avez eu des résultats intéressants en 2009 mais, devant la commission des finances de l'Assemblée nationale, vous avez évoqué une dérive structurelle du système en raison d'une baisse des recettes, d'une lourde dette et d'une augmentation des coûts d'entretien du réseau. Or chacun se rappelle les conditions de la mise en place de RFF. C'est dire notre intérêt, d'autant plus que le Gouvernement va devoir procéder à un ajustement des crédits, notamment des crédits d'intervention. Comment moderniser le réseau quand les ressources se compriment ? Nous avons parmi nous une administratrice de l'établissement, en la personne de Fabienne Keller.

M. Hubert du Mesnil, président de Réseau ferré de France . - Je vous remercie de votre accueil et je suis sensible à l'intérêt que vous manifestez pour RFF. Le sujet intéresse tous les transporteurs et tous les voyageurs, il intéresse la nation.

La dernière loi a fait franchir un grand pas dans l'organisation du réseau ferroviaire ; elle a marqué l'ouverture internationale et créé un régulateur qui prendra une part significative dans l'organisation du système. On parle souvent d'un gendarme, mais le Parlement lui a confié un rôle économique - c'est toute la question des péages. Nous lui fournirons tous les éléments nécessaires à cet effet.

Dans le contrat de performance, l'Etat nous a donné une feuille de route et nous avons fixé un cadrage économique, avec un plan d'affaires, qui est un instrument de mesure. Les résultats sont-ils en ligne ? Il n'y a pas suffisamment de trains sur les rails. Afin de développer l'activité et augmenter le nombre de trains, il faut offrir aux trains de bons sillons. Voilà notre mission principale. Elle a un caractère commercial. Pour cela, il faut comprendre ce que les entreprises ferroviaires et les régions attendent de nous. Nous organisons ainsi le cadencement. Nous devons accueillir de nouvelles entreprises européennes et adapter le réseau à la concurrence dans le respect de la sécurité. La concurrence progresse pour les marchandises (+ 15 %), les nouvelles entreprises dépassent 15 % de part de marché, mais c'est aussi parce que Fret SNCF réduit son activité.

RFF s'engage aussi pour le trafic des voyageurs et nous discutons avec Trenitalia comme avec la Deutsche Bahn. Les choses évoluent progressivement. Certains avaient cru que des TGV étrangers circuleraient dès 2010. Ce n'est pas le cas ; pourtant, la complexité n'est pas entretenue à dessein - le régulateur y veillera. Il faut avoir des trains, des conducteurs... Quand la concurrence entrera-t-elle dans les faits ? Les Italiens n'ont pas utilisé leurs sillons cette année. Nous répondrons aux demandes en veillant à la coexistence des entreprises et des activités. C'est aussi pour cela que nous avançons sur le cadencement avec résolution.

Le plan de rénovation représente 13 milliards d'euros d'ici 2015. Nous avons doublé les chantiers, ce qui gêne d'ailleurs la circulation des trains régionaux, nous en avons conscience. Le plan est tenu, le doublement du rythme de la rénovation est une réalité. Nous essayons de réduire les coûts, ce qui nous conduit à arrêter la circulation quand c'est acceptable pour les voyageurs car cela permet une baisse des coûts de plus de 20 %. On ne peut pas faire plus, même si le plan de relance nous a donné un petit coup de pouce, car toute notre capacité technique et financière est mobilisée. Restera la question des lignes qui ne font pas partie du plan de rénovation ; il conviendra d'y réfléchir au cas par cas.

L'équilibre économique devait être atteint à terme selon la formule du coût complet, les recettes couvrant l'entretien et le renouvellement des voies. Nous y reviendrons.

Le développement durable a donné lieu à de nombreuses initiatives. La matière est essentielle mais compliquée et le Grenelle de l'environnement a fixé des orientations ambitieuses. Nous sommes mobilisés sur ces dossiers, car ce serait une erreur de négliger les nuisances au prétexte que le train est par lui-même un moyen de transport écologique. Il faut aussi s'occuper des traverses et du bruit !

RFF a une dette de 28 milliards d'euros. Il nous faut absolument démontrer qu'à moyen terme, nous dégagerons suffisamment de résultats pour la résorber. Si la trajectoire n'y tend pas, si la convergence apparaît illusoire, les pires menaces sont devant nous. Nous avons traversé la crise financière sans trop de difficulté. Adossés à l'Etat, nous avons conservé notre notation AAA. Les banquiers n'en regardent pas moins où nous allons et ils ne répondraient plus présents en cas de divergence, c'est un vrai risque. Or la vertu du contrat de performance est en train d'être minée. Les recettes prévues additionnaient les péages, qui devaient augmenter, et des subventions, qui devaient rester stables. Nous attendions une augmentation des recettes. Or la baisse du trafic de marchandises est plus importante que prévu, et l'on n'a pas constaté de reprise pour ce secteur, qui a encore baissé de 7 % au premier semestre, tandis que les péages du fret sont très faibles (200 millions d'euros sur 4 milliards d'euros).

Côté voyageurs, la croissance était portée par les régions, car, pour les trains nationaux, l'augmentation des TGV est compensée par des suppressions d'autres trains. Conserverons-nous 3 % de croissance l'an dans le transport régional ? Pour les barèmes, la hausse repose sur les TGV, les autres étant simplement réévalués de l'inflation. La croissance de la recette attendue pour les TGV était de 200 millions d'euros, soit 6 % à 9 % l'an. Chaque année, le barème augmente de l'inflation, plus 60 millions d'euros, au titre de la rénovation du réseau et pour tenir compte de la convention de gestion de la SNCF. Une centaine de millions pour l'année 2011 traduit l'effet retraites à la SNCF. Le TGV aide donc à la rénovation du réseau et porte la hausse des coûts d'entretien. Pourra-t-on longtemps continuer comme cela ? Si ce n'était plus le cas, il faudrait que le coût du réseau n'augmente plus, et pour cela, qu'on réorganise l'entretien, ce qui suppose un grand changement. Ne pas aller au bout de l'effort de rénovation serait la pire des choses car si, par exemple, nous ne rénovons qu'un tronçon de la ligne des Alpes, nous ne tirerons pas les profits de la rénovation.

Nous nous inquiétons d'autant plus pour les subventions de l'Etat. Nous rêvions qu'elles demeurent stables, or elles diminuent tous les ans, le gel ayant touché 180 millions d'euros cette année. Cela efface complètement la croissance des péages. Si l'on ne peut pas compter sur cette contribution supplémentaire, jamais nous n'atteindrons l'équilibre du coût complet et c'est tout l'ensemble qui est menacé. Nous avons, et c'est normal, des débats avec la SNCF ; le régulateur refera nos comptes respectifs et se formera une opinion sur le bon équilibre. Traitons ce débat rationnellement et avec professionnalisme. Sous-tarifer une ligne utilisée par une compagnie européenne ne sert pas l'intérêt national : il faut que le train paie le péage autant qu'il le peut. Les hausses de péage ont pu peser sur les résultats de la SNCF, mais la reprise est là et la qualité du produit TGV est telle qu'on peut avoir confiance en son avenir et escompter une croissance.

La dérive dépasse déjà 300 millions d'euros par rapport au contrat de performance. L'évolution des recettes ne suffira pas si les coûts augmentent de 3 % l'an : la rénovation est la meilleure des réponses. Nous travaillons aussi avec SNCF Infrastructures sur la maintenance en nous inspirant des exemples étrangers, allemands et néerlandais par exemple. Il convient, sauf à se faire du souci pour la dette et pour le réseau, de poser la question de notre capacité à porter la dette en tendant vers l'équilibre.

J'ai évoqué l'impact de la réduction de Fret SNCF. S'agissant toujours du fret, nous participons à l'engagement national pour le fret ferroviaire avec la mise en oeuvre d'autoroutes ferroviaires et réservons aux trains de marchandises des sillons de qualité. Nous signons avec les transporteurs des accords de qualité qui prévoient des pénalités si nous ne tenons pas nos engagements - c'est la meilleure contribution que nous puissions apporter à cette activité. Nous croyons, malgré les débats, aux actions en faveur des transports de proximité. Les expériences réussiront-elles ? Nous serions coupables de ne rien faire pour les activités de proximité. Nous n'arrêtons pas les petites lignes et cherchons à les entretenir. Nous pouvons en confier l'entretien à qui le veut et, comme le sait bien M. Patriat, nous venons de le faire dans le Morvan, avec des entreprises locales. Nous baissons les prix et adaptons les lignes : si un transporteur local veut s'organiser pour cela, tentons l'expérience ! Enfin, nous poursuivons l'effort pour l'accès aux ports.

Un mot sur les grands projets. Les projets réalisés en mode classique que sont la LGV Est-2eme phase sur Strasbourg et Rhin-Rhône entre Dijon et Mulhouse se déroulent comme prévu. Nos marchés sont signés dans de bonnes conditions pour nous. Nous avons trois projets de LGV en partenariat public-privé, comme Sud-Europe-Atlantique (Bordeaux-Tours) avec Vinci ; Le Mans-Rennes et le contournement de Nîmes-Montpellier sont en cours de négociation. Les dix-sept projets du Grenelle, soit 70 milliards d'euros, sont à l'étude ou en préparation du débat public. Comme le calendrier de tout cela dépasse notre compétence, je me bornerai à dire que nous nous efforçons d'avoir un comportement responsable dans la concertation et travaillons avec les élus pour concevoir une bonne insertion de ces projets dans les territoires.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Je vous remercie de cet exposé très clair. Nous mesurons le dynamisme de votre équipe : RFF n'est plus une structure de défaisance de la dette de la SNCF. Nous avons compris votre projet, vos ambitions, mais aussi vos contraintes. Comment l'ouverture à la concurrence se passe-t-elle, quel est le potentiel de concurrence et n'y a-t-il pas un risque de saturation des sillons ?

Quelles sont les perspectives de remboursement de la dette et ne s'agit-il pas, suivant l'expression de Jean-Pierre Fourcade, d'une « dette perpétuelle » ? Qu'adviendra-t-il en cas de pression sur les taux ? D'ailleurs, quels taux obtenez-vous sur les 28 milliards d'euros et comment ferez-vous en cas de baisse de 10 % des crédits d'intervention qui atteignent 2,3 milliards d'euros?

M. Hubert du Mesnil . - Une entreprise qui nous demande un sillon doit respecter des règles techniques de sécurité (ce qui relève surtout de l'établissement public de sécurité ferroviaire). Les trains ont en effet été dimensionnés en fonction des réseaux de chaque pays, de sorte que les Italiens peuvent prétendre que nous leur compliquons volontairement les choses et que les Français peuvent dire la même chose en Italie.

S'agissant des sillons, le « document de référence » est un mode d'emploi du réseau ferroviaire disponible sur Internet. Il définit en particulier le calendrier d'inscription. Les demandes pour 2011 devaient être formulées en avril ; nous les traitons avant septembre et répondons à 80 % des demandes, l'année nouvelle commençant dès décembre. Resteront les sillons de dernière minute pour le fret. L'Italie et l'Allemagne déposent des demandes, nous rentrons en discussion : combien de trains, à quelle vitesse ? Le processus de concertation est continu. Les sillons non utilisés doivent être annulés assez tôt pour ne pas être facturés. Un Milan-Paris est possible à condition que les voyageurs pris en charge dans une gare française intermédiaire ne représentent qu'une fraction minoritaire des passagers.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . - Cela restreint la concurrence !

M. Hubert du Mesnil . - Des décomptes doivent être opérés.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . - C'est une fiction !

M. Hubert du Mesnil . - Ce n'est possible que sur des liaisons au trafic très important. A vrai dire, Milan-Chambéry, d'une part, et Chambéry-Paris, d'autre part, apparaissent plus intéressants qu'un Milan-Paris, qui peut se faire par avion. En revanche, la contrainte sera moindre pour la Deutsche Bahn quand elle ira jusqu'à Londres via Lille.

D'une part, l'on ne peut pas toujours répondre à la demande, d'autre part l'antériorité n'établit aucun droit : nous devons redistribuer les sillons chaque année entre toutes les demandes. Nous avons néanmoins des discussions avec la SNCF pour lui réserver des sillons sur plusieurs années, mais cela n'est possible que pour une partie de la capacité et, le moment venu, RFF est obligé d'ouvrir.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . - Quelle est la proportion tolérable ?

M. Hubert du Mesnil . - Pour un contrat de cinq ans, nous pensons pouvoir viser environ 70 %. Le régulateur examinera nos propositions dans le cadre européen.

Concernant la dette, le taux moyen d'intérêt des 28 milliards est de 4,5 %. Nous avons bénéficié de la baisse des taux : la crise nous a été, à cet égard, favorable puisque l'économie a atteint 300 millions d'euros. Mais notre capacité à rembourser cette dette se dégrade actuellement et une partie de cette dette finira par être perpétuelle. Il y a deux ans, nous avions dans l'idée que RFF pourrait commencer à se désendetter en 2020 mais cette perspective a disparu avec l'augmentation des coûts et la baisse des recettes. La dette va donc continuer d'augmenter.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . - La subvention de l'Etat ne peut-elle apparaître comme le moyen de la rembourser, ce qui en ferait une dette « maastrichtienne » ?

M. Hubert du Mesnil . - La subvention de désendettement a été transformée en complément des péages, en contrepartie d'une augmentation de ceux-ci. Si ce n'est plus possible, notre adossement à l'Etat apparaîtra comme notre seul soutien et l'on ne pourra pas entretenir la fiction du désendettement.

Mme Fabienne Keller . - Alain Fouché et moi-même sommes administrateurs de RFF et je précise qu'il s'agit d'une petite entreprise, environ deux cents fois plus petite que la SNCF en nombre de salariés. Les deux entreprises sont, du reste, liées par une convention de gestion : RFF est censé gérer les sillons mais il confie cette tâche à des salariés qui sont restés agents de la SNCF et elle supporte ainsi 160 millions d'euros de surcharge financière liée aux statuts des salariés. Le péché originel est là ! Et l'on a pu croire que RFF était une structure de défaisance. Mais l'établissement a des compétences propres : construction de lignes, rénovation, gestion de la dette... Laquelle, soit dit en passant, représente seulement une année de dette de la sécurité sociale !

« Il n'y a pas suffisamment de trains sur les rails », dit M. du Mesnil. Effectivement, les régions ont consenti des investissements considérables, qu'il faut rentabiliser. Des trains en plus grand nombre, c'est moins de pollution et moins de dépenses sur les infrastructures routières. Nous devons nous interroger sur les deux questions de la concurrence et des coûts d'exploitation de la SNCF, dans ce qui est un domaine d'excellence de la France.

Je veux souligner également que le bon entretien du réseau produit un cercle vertueux car le trafic cadencé qu'autorise un réseau en bon état engendre des recettes supplémentaires, alors que, quand l'infrastructure vieillit trop, la structure n'est plus rentable et coûte cher.

M. Michel Teston . - Il aurait fallu plus de temps pour un sujet de cette importance. M. du Mesnil nous a parlé de la rénovation du réseau. Le rapport de l'Ecole polytechnique de Lausanne, en septembre 2005, a souligné le mauvais état du réseau et recommandé de compléter le réseau à grande vitesse en le maillant avec le réseau classique afin d'assurer une bonne irrigation des territoires. Je dresserai un bilan un peu différent de celui exposé par le président de RFF. L'extension du réseau à grande vitesse passe de plus en plus souvent par des partenariats public-privé ; et les régions sont obligées d'intervenir pour enrayer le vieillissement du réseau classique, voyez le cas de l'Auvergne et de Midi-Pyrénées.

La dette de 28 milliards d'euros pénalise considérablement RFF. La seule solution pour répondre à ce défi est de vendre les biens immobiliers qui ne sont pas nécessaires à l'exploitation, de développer le fret ferroviaire et d'augmenter les péages, qui ne sont pas parmi les plus élevés d'Europe. Le Grenelle de l'environnement impose, dans le total du trafic de marchandises, une part modale du non-routier et du non-aérien de 25 % (essentiellement le fluvial et le ferroviaire) : il est donc temps de redonner à RFF des marges de manoeuvre et de demander à l'Etat un plan de réorganisation de la dette. Les parlementaires ne pourront pas faire longtemps l'autruche, ils devront aider l'Etat à prendre des décisions. Il n'y a pas de solution sans résorption de l'endettement de RFF.

M. François Patriat . - Les régions participent à l'achat des trains, à l'entretien du réseau, au cadencement du trafic, à la construction de nouvelles lignes à grande vitesse : tout cela finit par engloutir plus d'un quart de leurs budgets ! Les financements inscrits dans les conventions avec la SNCF ont augmenté de 55 % en quatre ans. M. Pépy me dit que ce sont les péages qui alourdissent le coût des conventions. Cela devient intenable ! L'offre de trains se réduit ; la ligne Besançon-Dijon-Cherbourg par Caen s'arrêtera à la fin de l'année faute d'équilibre financier. Les régions ont participé au plan de relance de l'Etat pour la régénération du réseau. Pourront-elles continuer ? Leur situation financière leur imposera inévitablement de réduire la voilure.

N'allez pas entretenir l'illusion que des lignes à grande vitesse pourront être construites sur tous les territoires : Rhin-Rhône avec une branche sud et ouest, Paris-Orléans-Clermont-Ferrand-Lyon, Lyon-Marseille-Barcelone-Italie, ligne Sud longeant l'A39 entre Dijon et Lyon, qui ferait gagner trois minutes pour un coût de 4 milliards d'euros... Non, tout ne sera pas possible !

M. Rémy Pointereau . - Les LGV sont des investissements de long terme. Il faut respecter le Grenelle de l'environnement. La fongibilité des investissements est inscrite pour les projets prévus après 2025. Mais ne serait-il pas possible d'élaborer un business plan, au moins pour les vingt ans à venir, regroupant les différents projets prévus ?

Les banques font confiance à RFF. Elles ont été aidées par l'Etat il y a quelques mois. A leur tour, elles pourraient apporter leur contribution en finançant plus largement les partenariats public-privé. La Caisse des dépôts pourrait y participer.

M. François Fortassin . - Les entreprises françaises et les entreprises étrangères acquittent-elles les mêmes péages ? Si oui, la concurrence paraît respectée, mais en réalité elle ne l'est pas puisque seules les françaises financent la rénovation des sillons par la puissance publique. Nous avons en fait de la concurrence déloyale.

M. Roland Courteau . - Le contournement de Nîmes-Montpellier par une ligne à grande vitesse est une avancée, après la réalisation du Perpignan-Figueras transfrontalier. Mais il y a un chaînon manquant : Montpellier-Perpignan ! La mission Querrien, en 1990, prévoyait sa réalisation sous dix ans ; on nous l'annonce aujourd'hui dans les dix ans à venir. L'attente aura duré trente ans ! Chacun sait pourtant le goulot d'étranglement qui existe sur le plus grand axe européen de LGV, de l'Europe du Nord jusqu'à Séville. Le tronçon Montpellier-Perpignan sera-t-il construit dans dix ans ou attendrons-nous encore trente ans ? Et que devient le Narbonne-Toulouse, pour désenclaver Toulouse ?

M. Raymond Vall . - La région Midi-Pyrénées a dépensé 500 millions d'euros pour la rénovation des voies et l'on nous a annoncé ensuite la suppression de 3 000 à 4 000 kilomètres de lignes ! Il ne faut pas appliquer aux territoires ruraux une vision trop sectaire, dit pourtant le Président de la République. Vous faites disparaître, dans votre schéma national, presque toutes les lignes de fret et le trafic des TER ! Qu'en est-il de la traversée du Massif central vue du côté de RFF ?

M. François Marc . - J'évoquerai le lien entre les contrats de projet et le Schéma national des infrastructures de transport, en prenant l'exemple de la ligne de l'extrême Ouest breton. Le contrat de projet comprenait une ambition précise : mettre Brest et Quimper à trois heures de Paris. Quelques travaux ont été programmés, qui feront descendre la durée du trajet à trois heures quarante. Mais ensuite ? Le schéma national a modifié sans délibération la priorité, qui devient le barreau vertical Rennes-Nantes. Comment peut-on piétiner ainsi les contrats de projets ?

Mme Marie-France Beaufils . - Vous avez choisi Vinci pour construire la ligne à grande vitesse du Sud-Est Atlantique. Mais quel est le poids de la rémunération des actionnaires privés sur le coût du projet ? N'aurait-il pas été moins onéreux de recourir à un emprunt bancaire pour un tel investissement, pour lequel les collectivités territoriales seront sollicitées ?

La Deutsche Bahn, en Allemagne, reprend les wagons isolés. La même chose est-elle envisageable en France ? Pourquoi nous renvoie-t-on aux opérateurs privés, alors que Proxirail est tombé à l'eau ?

M. Dominique Braye . - La situation de RFF empire d'année en année. Et songez au risque si les taux augmentent... Il y a un vrai problème et si effectivement la dette est de 28 milliards d'euros, RFF doit tout faire pour augmenter ses recettes. On vous sent évoluer dans une concurrence obligée, dans laquelle vous privilégiez l'opérateur historique au détriment des recettes. Il conviendrait d'adopter une attitude plus moderne et de considérer la concurrence comme un atout.

M. Jean-Jacques Mirassou . - La suppression des trains est une réalité dans la région Midi-Pyrénées et en Haute-Garonne. Quand on habite Bagnères-de-Luchon, par exemple, il vaut mieux partir à pied que d'attendre sur le quai un train pour Saint-Gaudens... Le département et la région ont consenti un effort de respectivement 320 et 450 millions d'euros, mais ils n'ont pas encore la certitude que les choses sérieuses vont commencer pour Bordeaux-Toulouse. On brandit le spectre maastrichtien lorsqu'il s'agit de la dette de RFF mais on ne s'émeut de rien lorsque les collectivités sont sollicitées en dehors de toutes leurs compétences. Mais la convention a été signée ce matin pour le Bordeaux-Toulouse : il semble que l'on soit, si je puis me permettre, sur la bonne voie !

M. Philippe Dallier . - Quel est l'impact de la réforme de la taxe professionnelle sur votre entreprise ? L'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseau (IFER) a été créée pour éviter les effets d'aubaine. Maintenant que vous êtes déficitaire presque structurellement, n'y a-t-il pas là une marge de négociation pour trouver un peu d'oxygène ?

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire . - Quel est le coût moyen au kilomètre d'une construction de ligne à grande vitesse, d'une rénovation de l'existant et d'une électrification ?

M. Hubert du Mesnil . - A l'Etat de prendre les décisions qui relèvent de sa compétence : choix des programmes de lignes à grande vitesse, choix des modes de financement, promotion des objectifs du Grenelle de l'environnement... Nous exécutons les étapes décidées par le Gouvernement. Je suis donc incapable de vous dire quand et comment seront financés les 70 milliards d'euros d'investissement. Notre métier est de discuter avec les riverains, de rénover les voies, de réaliser les programmes décidés, de faire fonctionner le réseau.

Partenariat public-privé ou non, la question est ouverte. Nous aurons bientôt des retours d'expérience, puisque sur cinq projets mis en oeuvre actuellement, trois le sont dans le cadre d'un partenariat public-privé, deux dans un cadre classique. Sans les PPP, nous ne pourrions mener les cinq de front. Quant au bilan du coût, nous en saurons plus dans quelque temps. Il est certain que la rémunération du capital est plus lourde. Et il me semble illusoire de penser que les PPP constituent une solution pour les 70 milliards d'euros d'investissements. Les banques apportent l'argent, même si, durant la crise économique, elles voulaient la garantie de l'Etat ; mais on est impressionné par les capacités industrielles déployées lorsque les contrats sont regroupés.

RFF a remis en service des petites lignes ces dernières années. Et ce sont souvent les riverains qu'il faut convaincre car ils sont dérangés par le trafic, notamment le fret... Qu'on ne nous fasse pas le procès de la fermeture des lignes, nous avons rouvert de petites lignes, comme Flamboin-Montereau, et, si notre rôle est parfois de nous interroger sur l'utilité de voies sur lesquelles ne circule presque aucun train, nous n'avons pas à décider seul, surtout quand la région a fait beaucoup pour rénover et moderniser les lignes. Il faut voir les choses au cas par cas, mais sachez que ce n'est jamais un plaisir que de fermer une ligne.

RFF n'est ni pour ni contre la concurrence. Est-ce que Trenitalia et Deutsche Bahn nous trouvent bienveillants à l'égard de l'opérateur historique ? Est-ce que la SNCF nous juge trop bienveillants à l'égard de ses concurrents étrangers ? Il faut adapter notre fonctionnement à la concurrence mais sans précipitation, raisonnablement. Nous sommes déjà à 16 % de part de marché pour les étrangers. Jusqu'à présent notre attitude a été jugée irréprochable et, si nous étions condamnés pour distorsion de concurrence, je considérerais que nous aurions commis une faute grave.

C'est l'Etat qui a élaboré le projet de schéma national des infrastructures de transport. Nous serons consultés, vous le serez aussi, à chacun de formuler ses avis sur des améliorations souhaitables ou des ajustements au nom de la cohérence. Nous n'oublions pas l'objectif de Brest-Paris en trois heures et voulons y travailler. Il faudra mettre sur ce point le schéma en cohérence avec les contrats. Quant à la traversée centrale, c'est à l'Etat de dire comment et quand il mettra en oeuvre ce projet qui tient à coeur aux Espagnols.

Je préside l'association européenne des gestionnaires d'infrastructures, tous les pays connaissent les mêmes problématiques. Mais nous le savons, il ne faut pas s'attendre à ce que l'Europe apporte des financements.

Pour répondre à la question du président Emorine, la construction d'une nouvelle ligne coûte 15 à 25 millions d'euros au kilomètre ; la rénovation, 1 million ; l'électrification, quelques millions.

Il est évident que l'avenir d'une partie du réseau dépend de notre capacité à gérer les wagons isolés ou du moins les petits trains. Je sais que la SNCF déclare qu'elle n'est plus en mesure de le faire. Et je ne suis pas certain que d'autres puissent le faire à sa place. Mais nous résigner et fermer serait une décision gravissime pour les entreprises industrielles. Nous devons tout essayer. Ce n'est pas la Deutsche Bahn qui va nous proposer de gérer ce fret ; si des entreprises locales, avec des moyens sobres, souhaitent essayer, il faut les suivre et les encourager et faire en sorte que les péages ne soient pas dissuasifs.

M. Patrick Persuy, directeur général adjoint, finances et achats de RFF . - L'imposition forfaitaire est un poste en forte augmentation dans le budget de RFF. Les subventions ont été réorganisées l'an dernier, et la valeur ajoutée ayant augmenté, l'assiette de l'IFER s'est élargie, indépendamment de la réforme de la taxe professionnelle. En effet, les subventions de désendettement, d'exploitation et de renouvellement ont été fondues en une seule, qui figure dans le compte de résultats.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . - La plafonnement de 3,5 % s'applique à une valeur ajoutée beaucoup plus large. Avez-vous une idée de l'évolution de l'IFER ? Et « quid » de la subvention ?

M. Hubert du Mesnil . - Nous n'avons guère d'indications sur le montant que nous devrons acquitter l'an prochain. Il est question d'une baisse de 10 % de la subvention.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . - Si la dette de RFF était gérée par France Trésor, cela ne coûterait-il pas moins cher ?

M. Patrick Persuy . - En effet. La différence est de 15 points de base.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances . - Soit 50 millions d'euros de subventions aux banques !

M. Jean-Paul Emorine, président de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire . - Nous vous remercions.

Examen en commission, le 9 novembre 2010

Réunie le 9 novembre 2010 sous la présidence de M. Jean Arthuis, la commission a procédé à l'examen du rapport de Mmes Fabienne Keller et Marie-Hélène Des Esgaulx , MM. Gérard Miquel et M. François Fortassin rapporteur spéciaux, sur la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », les comptes d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » et le compte de concours financier « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres » et les articles 70 à 73 du projet de loi de finances pour 2011.

Mme Fabienne Keller . - Les crédits demandés pour la mission « Ecologie, développement et aménagement durables » s'élèvent à 10,04 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 9,5 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Rapportés aux crédits demandés pour 2010, ces montants affichent une baisse de 2,7 % en AE et 6,0 % en CP. Cependant, comme nous le disons chaque année, je rappelle que les seuls crédits budgétaires ne retracent pas l'effort financier déployé par l'Etat et ses opérateurs en faveur de l'environnement. Ainsi, ces montants doivent être complétés :

- d'une part, par les 5 milliards d'euros de ressources extrabudgétaires en provenance de l'Agence française de financement des infrastructures de France (AFITF) et les autres opérateurs bénéficiant d'une fiscalité affectée, au premier rang desquels on peut citer l'ADEME ;

- d'autre part, par les 2,8 milliards d'euros correspondant aux 42 dépenses fiscales rattachées, à titre principal, aux programmes de la mission. Néanmoins, leur poids tend à diminuer. En effet, en 2010, leur chiffrage s'élevait à 3,4 milliards d'euros. C'est le résultat de la volonté du Gouvernement de resserrer les critères. Le rabot était déjà à l'oeuvre dans notre mission l'année dernière.

Enfin, on notera que, malgré la baisse globale des crédits, les moyens affectés à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement sont préservés en 2011, à hauteur de 163,2 millions d'euros en AE.

J'en viens maintenant à la présentation des crédits du programme 113 « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité ». 349,9 millions d'euros en AE et 345,2 millions d'euros en CP sont demandés, soit une baisse inférieure à 1 %. Les actions du programme s'appuient également sur des opérateurs puissants, telles que les agences de bassin, dont les ressources extrabudgétaires atteignent des sommes très importantes, de l'ordre de 2,5 milliards d'euros. En outre, le programme 113 présente des dépenses fiscales dont le coût global représente un montant beaucoup plus faible estimé à 13 millions d'euros en 2011.

Celui-ci reste marqué par la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et par la poursuite de la RGPP. Il finance par exemple la Trame verte et bleue, qui doit permettre un aménagement durable de nos territoires, en assurant la conservation et la remise en bon état des continuités écologiques, à hauteur de 3,8 millions d'euros, ce qui représente pour le moment un montant assez symbolique. En ce qui concerne la RGPP, le conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 30 juin 2010 a prévu une modernisation du droit des sols, avec une refonte du financement et de la fiscalité de l'urbanisme, ainsi que la dématérialisation des procédures d'instruction. D'autre part, le secrétariat des commissions consultatives départementales de sécurité et d'accessibilité sera réformé pour mieux répondre aux besoins. Enfin et surtout, la suppression de l'ingénierie concurrentielle se poursuivra jusqu'en 2012. La mise en oeuvre de celle-ci doit se traduire par une suppression de 3 273 ETPT, dont presque 800 en 2011.

Ce programme 113 a fait l'objet de plusieurs contrôles de la Cour des Comptes en 2010. On notera celui sur l'établissement public Parcs nationaux de France (PNF), dont les conclusions sont plutôt sévères. La Cour déplore en effet que les économies d'échelle attendues avec la création de PNF demeurent encore largement virtuelles. En outre, elle critique sévèrement le manque de rigueur dans la gestion de l'établissement public.

Le ministère de l'écologie a répondu à ces critiques en défendant le bilan de PNF depuis sa création et en présentant les mesures de rationalisation qui ont été prises en 2009. Il a également indiqué sa volonté de suivre les recommandations de la Cour. Nous devrons donc interroger le ministre sur les progrès effectués à ce sujet, notamment dans le cadre de l'examen de la prochaine loi de règlement.

Le deuxième contrôle qui nous a paru intéressant porte sur la police de l'eau, qui a fait l'objet d'une réorganisation en 2004. La Cour constate que l'exercice de la police de l'eau a réalisé d'indéniables progrès. J'ai souvenir qu'on dénombrait alors 13 types de fonctionnaires différents pour effectuer ce contrôle et que se posait la question de l'homogénéisation de leurs méthodes de travail et de leur coordination. En 2003, date de son précédent contrôle, la Cour avait conclu à une « défaillance à peu près totale de l'action répressive prévue par les textes à l'égard des pollueurs ». Elle préconise une coordination des ministères concernés pour le suivi des procès-verbaux dressés.

Une réponse interministérielle a été adressée à la Cour quelques mois après le référé. Elle présente ainsi les différentes actions de coordination d'ores et déjà engagées, qui devraient aboutir à des améliorations dont il sera rendu compte dans le rapport annuel de performances pour l'année 2010. Nous nous montrerons donc particulièrement attentifs sur ce point, car il est ici question d'une amélioration de la gestion financière et, sur le fond, de l'efficacité de l'action publique.

Permettez-moi maintenant de commenter le programme 181 « Prévention des risques ». 373,6 millions d'euros en AE et 303,6 millions d'euros en CP sont demandés pour 2011, soit une baisse de 1 % en CP par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale pour 2010. Au sein de cette enveloppe, 63,9 millions d'euros de CP seront plus spécifiquement dédiés à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

La dotation du programme 181 est plus que doublée quand on y ajoute les crédits de soutien et de pilotage en provenance d'autres programmes ou missions, passant de 323,2 millions d'euros, fonds de concours et affectation de produits compris, à 680,4 millions d'euros. Ainsi, après déversement, le coût de la politique du programme progresse de 5% par rapport à 2010. Enfin, plusieurs dépenses fiscales concourent également à la mise en oeuvre du programme 181, à hauteur de 18 millions d'euros seulement en 2011, contre 45 millions en 2010.

Quels sont les faits saillants que l'on peut relever en 2011 ?

Tout d'abord, la tempête Xynthia, qui a provoqué une hausse de 2,5% des crédits en faveur des moyens dédiés à la prévention des risques naturels et hydrauliques. Un certain nombre de mesures ont ainsi été prises en 2010. Je voudrais citer à cet égard le plan de prévention des submersions marines et des crues rapides, qui sera en grande partie pris en charge par le fonds Barnier. Je rappelle que nous avons assaini la situation financière de ce dernier en augmentant le taux de cotisation pour les assureurs. La nouvelle extension des missions du FPRNM nous confronte à la question désormais récurrente de la rationalisation de ses missions et des modalités de son financement . Je vous propose d'être particulièrement vigilant sur ce point pour que le Fonds Barnier puisse remplir toutes ses missions.

Ensuite, contrairement à la plupart des autres programmes de la mission, le programme 181 ne sera pas concerné par la RGPP en 2011.

En ce qui concerne les effectifs de l'inspection des installations classées, il n'est pas prévu d'augmentation supplémentaire en 2011, après une hausse de 25 postes en 2007, 57 postes en 2009 et 72 postes en 2010. Cependant, le programme pluriannuel de renforcement des effectifs court jusqu'en 2012. Je rappelle qu'après la catastrophe d'AZF, une cible de 400 effectifs supplémentaires avait été annoncée. L'augmentation des effectifs semble actuellement bloquée à la moitié de ce qui semble nécessaire pour établir une bonne surveillance des établissements à risques. Les effectifs sur le terrain s'élèvent à 1 394 ETP en 2010.

Ensuite, comme chaque année, on peut rappeler que la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques demeure très insuffisante, avec seulement 337 PPRT prescrits et 44 PPRT approuvés à ce jour, sur un objectif de 420 à réaliser. Là encore, nous devrons rester très vigilants sur cette question.

Il convient également d'insister sur la mise en oeuvre en cours du deuxième plan national « Santé-Environnement », qui couvre la période
2009-2013. Il vise deux objectifs. D'une part, diminuer les expositions responsables de pathologies à fort impact sur la santé. D'autre part, réduire les inégalités environnementales. Il se décline en 58 mesures concrètes avec douze points principaux. Avec quatre ministères chargés de sa mise en oeuvre, c'est vraiment l'exemple type d'un programme transversal. Le plan mobilisera 490 millions d'euros sur cinq ans. L'année 2010 a permis de réaliser plusieurs de ses objectifs. On peut citer notamment le triplement des crédits alloués à la remise en état des sites pollués orphelins et l'engagement de la résorption des points noirs du bruit avec un budget supplémentaire de 120 millions d'euros sur trois ans gérés par l'ADEME.

Enfin, pour clore cette présentation, j'insisterai sur les missions de l'ADEME, qui est l'un des opérateurs principaux du programme 181. Le montant de taxe affectée à l'agence représentera 508 millions d'euros en 2011, soit une somme considérable. La part de ce montant destiné, au titre du présent programme, à renforcer la politique de prévention des déchets et d'assainissement des sols pollués, est évaluée à 189 millions d'euros. Cette affectation croissante de ressources fiscales appelle de notre part un contrôle parlementaire renforcé. C'est pourquoi nous avions demandé à la Cour des comptes, l'an dernier, une enquête au titre de l'article 58-2 de la LOLF. La Cour a rendu ses conclusions en octobre dernier, et nous avons pu procéder dans la foulée à une audition pour suite à donner. Le résultat de l'enquête s'est avéré globalement satisfaisant, puisque la Cour estime que l'agence a effectué des efforts importants pour améliorer sa gestion et qu'elle fait un bon usage des fonds alloués dans le cadre des missions qui lui sont confiées pour la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement. Néanmoins, la Cour a souligné que l'ADEME pourrait améliorer son pilotage budgétaire et financier et simplifier sa gouvernance. Enfin, elle a révélé l'existence d'un dispositif comptable critiquable au regard de la gestion des investissements d'avenir confiés à l'agence, qui représentent un montant non négligeable de 2,85 milliards d'euros.

J'en viens à présent au programme 174 « Energie, climat et après-mines ». 751,6 millions d'euros en AE et 752,2 millions d'euros en CP sont demandés pour 2011. Les crédits de paiement sont en baisse de 11% par rapport au vote de la loi de finances initiale pour 2010. Ce programme regroupe trois types d'action très disparates, dont certaines sont portées par l'ADEME, mais je ne m'y étendrai pas.

J'insisterai sur les crédits de l'action 5 sur la lutte contre le changement climatique. Ceux-ci s'élèvent à 36,9 millions d'euros, marquant une hausse de 42,7 % par rapport à l'an dernier. Cependant, les moyens consacrés à la politique de lutte contre le changement climatique ne se résument pas aux crédits de cette action. En effet, le document de politique transversal relatif à ce sujet indique que 26 programmes, répartis sur onze missions, sont concernés, pour un total de 4,68 milliards d'euros de CP. De même, l'ensemble des dépenses fiscales concourant à cet objectif représente un montant supérieur à 5 milliards d'euros.

Le dispositif de la performance du programme 174 est complété de façon tout à fait opportune, suivant les recommandations que nous avions émises l'an dernier. En effet, un nouvel objectif relatif à l'amélioration de l'efficience du crédit d'impôt en faveur des économies d'énergie et du développement durable, plus connu sous le nom de CIDD, a été créé. Celui-ci s'accompagne d'un nouvel indicateur pour mesurer le coût de la tonne de CO ₂ par équipement éligible. Ce sont des critères tout à fait pertinents. Il faut se féliciter de cette évolution bienvenue qui permet d'améliorer le dispositif d'évaluation de la performance du programme 174, compte tenu de l'importance de la dépense fiscale associée au CIDD. Celui-ci a en effet représenté un coût de 2,8 milliards d'euros en 2009 et 2,6 milliards d'euros en 2010, soit la très grosse majorité du poids des dépenses fiscales du programme. Le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) estime que le resserrement des critères effectués depuis deux ans devrait permettre de limiter cette charge à 2,1 milliards d'euros en 2011. Il faudra rester vigilants car cette dépense n'a pas toujours été correctement évaluée.

Enfin, je voudrais insister sur l'enquête de la Cour des comptes relative à l'Agence nationale des déchets radioactifs (ANDRA). L'ANDRA est l'un des opérateurs principaux du programme 174. Elle est chargée des opérations de gestion à long terme des déchets radioactifs. Ses missions ont été précisées et élargies par la loi du 28 juin 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs. En 2011, l'ANDRA sera dotée de 88 ETP supplémentaires par rapport à 2010. Ces créations d'emplois doivent permettre de réaliser le projet de stockage en couche géologique profonde des déchets radioactifs de haute et moyenne activité à vie longue, conformément à la loi de 2006. L'enquête de la Cour des comptes a débouché sur deux recommandations principales. D'une part, la nécessité de faire aboutir dès que possible le choix d'un site susceptible d'accueillir le centre de stockage des déchets radifères et graphites, dont la mise en service est prévue dès 2013 par la loi précitée. D'autre part, le besoin de mener une réflexion sur les modalités de financement de la construction du futur centre de stockage profond. Nous interrogerons donc le Gouvernement en séance sur l'évolution de ces deux dossiers.

J'en viens désormais à une brève présentation du programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer », qui regroupe la quasi-totalité des moyens de personnel de la mission, ainsi que l'ensemble des crédits dévolus aux fonctions support du ministère.

3,8 milliards d'euros en AE et 3,6 milliards d'euros en CP sont demandés pour 2011. Ces montants affichent une baisse par rapport à 2010 (respectivement 2% en AE et  7,5 % en CP).

Le présent projet de loi de finances se caractérise par plusieurs transferts et une mesure de périmètre. Le plus important d'entre eux est le transfert effectué au profit du programme 333 « Fonctionnement des directions départementales interministérielles », géré par les services du Premier ministre. Son montant est de l'ordre de 1,9 milliard d'euros. Ce transfert a pour conséquence d'affecter aux services du Premier ministre les crédits de fonctionnement courant des directions départementales interministérielles (DDI) et les crédits immobiliers du périmètre de la réforme de l'administration territoriale de l'Etat.

Quels sont les points saillants du programme en 2011 ?

Le programme 217 se caractérise tout d'abord par une volonté de réforme en faveur du développement durable. On notera tout particulièrement l'action du Commissariat général au développement durable, dont la mission est de promouvoir l'intégration du développement durable dans les politiques publiques et auprès des collectivités territoriales, des acteurs associatifs et des milieux économiques. L'outil privilégié pour atteindre cet objectif est la stratégie nationale de développement durable pour 2010-2013, qui a été adoptée en juillet dernier. Elle s'articule autour de neuf défis stratégiques, cohérents avec les engagements européens et internationaux de la France. Leur mise en oeuvre est évaluée à travers plusieurs indicateurs, dont le suivi sera rendu public et présenté au Parlement chaque année à compter de 2011. Parmi les neuf défis, on peut citer la consommation et la production durables, la conservation et la gestion durable de la biodiversité et des ressources naturelles, ou encore les transports et la mobilité durables. Chacun des indicateurs élaborés (par exemple « émissions agrégées des six gaz à effet de serre » ou « empreinte carbone ») est associé à l'un des neuf défis.

Le programme 217 est également le vecteur d'évaluation de la mise en oeuvre de l'Etat exemplaire au ministère de l'écologie. Ce dispositif interministériel piloté par le CGDD a pour objectif l'application, par les administrations et les établissements publics, des principes d'éco-responsabilité et de responsabilité sociale.

Le premier bilan du plan « Administration exemplaire » du MEDDTL est plutôt satisfaisant en ce qui concerne la réduction des véhicules particuliers et l'émission de CO ₂ de ces véhicules. Il en va de même en ce qui concerne la mutualisation des moyens d'impression et de la mise en place de la visioconférence pour limiter les déplacements professionnels.

Le dispositif sera poursuivi et complété en 2011, à travers la fixation de nouveaux indicateurs, plus exigeants.

Le programme 217 sera également concerné par la RGPP en 2011. Le CMPP du 30 juin 2010 a en effet décidé, pour la période 2011-2013, une rationalisation des fonctions logistiques, des ressources humaines et des services généraux. Le schéma d'emplois pour 2011, qui prévoit une réduction de 1287 ETP, se fonde sur les conclusions du CMPP.

En ce qui concerne la politique immobilière du ministère, la mise en place de la réforme de l'administration territoriale en 2010 a eu pour conséquence de regrouper des directions interministérielles dans des locaux alloués à un seul ministère, ce qui devrait conduire à une nouvelle allocation des surfaces par France Domaine, à la réalisation de laquelle il conviendra de se montrer attentif.

A ce stade de mon propos, je voudrais faire un point de situation, qui fait également le lien avec le rapport de notre collègue François Marc, sur la mise en oeuvre des directives dans le domaine de l'environnement. Au cours de l'entretien que j'ai eu avec le Secrétaire général du ministère, celui-ci m'a assuré que ses services étaient conscients des enjeux liés aux contentieux communautaires et que des efforts supplémentaires seraient engagés en 2011. Plusieurs contentieux européens sont parvenus au stade du risque de condamnation avec conséquence financière. Ces derniers concernent principalement la directive « eaux résiduaires urbaines ». De même, le contentieux sur les nitrates, parvenu au stade de la mise en demeure, appelle une stricte vigilance, dans la mesure où il pourrait induire prochainement un risque de saisine de la Cour de justice des communautés européennes par la Commission européenne, malgré les mesures de court terme qui avaient été mises en place, notamment sous l'impulsion de Michel Barnier. Il convient néanmoins de saluer la résolution récente de trois dossiers.

Nous serons donc particulièrement attentifs au regard de l'atteinte de cet objectif au cours des exécutions budgétaires 2010 et 2011. Je vous propose d'ailleurs de réactualiser l'année prochaine mon rapport sur la mise en oeuvre du droit communautaire de l'environnement, au titre de notre mission de contrôle.

J'en termine avec le dispositif du « bonus-malus » automobile financé sur le compte « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres ». Il verra en 2010 se confirmer ce qui le caractérise depuis sa création : un vrai succès écologique qui se paye « au prix fort ».

La prévision de déficit pour 2010 s'est en tout cas révélée illusoire, puisqu'il devrait dépasser 500 millions d'euros au lieu des 126 millions prévus, après 525 millions en 2009...

Pour se rapprocher de l'équilibre budgétaire, le Gouvernement envisage de durcir à nouveau le malus en 2012 dans la prochaine loi de finances rectificative. Certains seuils d'application devraient être abaissés de 10 grammes et le montant du bonus pourrait de nouveau être diminué. La progressivité du malus serait également améliorée avec la création d'une nouvelle tranche de 1 100 euros entre celles de 750 et 1 600 euros.

Enfin, je voudrais évoquer deux possibilités de travaux plus approfondis à la lumière de ceux que nous avons réalisés dans le cadre de ce budget. D'une part, sur les thèmes du programme 113, nous pourrions peut-être proposer à la Cour des Comptes un travail sur l'ONEMA et la mise en oeuvre de la loi sur l'eau. Voilà quelques années que celle-ci a été votée. L'ONEMA est en train d'être mise en place. On peut se demander si tous les dispositifs sont bien organisés et si les coordinations nécessaires entre les agences de bassin, les organismes d'Etat et les autres acteurs publics intervenant sur ces sujets son optimales.

D'autre part, mais c'est une question ouverte, nous pourrions peut-être profiter de la mise en place du nouveau CESE, qui compte en son sein d'éminents écologistes et de grands spécialistes de l'environnement, pour le faire travailler sur des sujets que l'on pourrait définir ensemble. Je pensais à une belle notion, encore peu mise en oeuvre : la responsabilité élargie du producteur. Elle part d'un principe financier très sain : au lieu de traiter les déchets et les désavantages de la pollution une fois que le mal est fait, il s'agit d'essayer de faire remonter les mécanismes financiers pour que ce soit le producteur du déchet qui en ressente toute la charge, de manière à ce qu'il limite la pollution. Nous pourrions envisager d'autres sujets, mais il me semble qu'il y a là une opportunité à saisir.

M. Jean Arthuis, président . - Je ne doute pas que votre proposition de saisine du CESE donnera du baume au coeur des conseillers, et peut-être fera fléchir la volonté de notre collègue député Hervé Mariton, qui suggère la suppression de cette institution. Peut-être que si vous aviez déjà suggéré cette saisine, M. Mariton n'aurait pas jugé opportun de remettre en cause cette « chambre de l'avant-vote ».

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Je m'attacherai à vous présenter les crédits des politiques des transports et de sécurité maritime, ainsi qu'un nouveau compte d'affectation spéciale sur les trains d'équilibre du territoire.

Le programme 203 « Infrastructures et services de transport » est central dans le Grenelle de l'Environnement et mobilise 43 % des CP de la mission. Il est doté en 2011 de 4,31 milliards d'euros d'AE et 4,08 milliards d'euros de CP, soit pour ces derniers une baisse de 5,5 %.

Le programme bénéficie d'importants crédits extra-budgétaires : 1,7 milliard d'euros de fonds de concours de l'Agence de financement des infrastructures de France (AFITF) et des collectivités territoriales, l'AFITF étant elle-même financée en partie par une subvention d'équilibre, et 527 millions d'euros de dépenses fiscales. Le programme 217 de soutien porte quant à lui les crédits de masse salariale, soit 1,3 milliard d'euros pour 16 977 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Les 920 millions d'euros de crédits du plan de relance auront quant à eux été quasi intégralement dépensés fin 2010.

La diminution des CP est essentiellement liée à celle des concours à Réseau ferré de France (RFF) et des moyens consacrés au renouvellement des couches de surface des routes nationales. Elle s'explique aussi par une baisse de 5,2 % des crédits de fonctionnement. La seconde vague de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) a un effet budgétaire relativement limité ; une optimisation des moyens en personnel est néanmoins attendue de la réorganisation des services d'ingénierie routière.

Je constate cependant que les priorités du programme sont nombreuses, conformément aux ambitions portées par les lois « Grenelle I et II », mais n'ont pas toujours les moyens de cette ambition, notamment en matière de soutien au fret et au transport combiné. De même, le projet de Schéma national des infrastructures de transport (SNIT) prévoit 170 milliards d'euros d'investissements d'ici 2020, sans pour autant que les modalités de financement soient arrêtées.

Le bilan de la performance du programme est mitigé : elle est satisfaisante en matière de coûts de construction des opérations routières, d'intérêt socio-économique des projets ou de disponibilité du réseau fluvial, mais médiocre ou en baisse s'agissant de l'état des voies du réseau ferré, de la ponctualité des trains, de développement de l'intermodalité pour le fret ou de compétitivité des ports pour le trafic conteneurisé.

J'en viens à présent aux opérateurs AFITF et Voies navigables de France (VNF) ainsi qu'à RFF, qui ont une grande importance dans la mise en oeuvre de ce programme.

Le budget de l'AFITF devrait être de 2,2 milliards d'euros en 2011 et sera, pour près de 60 %, consacré aux transports non routiers, conformément au redéploiement modal prévu par le Grenelle. La subvention de l'Etat est stable avec 974 millions d'euros. Contrairement à ce qui était initialement prévu, les recettes pérennes à compter de 2012 ne seront pas suffisantes pour permettre de la supprimer ; cette subvention est donc « un provisoire qui dure ». En outre, la gestion de 2009 a été tendue et a nécessité le recours à une avance du Trésor de 143 millions d'euros pour reconstituer le fonds de roulement.

Concernant le secteur ferroviaire, qui traverse actuellement une phase décisive et difficile, le volume des concours publics de toute nature, incluant ceux des collectivités territoriales, a dépassé 13 milliards d'euros en 2009. La situation de la SNCF est cependant loin d'être florissante alors qu'elle doit se préparer à affronter la concurrence et que la rentabilité des TGV tend à se dégrader.

La crise économique a exercé un impact réel sur ses comptes en 2009, en particulier sur l'activité de fret dont le déficit structurel s'est accentué. Faute d'une rentabilité suffisante, le groupe fait le pari de l'endettement et d'un modèle déséquilibré à court terme pour trouver à moyen terme une dynamique de croissance rentable. La SNCF dispose cependant de marges de manoeuvre étroites, car le potentiel d'augmentation des recettes des TGV est limité et les péages de RFF augmenteront de 5,5 % en 2011 pour couvrir le coût de maintenance du réseau.

De même, la viabilité du modèle économique de RFF est loin d'être garantie car elle passe par l'augmentation d'une dette déjà très élevée - plus de 28 milliards d'euros en 2010 - pour mener à bien l'ambitieux plan de rénovation et de développement nécessaire à la rentabilisation du réseau. Ce plan a bien progressé, avec 968 kilomètres de voies renouvelées en 2009. RFF respecte donc mieux les objectifs commerciaux du contrat de performance que la trajectoire financière que lui a assignée l'Etat. RFF attribue cependant cette situation au non-respect par l'Etat de ses engagements de concours financiers au titre du contrat de performance, qui pourrait se traduire par un manque à gagner de 300 millions d'euros. Il existe en tout cas un risque de requalification de la dette de RFF en dette publique « maastrichtienne ».

S'agissant de VNF, je regrette que le nouveau contrat de performance pour 2010-2013 ait pris du retard. Il devrait cependant consolider les grands axes actuels, en particulier la poursuite des importants investissements de modernisation, de sécurisation et de développement du réseau fluvial, estimés à 895 millions d'euros. La subvention de l'Etat sera quasiment reconduite en 2011 avec 59,4 millions d'euros, et le plafond d'emplois sera réduit de 75 ETPT.

Je conclus sur ce programme par deux points :

- les compensations des tarifs sociaux en faveur de la mobilité, versées à la SNCF, représenteront un coût de 70 millions d'euros en 2011. Si ces tarifs sont souvent justifiés, ils n'en forment pas moins un édifice complexe. Il serait sans doute utile de simplifier et moderniser ces tarifs, voire d'en supprimer certains ;

- le plan de relance a eu un effet positif mais temporaire sur l'entretien préventif du réseau routier. Il devrait cependant diminuer fortement en 2011. Il semble ainsi relever plutôt d'une logique du « coup par coup », avec pour conséquence une dégradation de la qualité du réseau à moyen et long termes, nécessitant des réparations plus coûteuses.

J'en viens au programme 205 « Sécurité et affaires maritimes », dont les crédits diminuent d'environ 2 % avec 130 millions d'euros d'AE et 132 millions d'euros de CP. La dépense fiscale de taxe au tonnage est désormais évaluée - de façon assez approximative - à 100 millions d'euros, au lieu de 200 millions l'année dernière. La réduction des effectifs se poursuit avec 92 ETPT supprimés en 2011.

Le Comité interministériel de la mer du 8 décembre 2009 a validé un certain nombre d'orientations importantes, telles que la création d'une fonction « garde-côtes », d'aires marines protégées outre-mer et d'un Conseil supérieur des gens de mer.

De même, la rationalisation de l'organisation administrative se poursuit :

- l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM) devient un établissement public à part entière, mais la relocalisation de certains services à La Rochelle est retardée ;

- après les services déconcentrés de métropole, l'administration territoriale d'outre-mer sera à son tour réorganisée en 2011 ;

- le pilotage du contrôle des pêches est unifié ;

- le programme est doté d'un nouvel « opérateur LOLF », l'Ecole nationale supérieure maritime (ENSM), qui remplace les quatre écoles de la marine marchande et délivrera un diplôme d'ingénieur. Ce nouvel établissement, qui bénéficiera d'une subvention de 3,4 millions d'euros, doit contribuer à améliorer la reconnaissance et l'attractivité de la formation maritime.

S'agissant des crédits, je relève les points suivants :

- une subvention exceptionnelle d'un million d'euros est prévue au profit de l'Association internationale de signalisation maritime. Je me suis interrogée sur son bien-fondé. Il apparaît cependant qu'elle doit contribuer à maintenir le siège de l'association à Saint-Germain-en-Laye, et des contreparties devraient conforter la représentation française ;

- le budget de l'action « Gens de mer et enseignement maritime » progresse de plus de 20 %, en raison de la revalorisation des subventions aux douze lycées maritimes, et surtout du doublement des aides aux marins privés d'emploi, liées aux plans de sortie de flotte et aux plans sociaux de la SNCM et de la société de remorquage du Havre ;

- le dispositif de remboursement des charges sociales patronales dites « non ENIM » est progressivement mis en extinction ;

- d'importants efforts sont consentis sur les dépenses de soutien et de fonctionnement, qui diminuent de 9 % hors subvention à l'ENSM.

J'en termine à présent avec le nouveau compte d'affectation spéciale (CAS) sur les transports conventionnés de voyageurs, créé par l'article 33 du projet de loi de finances. De quoi s'agit-il ?

La grande majorité des quarante lignes d'équilibre du territoire, soit les Corail, Téoz, Lunéa et Intercités, sont déficitaires, à hauteur de 190 millions d'euros en 2009. Seules quatre lignes seraient rentables. L'équilibre financier de ces lignes est aujourd'hui assuré par une péréquation interne à la SNCF, qui repose largement sur les TGV. Or le règlement européen du 23 octobre 2007, dit « règlement OSP », conduit à assimiler ces lignes à une obligation de service public, susceptibles d'être compensée par l'Etat dans le cadre d'une contractualisation qui n'existe pas aujourd'hui.

A cette contrainte juridique s'ajoute la perspective d'une ouverture à la concurrence des transports ferroviaires nationaux de voyageurs, dans le cadre du troisième paquet ferroviaire. L'ensemble des entreprises ferroviaires devra alors pouvoir contribuer au financement de ces trains d'équilibre du territoire (TET).

Il était donc nécessaire d'externaliser la péréquation, ainsi que cela a été annoncé le 9 février 2010 en clôture des Assises des territoires ruraux. Pour des raisons de conformité, de transparence et de soutenabilité budgétaires, c'est la formule du compte d'affectation spéciale qui a été retenue. Une convention de service public entre l'Etat, nouvel opérateur de transports, et la SNCF sera prochainement conclue. Elle a été précédée de la formalisation d'un engagement à Troyes le 4 novembre dernier. De même, le cahier des charges de la SNCF, prévu par un décret du 13 septembre 1983, sera modifié.

Ce CAS sera donc financé par deux ressources :

- une nouvelle contribution de solidarité territoriale due par les entreprises de transport ferroviaire sur les services non conventionnés, soit 175 millions d'euros en 2011. Il est cependant envisagé de lui substituer en partie une nouvelle taxe sur les résultats des entreprises ferroviaires, pour ne pas trop solliciter les TGV ;

- une fraction de la taxe d'aménagement du territoire due par les sociétés d'autoroutes, à hauteur de 35 millions d'euros. Ces sociétés contribueront donc de manière assez réduite, au titre du report modal et de l'aménagement du territoire. Le tarif de la TAT est ainsi majoré par l'article 34 du projet de loi de finances.

Les 210 millions d'euros de recettes et dépenses du CAS correspondent au déficit d'exploitation moyen des TET, tel qu'évalué par un audit. Pour matérialiser la péréquation, le CAS comporte deux programmes budgétaires :

- la contribution de l'Etat à la couverture du déficit d'exploitation des TET, soit 127,5 millions d'euros. Elle inclut le financement du « bénéfice raisonnable » prévu par le règlement OSP, qui désigne la rémunération du risque de la SNCF. Cette rémunération représente 25 millions d'euros, soit environ 2,5 % des charges d'exploitation ;

- la compensation des investissements nécessaires à la maintenance et la régénération des matériels roulants, soit 82,5 millions d'euros. En revanche le contrat de service public ne couvre pas le renouvellement des matériels, qui n'interviendra qu'à partir de 2015.

Le dispositif de performance repose sur deux objectifs et quatre indicateurs, relatifs à l'efficience de la contribution à l'exploitation et au matériel roulant, à la ponctualité et au taux de remplissage des trains.

Au final, ce nouveau dispositif ne doit évidemment pas constituer une garantie de financement du déficit quelles que soient les conditions d'exploitation, mais une incitation au retour progressif à l'équilibre. Le contrat de service public doit y contribuer, de même que la détermination du bénéfice raisonnable, qui comprendra un mécanisme de « bonus/malus » en fonction des recettes et de la qualité de service.

M. Gérard Miquel . - Il me revient de vous présenter les crédits du programme 207 sur la sécurité routière et du nouveau compte d'affectation spéciale sur le contrôle de la circulation et du stationnement routiers, qui reprend l'ancien compte mais élargit considérablement son périmètre.

Après une tendance très positive au cours de la dernière décennie, la progression de la sécurité routière s'est en partie interrompue en 2009 avec une stabilité de la mortalité, soit 4 443 personnes tuées. Les objectifs fixés pour 2012, notamment moins de 3 000 tués sur les routes, ont dès lors été reportés à 2013 mais demeurent volontaristes. Les résultats provisoires de 2010 marquent cependant une reprise de la tendance positive antérieure, avec une baisse de 13,6 % des accidents corporels de janvier à août.

La mortalité des conducteurs et passagers de deux-roues connaît cependant une évolution préoccupante, avec une hausse de 10 % en 2009, et constitue un nouveau défi pour la sécurité routière. Le Conseil interministériel de la sécurité routière du 18 février 2010 a ainsi décidé, entre autres mesures, de renforcer la prévention comme la répression en la matière. Le dispositif de performance du programme gagnerait également à être complété par un indicateur sur les risques liés aux deux-roues et une meilleure restitution des campagnes de communication.

Le programme 207 est modestement doté, de 57,7 millions d'euros en AE et CP, soit une baisse de 5,5 % par rapport à 2010. Comme en 2010, les crédits d'éducation routière devraient cependant être préservés, en particulier dans le cadre de la réforme du permis de conduire. En coûts analytiques, la dotation est largement supérieure puisque le programme bénéficie de 208 millions d'euros de crédits de soutien et de personnel. Les personnels concourant à ce programme, financés par le programme 217, sont ainsi de 2 547 ETPT, soit 42 postes supplémentaires par rapport à 2010.

En revanche, l'exécution du programme a sensiblement progressé en 2009 puisque les taux de consommation des crédits ouverts se sont élevés à 89,2 % en AE, en raison de reports encore importants, et 99,2 % en CP.

La nécessaire réforme du permis de conduire se poursuit selon trois axes - un permis moins long, moins cher et plus sûr - et de nombreuses actions sont mises en place. On peut ainsi relever le recrutement de nouveaux inspecteurs en 2009 et 2010, une nouvelle offre de « conduite supervisée » pour les candidats majeurs, ou l'expérimentation de modules de sécurité routière dans 82 lycées. Le taux de réussite a pour la première fois franchi le seuil de 60 % en juillet dernier.

Le Conseil national de la sécurité routière, qui ne s'est pas réuni depuis avril 2008, devrait en revanche être supprimé. Son coût de fonctionnement est toutefois assez symbolique.

Enfin le mécanisme de cautionnement public de 20 000 prêts dans le cadre du dispositif du « permis à un euro par jour » a pris du retard, puisque la Caisse des dépôts et consignations n'a conclu les conventions avec cinq établissements de crédit partenaires qu'en juin dernier. Je vous rappelle qu'à l'initiative de notre commission, les crédits de ce dispositif avaient été réduits d'environ un million d'euros cette année car ils reposaient sur des hypothèses trop optimistes. L'enveloppe budgétaire prévue pour 2011 est inférieure de 18 %, soit 7,36 millions d'euros, et paraît désormais mieux calibrée.

Je poursuis avec le CAS qui succède à celui communément appelé « Radars ».

Nous le savons, les modalités actuelles d'affectation et les circuits budgétaires des amendes sont particulièrement complexes et fragmentés : nombre important de bénéficiaires, circuits distincts selon le caractère majoré ou non des amendes, opacité de la restitution dans les documents budgétaires, instabilité dans le temps des modalités de répartition du produit global.

Pour améliorer la lisibilité et la cohérence de cette politique et tenir compte du déploiement du procès-verbal électronique, l'article 31 du projet de loi de finances élargit opportunément le périmètre de l'actuel CAS. Il est ainsi renommé « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » afin d'y regrouper l'ensemble des recettes d'amendes de la police de la circulation, forfaitaires au majorées, à l'exception de celles affectées directement à l'AFITF et au Fonds interministériel de la prévention de la délinquance (FIPD).

Les recettes et dépenses du CAS passent ainsi de 212 millions d'euros en 2010 à 1,29 milliard d'euros en 2011. Les modalités d'affectation des amendes forfaitaires des radars demeurent cependant inchangées : une fraction de 130 millions d'euros revient donc aux collectivités territoriales, dont seulement 30 millions d'euros pour les départements, la Corse et les collectivités d'outre-mer, ce que je déplore. Le solde revient à l'AFITF, soit 125 millions d'euros prévus en 2011. Je relève par ailleurs que le produit des amendes forfaitaires des radars se révèle surévalué en 2010 comme les années précédentes, avec 469 millions d'euros au lieu des 522 millions d'euros attendus.

Le produit des amendes forfaitaires hors radars et des amendes forfaitaires majorées, après financement des dépenses nécessaires au procès-verbal électronique, est ventilé selon une nouvelle clef de répartition : 47 % pour l'Etat et 53 % pour les collectivités territoriales. Cette clef correspond à la répartition moyenne de ce produit observée de 2006 à 2009.

Sans entrer dans le détail de la nouvelle structure, qui est précisé dans le rapport de Philippe Marini, on peut estimer que l'affectation du produit des amendes sera plus lisible avec un CAS structuré en deux sections équilibrées :

- la première reprend le périmètre de l'actuel CAS, avec deux programmes qui financent l'entretien et l'extension des radars, l'exploitation du CNT de Rennes, et la modernisation du fichier national du permis de conduire. Sa dotation baisse de 10 millions d'euros pour s'établir à 202 millions d'euros ;

- la seconde section est totalement nouvelle et comprend trois programmes. Ils financent le déploiement du PV électronique, soit 21,2 millions d'euros, la contribution à l'équipement des collectivités territoriales pour l'amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières, qui représente 627,1 millions d'euros, et le désendettement de l'Etat pour 440,8 millions d'euros.

J'en termine avec quelques remarques sur le contrôle et le traitement des infractions.

Le dispositif de performance évolue peu avec un nouvel indicateur associé au programme de financement du procès-verbal (PV) électronique, qui mesure la part des PV électroniques dans les contraventions de police de la circulation. La cible est de 75 % en 2013, l'expérimentation conduite depuis fin 2009 ayant été positive. Le taux de paiement au stade de l'amende forfaitaire a notamment progressé de 10 %. Le coût de la généralisation du PV électronique est estimé à 40 millions d'euros en 2011 et 2012, mais il doit permettre à terme d'étendre l'information et les moyens de paiement des contrevenants, de réduire les coûts de fonctionnement, et d'améliorer le recouvrement des amendes.

L'intensification et la diversification des contrôles radars se poursuit, bien que l'objectif de déploiement de 4 500 dispositifs de contrôle ait été reporté à 2013. Cet objectif peut être atteint à condition que l'objectif de 2010 et les prévisions ambitieuses de déploiement en 2011 soient respectés. Or le rythme de déploiement s'est révélé trop lent en 2008 et 2009, notamment en raison des procédures de passation des marchés. Cela est d'autant plus regrettable que le programme a de nouveau enregistré des reports très élevés de crédits de 2009 sur 2010, près de 133 millions d'euros. Il y a donc lieu de s'interroger sur la sincérité des dotations.

L'équipement en radars mobiles est désormais stabilisé depuis début 2010 et les prochaines années verront l'apparition de nouveaux systèmes de contrôle des passages à niveaux et de la vitesse moyenne sur une section, outre le renforcement de l'équipement en radars « feux rouge ». En revanche, l'expérimentation du dispositif de contrôle du respect des distances de sécurité ne s'est pas révélée concluante.

Le coût de fonctionnement du Centre national de traitement des amendes est stable avec 70 millions d'euros, et les dépenses de développement s'inscrivent en forte baisse, les investissements importants prévus dans le cadre du marché « CNT 2 » ayant été réalisés de 2008 à 2010.

Le financement et la maîtrise d'oeuvre du développement du projet FAETON, soit l'application qui remplacera le système national des permis de conduire, ne relèvent plus du programme 752 et seront confiées en 2011 à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS). Après avoir connu d'importants retards, ce programme pourrait respecter l'échéance communautaire du 19 janvier 2013.

Enfin la justification au premier euro des programmes relatifs au désendettement et à l'équipement des collectivités territoriales, qui représentent près de 83 % de la dotation du nouveau CAS, est limitée. La liste des équipements locaux n'est cependant pas modifiée par la mise en place du CAS élargi, qui n'est donc de ce point de vue qu'un compte de « transit ».

M. François Fortassin . - Ma présentation portera successivement sur les crédits des programmes 170 « Météorologie », 159 « Information géographique et cartographique » et du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Le programme 170 « Météorologie » est doté de 198,45 millions d'euros en AE et en CP, qui constituent la subvention pour charges de service public de Météo-France. Ces crédits marquent une progression de 4,8 % par rapport à 2010. Cette évolution vise à permettre à l'opérateur de s'acquitter des missions importantes qui lui sont confiées dans le cadre du contrat d'objectifs et de performance pour 2009-2011, au titre desquelles on peut citer l'amélioration de l'exercice des missions institutionnelles de sécurité des personnes et des biens, la faculté de s'adapter au nouvelles demandes sur le changement climatique, et le renforcement de son excellence scientifique.

Nous avions souligné l'année dernière que Météo-France faisait face à une réduction de ses marges financières résultant de la contrainte budgétaire imposée aux administrations et à leurs opérateurs, mais aussi des effets de la crise économique sur ses recettes commerciales. En 2010, l'exécution s'est avérée conforme à la prévision en ce qui concerne les recettes commerciales, qui se sont élevées à 41 millions d'euros, ainsi qu'en matière de ressources humaines, à travers la poursuite de l'effort lié à l'application de la norme du non remplacement d'un départ sur deux. En outre, l'année 2010 a marqué le début de deux opérations immobilières de l'établissement :

- la construction d'un bâtiment à Toulouse, afin d'achever la délocalisation en cours de la direction des systèmes d'observation, jusque-là située à Trappes ;

- la construction d'une infrastructure, mutualisée avec d'autres partenaires, permettant d'accueillir des moyens de calcul intensif, dont le supercalculateur de Météo-France. Elle devrait s'achever en 2013, pour un coût total estimé à 7 millions d'euros, répartis sur la période 2010-2012.

Les principaux éléments qui caractérisent le budget de Météo-France pour 2011 sont un effort de maîtrise de dépense de personnel, à travers une baisse de 50 ETP sous plafond, la poursuite de la réduction des dépenses de fonctionnement courant, qui passeront de 57,6 millions d'euros en 2010 à 53,9 millions d'euros, et des prévisions de recettes commerciales stables, à hauteur de 41 millions d'euros. Météo-France vise ainsi un exercice équilibré sans recourir à un prélèvement sur son fonds de roulement, qui a diminué de 11,5 millions d'euros en 2009.

En outre, l'opérateur a présenté au ministère de l'écologie, en juin, un bilan à mi-parcours de la mise en oeuvre du contrat d'objectifs 2009-2011. Celui-ci a révélé que les taux d'objectifs cibles atteignaient un niveau d'exécution supérieur à 85 %.

Enfin, l'année 2011 sera marquée par le début des réflexions en vue de l'élaboration du prochain contrat d'objectifs et de performance, sur la période 2012-2014. Nous devrons nous montrer vigilants sur le contenu et les délais d'élaboration du futur contrat.

Le programme 159 « Information géographique et cartographique » porte, pour 82 millions d'euros, la subvention pour charges de service public de l'Institut géographique national (IGN). Ce montant augmente de plus de 11 % par rapport aux crédits votés dans le cadre de la loi de finances pour 2010. La structure du programme évolue, avec une nouvelle action consacrée au pilotage de la politique d'information géographique.

L'exécution du budget 2010 s'est caractérisée par une hausse des charges de personnel, due à l'augmentation des taux de cotisation du CAS « Pension ». En revanche, les charges de fonctionnement et d'investissement ont respectivement diminué de 2,1 millions et de 700 000 euros. En recettes, on note une progression des résultats commerciaux de 9,7 millions d'euros. Le fonds de roulement a également augmenté de 3 millions d'euros par rapport à 2009, pour un montant total de 30 millions d'euros. La situation financière de l'IGN est donc satisfaisante.

Le budget de 2011 a été élaboré à partir des hypothèses suivantes : une réduction des effectifs à hauteur de 26 ETP sous plafond, la couverture des besoins d'investissement de l'IGN, la réorientation de la politique tarifaire, et la politique immobilière de rationalisation des implantations de l'Institut. Il devrait se caractériser par une nouvelle hausse des charges de personnel, une baisse des charges de fonctionnement à hauteur de 12 %, grâce à la poursuite des mesures d'économies et au moindre recours à la sous-traitance, une baisse de 8 % des investissements courants, une réduction significative des recettes commerciales, ainsi qu'un prélèvement sur le fonds de roulement à hauteur de 4,1 millions d'euros. La trésorerie devrait cependant se maintenir au-dessus des 10 millions d'euros.

Je voudrais également insister sur deux motifs de satisfaction. D'une part, la signature en septembre dernier du nouveau contrat d'objectifs et de performance, dont l'élaboration avait pris de nombreux mois de retard, situation que nous avions dénoncée lors de l'examen de la loi de règlement pour 2009. Le budget 2011 s'inscrit donc dans le cadre du nouveau contrat, qui couvre la période 2010-2013. Celui-ci fixe un certain nombre d'objectifs, au nombre desquels on peut citer la diffusion la plus large possible du Référentiel à grande échelle, en aménageant les conditions de sa mise à disposition auprès des autorités publiques, afin notamment de favoriser l'interopérabilité des bases de données géographiques.

Le second motif de satisfaction tient aux efforts réalisés par l'IGN pour améliorer sa gestion, conformément aux remarques exprimées par la Cour des comptes dans le cadre de son rapport public annuel de 2009. Un réaménagement du fonctionnement administratif et financier est en cours, et une commission des marchés a notamment été instaurée. Le conseil d'administration a également été ouvert à des personnalités extérieures à la sphère publique et compétentes dans le domaine de l'information géographique. En outre, l'IGN a pris des initiatives importantes dans le domaine des ressources humaines, afin de réduire les effectifs et d'accroître les compétences de son personnel. En ce qui concerne la gestion immobilière, l'IGN a établi un schéma pluriannuel de stratégie immobilière. En outre, la construction d'un nouveau siège à Saint-Mandé, commun avec Météo-France, est en cours. Je me félicite donc des progrès accomplis en un an, qui ont permis de remédier à plus d'un titre aux défaillances constatées l'an dernier.

Sans entrer dans les détails de chaque programme, je souhaite enfin vous exposer la délicate situation financière du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) et les réformes en cours au sein de la Direction générale de l'aviation civile (DGAC).

Le trafic aérien mondial a diminué de 2 % en 2009, dont 3,9 % en Europe et 4,3 % en France. L'année 2010 a débuté sur une reprise soutenue, mais celle-ci est plus incertaine en Europe, en raison notamment de l'éruption du volcan islandais. Le niveau des redevances qui alimentent le BACEA doit donc être optimisé sans casser la dynamique de la reprise. L'équilibre du budget annexe pour 2011 repose sur une hypothèse de progression du trafic de 2 %.

La mission connaît quelques évolutions de périmètre pour une meilleure cohérence. On doit ainsi relever le rapatriement de 11,4 millions d'euros et 219 ETPT du Service national de l'ingénierie aéroportuaire, qui sont financés par un relèvement de la quotité de la taxe d'aviation civile affectée au budget annexe. La fusion de l'Ecole nationale d'aviation civile (ENAC) et du Service d'exploitation de la formation aéronautique (SEFA) se traduit également par l'intégration de 39,2 millions d'euros de dépenses dans la subvention octroyée à l'ENAC.

Le dispositif de performance n'évolue pas et s'appuie sur quatorze objectifs et vingt indicateurs. Les résultats sont globalement bons ou en progression, voire remarquables en 2009 en matière de sécurité et de sûreté, mais l'objectif relatif au niveau de l'endettement paraît désormais irréaliste compte tenu de la récente et forte dégradation de la situation financière du budget annexe. J'y reviendrai.

J'en viens à la programmation triennale sur 2011-2013 et aux prévisions de recettes. Le plafond de la mission connaît une progression modérée, de 3,7 % sur trois ans. Les charges de personnel sont en apparence maîtrisées mais compte tenu de la diminution programmée de 298 ETPT, le coût unitaire augmenterait de 4,8 % entre 2011 et 2013 et de 7,3 % par rapport à 2010. Les dépenses de fonctionnement hors subventions diminuent de 7,1 % par rapport à 2010, soit moins que la norme applicable au budget général. Des efforts sont donc consentis mais la programmation triennale n'apparaît sans doute pas suffisamment stricte.

La prévision d'équilibre pour 2011 est désormais plus crédible que celle établie l'année dernière. Il est escompté une hausse de 3,2 % des recettes. Outre les prévisions de reprise modérée du trafic, les taux des principales redevances augmentent sensiblement, de 3,8 % pour la redevance de route et de 4,9 % pour les redevances pour services terminaux de la circulation aérienne. En outre, les textes communautaires prévoient le passage progressif à un régime d'incitation économique à la performance plutôt que le recouvrement intégral des coûts. Le double mécanisme correcteur de l'assiette, soit les sur et sous-recouvrements, s'éteindra donc progressivement jusqu'en 2014.

Une recette exceptionnelle de 8 millions d'euros est également attendue du produit de cessions immobilières, et sera affectée au désendettement du budget annexe.

Cet endettement suscite une attention particulière car il a augmenté de 20 % en 2009. Notre commission avait émis un avis défavorable sur un projet de décret d'avance en décembre 2009, qui prévoyait une avance du Trésor de 65 millions d'euros pour financer un décalage de trésorerie de quelques jours. Les modalités ont finalement été les suivantes : une avance de 20 millions d'euros a été consentie sur un mois, et une autre de 45 millions d'euros selon les modalités habituelles, soit une durée de huit ans, pour augmenter le fonds de roulement.

La hausse de l'endettement net du BACEA devrait être limitée à 1,1 %, pour atteindre 1,16 milliard d'euros. Il représentera cependant près de 54 % du budget brut du BACEA. Le désendettement de l'aviation civile n'est donc pas amorcé et il sera nécessaire de trouver de nouvelles marges de manoeuvre en 2012-2013, en particulier en termes de coûts.

Concernant le volet dépenses, la DGAC poursuit des réformes indispensables. Certaines sont liées aux engagements européens et à la mise en oeuvre du paquet « Ciel unique », en particulier les programmes SESAR et COFLIGHT. Le second contrat de régulation économique avec Aéroports de Paris a été conclu en juillet dernier, mais la conclusion du contrat d'objectifs et de performance avec l'ENAC a pris du retard.

La rationalisation de certaines fonctions se poursuit également, notamment dans le cadre de la RGPP, pour une meilleure optimisation des dépenses. La réduction globale des effectifs devrait porter sur 188 ETP en 2011. Les investissements sont par ailleurs relativement stables. Parmi les réformes en cours, je relève la modernisation des fonctions achats et logistique, la mise en place de nouveaux logiciels de gestion financière et des ressources humaines, le plan de renforcement de la productivité de l'ENAC et du SEFA.

Les sévères critiques de la Cour des comptes sur le coût et l'organisation du contrôle aérien ont été en partie prises en compte dans le nouveau protocole de négociation, avec la régularisation du régime indemnitaire des personnels techniques et surtout la mise en place d'un dispositif plus transparent de vérification des « clairances ».

Je relève que des contreparties financières substantielles sont accordées aux personnels, avec une revalorisation du régime indemnitaire des personnels administratifs, et 7,8 millions d'euros de mesures de revalorisation catégorielle en 2011, ce qui représente un montant a priori largement supérieur à la norme de « retour catégoriel » de 50 %. Le manque de lisibilité des mesures catégorielles entretient en tout cas le doute sur la trop grande générosité du dispositif.

Enfin l'hypothèse d'une transformation de la DGAC en établissement public est semble-t-il écartée, compte tenu notamment de l'hostilité des personnels. Je le regrette, car on ne peut ignorer que l'ouverture du ciel européen soumet les services français de navigation aérienne à une exigence accrue de compétitivité.

Je vous propose pour conclure un amendement tendant à réduire le montant des mesures de revalorisation catégorielle, en particulier pour les agents du contrôle aérien, à hauteur de 1,27 million d'euros. Comme je l'ai indiqué, le « retour catégoriel » au titre des suppressions d'emplois paraît très supérieur à la norme de 50 %, et les justifications avancées dans le projet annuel de performance sont insuffisantes. La Cour des comptes a aussi mis en évidence à plusieurs reprises l'opacité de l'organisation du travail des contrôleurs aériens, avec notamment le système des « clairances ». Chacun d'entre nous a pu en éprouver les désagréments. Le nouveau protocole de négociations conclu en juillet dernier comporte certes des avancées, mais l'effort ne me semble pas à la hauteur des enjeux économiques et financiers du budget annexe.

M. Jean Arthuis , président . - Vous pourriez peut-être vous engager dans un contrôle sur pièces et sur place ?

M. François Fortassin . - Avec plaisir !

M. Jean Arthuis , président . - Je veux bien vous y accompagner. J'ouvre à présent le débat.

M. Albéric de Montgolfier . - Concernant le programme 751 « Radars », sait-on quelle est la part des nouveaux radars déployés sur les routes nationales transférées et les routes départementales ?

M. Gérard Miquel . - On ne l'a pas détaillé dans le rapport, mais je pourrai vous apporter la réponse.

M. Jean Arthuis , président . - Connait-on le positionnement des radars mobiles ?

M. Gérard Miquel . - Je considère que la fraction du produit des amendes forfaitaires des radars affectée aux départements est sous-évaluée au regard des moyens consacrés par les conseils généraux à l'entretien des routes transférées, d'autant que des montants élevés de crédits ne sont pas consommés puis reportés sur les programmes du CAS. J'ai déjà dans le passé fait adopter un amendement augmentant le produit revenant aux départements, qui avait par la suite été supprimé en commission mixte paritaire ; je compte à nouveau présenter un tel amendement. Les communes bénéficient de 100 millions d'euros, soit une quote-part sans proportion avec la longueur de la voirie dont elles ont la charge.

M. Jean-Paul Alduy . - La répartition tient aussi compte du trafic, qui est très élevé en milieu urbain.

M. Jean Arthuis , président . - Mais nombre de routes départementales traversent aussi les villes. M. Miquel, vous souhaitez donc retirer une partie du produit revenant aux communes pour l'affecter aux départements ?

M. Gérard Miquel . - Pas du tout, je compte réaffecter des sommes aujourd'hui mal ou non employées au sein du compte.

M. Jean Arthuis , président . - On pourrait également utiliser ces sommes pour le désendettement de l'Etat. Les départements sont d'autant mieux gérés que l'Etat peut participer au financement de leur budget.

M. François Fortassin . - Peut-on avoir connaissance du produit des amendes de chaque radar dans les départements ?

M. Gérard Miquel . - L'information est effectivement disponible.

M. Jean Arthuis , président . - Il est possible que les radars fixes soient désormais moins rentables, compte tenu d'un effet d' « accoutumance ».

Mme Fabienne Keller . - Il faut aussi rappeler que les radars ont permis de diviser par deux la mortalité routière.

M. Albéric de Montgolfier . - L'Eure-et-Loir présente la particularité d'avoir le réseau le plus dense de France avec plus de 7 000 kilomètres de routes départementales.

M. Pierre Bernard-Reymond . - Je veux pour ma part protester vivement sur l'abandon par le SNIT du « chaînon manquant » de l'A 51, entre Grenoble et Gap. Je rappelle que l'on enregistre chaque année de nombreux morts sur la RN 85. En outre, le projet de l'A 51 réunissait toutes les conditions pour être inscrit dans le SNIT : il a un intérêt local manifeste, il permet d'alléger le trafic de la vallée du Rhône qui constitue un des principaux points de congestion du territoire, et il est conforme à l'article 11 de la loi « Grenelle I » qui prévoit de réaliser les chaînons manquants autoroutiers. Je déplore également la manière cynique dont on a ignoré les consultations et débats organisés. Je m'élève donc aussi bien contre le fond que la forme de ce dossier, qui a été traité de façon inadmissible !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Je connais l'attachement de Pierre Bernard-Reymond à ce projet, qui effectivement n'est pas inscrit dans le SNIT, au même titre d'ailleurs que d'autres dossiers, notamment de contournements d'agglomérations. Le SNIT a une orientation marquée puisque 52 % des investissements prévus seraient consacrés au transport ferroviaire, 32 % aux transports collectifs, 9 % au réseau fluvial et seulement 4,5 % au mode routier. Ce schéma doit également encore être soumis au Conseil économique, social et environnemental et faire l'objet d'un débat sans vote au Parlement. En outre, il faut peut-être se poser la question d'un délai d'examen supplémentaire pour y intégrer les projets du Grand Paris qui seront débattus début 2011.

M. Pierre Bernard-Reymond . - J'ajoute que le dossier de l'A 51 ne présentait aucune difficulté financière et ne coûterait rien à l'Etat, grâce à l'allongement de la durée des concessions autoroutières.

M. François Marc . - Je me suis pour ma part beaucoup intéressé au programme 203 « Infrastructures et services de transport », et je me suis notamment interrogé sur le dossier du SNIT, qui représentera 170 milliards d'euros sur vingt à trente ans. Certes, c'est une période longue, mais il s'agit d'une somme très importante. J'ai noté qu'il est question d'élaborer la carte d'un réseau complet et de grande qualité. C'est une ambition que je partage parfaitement, et j'espère qu'elle sera suivie d'effet concret, notamment dans le cadre du schéma définitif qui nous sera soumis. En effet, pour le moment, en ce qui concerne ma région, le dispositif n'est pas complet. Je m'interroge, au-delà de cette observation, sur le financement de ce SNIT. Je présume que des montages financiers savants seront élaborés, pour répondre à ces exigences très lourdes, et qu'en conséquence, les collectivités territoriales seront mises à contribution. A-t-on déjà, dans le cadre de cette première ébauche, des précisions sur la participation qui sera demandée aux collectivités pour le financement de ces infrastructures ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Aucune information ne figure aujourd'hui quant au financement du SNIT, dont on connaît seulement le montant global.

M. Jean Arthuis, président . - En ce qui me concerne, je m'interroge sur l'éco-redevance sur les poids lourds. A-t-on des indications sur son calendrier d'application ?

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Le dispositif sera applicable en juin 2012.

M. Jean Arthuis, président . - Je voudrais être sûr que nous sommes réellement prêts à l'appliquer.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - L'Allemagne représente un exemple encourageant. Le dispositif y est déjà applicable et fonctionne bien.

Mme Fabienne Keller . - Je voudrais à mon tour formuler deux remarques. L'une, sur la taxe poids lourds, pour souligner qu'il nous faut insister sur sa mise en oeuvre opérationnelle, puisqu'elle sera décalée d'au moins deux ans par rapport à son calendrier initial, alors qu'elle est d'ores et déjà mise en place dans d'autres pays européens. L'autre, pour interroger Mme Des Esgaulx concernant RFF. Le contrat de performance est un document contractuel qui lie RFF à l'Etat français et qui fixe des montants de subvention sur cinq ans pour sécuriser les deux grandes missions de RFF, à savoir la réalisation des lignes à grande vitesse, qui n'ont jamais été aussi nombreuses, et en même temps la régénération du réseau, illustrée par la ligne entre Valence et Gap, où il faut remettre du ballast sous les rails pour éviter qu'ils ne s'effondrent. Pierre Bernard-Reymond rappelait tout à l'heure à cet égard que les trains circulent aujourd'hui à 20 km/heure de moins entre Valence et Gap que cela n'était le cas il y a dix ou vingt ans, pour des raisons de sécurité. Ce sont donc deux objectifs simultanés que le rattrapage du non-investissement pendant trente ans, et l'investissement dans les trains du futur. De nombreuses décisions ont été prises et une programmation a été réalisée. Or, nous sommes actuellement très en dessous du profil de subvention prévu. Les augmentations de péage des sillons sont limitées aussi par un principe de réalité. Il existe un champ de contraintes qui a un effet sur les comptes de RFF. Dès lors, soit nous adoptons une perspective de développement et ces rails prennent de la valeur, car on pourra faire rouler davantage de trains, qui iront plus vite, soit nous entrons au contraire dans une spirale peu vertueuse où le train cesse de se développer, à l'inverse de la tendance qui prévalait jusqu'à aujourd'hui. Je me permets de vous alerter sur cette dynamique qui a des effets sur les comptes. C'est le débat sur la dette de RFF. Peut-être cela mériterait-il d'aller plus loin sur les engagements des uns et des autres, à travers une prise en compte de la réalité budgétaire. Nous ne pourrons pas tout faire à la fois sans payer les sommes de ces investissements considérables. Je voudrais plaider pour des ressources s'appuyant sur la route, comme la taxe poids lourds. Seul un mécanisme de ce type sera à la hauteur des besoins de financement considérables de RFF.

M. Jean Arthuis, président . - Essayer de trouver des économies dans le fonctionnement pour que l'Etat puisse dégager des moyens d'investissement relève de la gageure. Je vous signale que le Gouvernement avait annoncé une réduction de 5 % des dépenses d'intervention dans le cadre du présent budget. Or, si nous atteignons 1 % d'économies, ce sera déjà un maximum. La subvention à RFF fait partie des dépenses d'intervention.

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - J'ai dit tout à l'heure que la subvention de l'Etat à RFF allait diminuer de 6,5 %, et que cela pourrait constituer un manque à gagner pour RFF sur les trois ans, de l'ordre de 300 millions d'euros. Cependant, je ne dispose pas des chiffres de ce contrat de performance. Je me propose donc, d'ici le passage en séance publique, de regarder cela attentivement.

M. Jean Arthuis , président . - Les rapporteurs pourraient nous présenter les quatre articles 70 à 73 rattachés à la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Mme Marie-Hélène Des Egaulx . - L'article 70 propose de relever de 4,6 à 7 euros le taux plafond de l'une des composantes de la taxe hydraulique, affectée à l'établissement public Voies navigables de France (VNF). Cette augmentation des ressources propres de VNF doit notamment permettre d'améliorer le financement du plan de modernisation du réseau fluvial, dans une perspective de report modal. Elle aura ainsi des effets bénéfiques sur le secteur de l'ingénierie et des travaux publics et sur l'environnement, car la taxe constitue une contrepartie aux interventions de VNF. Nous vous proposons d'adopter cet article sans modification.

Mme Fabienne Keller . - L'article 71 fixe la fraction de TGAP affectée à l'ADEME en 2011 à hauteur de 411 millions d'euros, et propose d'accroître cette fraction pour la porter à 485 millions d'euros en 2012.

L'article 72 vise à permettre le financement par le Fonds Barnier des travaux de mise en conformité des digues domaniales pour la mise en oeuvre du plan de prévention des submersions marines et des crues rapides, qui tire les conséquences de la tempête Xynthia.

Enfin, l'article 73 a pour objet d'étendre le dispositif de cessation anticipée d'activité pour les agents du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer exposés à l'amiante. Il s'agit d'une mesure de justice sociale motivée par un souci d'égalité entre les salariés. J'y suis donc favorable.

Nous vous proposons donc d'adopter également, sans modification, ces trois articles 71 à 73.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Elle a adopté l'amendement présenté par M. François Fortassin, rapporteur spécial, et décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ainsi modifiés.

Enfin, elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification :

- des crédits des comptes d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers » et « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » ;

- des crédits du compte de concours financiers « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres » ;

- et des articles 70 à 73 du projet de loi de finances pour 2011.

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Réunie à nouveau le jeudi 18 novembre 2010, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances, après avoir pris acte des amendements adoptés par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », des comptes spéciaux « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers», « Avances au fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres » et « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs », ainsi que des articles 70, 71, 72 et 73. Elle a également confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, avec modification, des crédits du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et décidé de proposer l'adoption, sans modification, des articles 71 bis et 73 bis .