B. PROGRAMME 106 « ACTIONS EN FAVEUR DES FAMILLES VULNÉRABLES » : UN PROGRAMME RÉDUIT À LA PORTION CONGRUE
Le programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » rassemble plus de 231 millions d'euros, répartis en trois actions , comme le montre le tableau suivant :
Répartition des crédits du programme par action
(en euros)
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Numéro et intitulé du programme et de l'action |
Autorisations d'engagement = Crédits de paiement |
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Ouverts en LFI pour 2010 |
Demandés pour 2011 |
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1 |
Accompagnement des familles dans leur rôle de parents |
14 770 768 |
12 520 000 |
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2 |
Soutien en faveur des familles monoparentales |
164 217 000 |
- |
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3 |
Protection des enfants et des familles |
229 547 409 |
219 330 212 |
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P 106 |
Actions en faveur des familles vulnérables |
408 535 177 |
231 850 212 |
Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011
1. La disparition de l'API en 2011
Avec la généralisation du RSA, l'allocation parent isolé (API) a disparu pour être intégrée au RSA . Désormais, celui-ci peut être majoré pour tenir compte de la situation familiale des parents isolés. Cette majoration est à la charge des départements suite au transfert de compétences opéré par la loi du 1 er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d'insertion.
En 2010, l'action 2 « Soutien en faveur des familles monoparentales » du présent programme portait encore plus de 164 millions d'euros au titre de l'API servie outre-mer où le RSA n'était pas encore applicable. A compter du 1 er janvier 2011, le RSA est généralisé aux départements d'outre-mer, ce qui emporte la disparition définitive du RMI et de l'API. Pour cette raison, les crédits inscrits sur l'action 2 sont nuls pour l'année 2011 .
Par ailleurs, le Gouvernement a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que l'ensemble des dettes qui avaient été constituées au titre de l'API « a été apuré ».
2. L'action 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » finance principalement des associations de médiation familiale et de conseil conjugal
L'action 1 « Accompagnement des familles dans leur rôle de parents » regroupe plus de 12,5 millions d'euros de crédits, en diminution de près de 15 % par rapport à 2010. En l'absence d'une justification au premier euro précise de la dotation en 2010, cette baisse n'apparaît pas injustifiée. Elle reflète, semble-t-il, une meilleure budgétisation de la présente action.
Celle-ci finance, à hauteur de 2 millions d'euros, la carte « enfant famille », délivrée par la SNCF et permettant aux « familles dont les ressources annuelles sont inférieures au plafond de l'allocation de rentrée scolaire 18 ( * ) ayant un ou deux enfants âgés de moins de 18 ans de bénéficier de réductions tarifaires sur les trains à réservation obligatoire du réseau SNCF » 19 ( * ) .
Le reste de la dotation budgétaire, soit près de 10,5 millions d'euros, est consacré au financement, sous forme de subventions, d'associations ou d'établissements intervenant en matière de conseil conjugal ou de médiation familiale .
Environ 900 000 euros sont attribués au niveau national cependant que plus 9,6 millions d'euros sont redistribués au niveau déconcentré. En particulier, le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances rappelle que « 220 établissements d'information, de conseil conjugal et familial (EICCF) sont conventionnés et subventionnés par l'Etat [...] . Les subventions allouées [...] prennent la forme d'un remboursement des heures effectuées par les établissements sur la base d'un tarif horaire de 8 euros. Ce financement fait l'objet d'un engagement de l'Etat pour trois ans (2009-2011), par la signature d'un protocole signé avec le mouvement français pour le planning familial. Ce protocole prévoit notamment en 2011 un financement de l'Etat de 2,1 millions d'euros » sur le présent programme.
Le Gouvernement a également indiqué qu'une « mesure de transfert interne intervient depuis le programme 106 en faveur du programme 137 "Égalité entre les hommes et les femmes" afin de réunir dans un même programme la totalité de la subvention versée au Centre national d'information sur les droits des femmes et des familles. Ce transfert vient mécaniquement diminuer les crédits de l'action 1, à hauteur de 0,18 millions d'euros » .
3. L'action 3 « Protection des enfants et des familles » regroupe désormais la quasi-totalité des crédits au titre de la protection juridique des majeurs
a) Le financement des mesures de protection juridique des majeurs représentent près de 90 % des crédits du programme
En application de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs, applicable depuis le 1 er janvier 2009 , l'Etat assume la charge financière des mesures de protection juridique des majeurs ne percevant pas de prestations sociales ou percevant des prestations relevant des départements . Il s'agit de dépenses obligatoires. Des associations tutélaires et des gérants de tutelle privés mettent en oeuvre les mesures de protection des majeurs prononcées par les juges des tutelles.
En 2011, d'après le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, « l'Etat prévoit de financer 162 913 mesures , soit 40,1 % du total des mesures de protection juridique des majeurs prises en charge par les services (137 156 mesures) et 57 % des mesures gérées par les mandataires individuels (25 757 mesures) pour un coût évalué à 213,1 millions d'euros ».
D'après les réponses au questionnaire budgétaire adressé par vos rapporteurs spéciaux, l'Etat a apuré la totalité des dettes qu'il avait contractées au titre du financement des mesures tutélaires.
En 2011, dans le cadre de la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes 20 ( * ) , vos rapporteurs spéciaux et notre collègue Roland du Luart, rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice », vont solliciter la Cour des comptes, afin de mener une évaluation de la réforme de 2007 .
Plusieurs questions méritent en effet d'être posées. Tout d'abord, la réforme a conduit à une diminution relative du nombre des mesures de protection. Ainsi, le Gouvernement indique que « l'augmentation du nombre total de mesures depuis la mise en oeuvre de la réforme se limiterait à 2,5 % en 2011 contre 6,9 % à dispositif inchangé ». De même, un indicateur de performance « taux de sortie des mesures de protection judiciaire », dont la cible va croissante au fil des ans, est associé à l'action. Compte tenu de la grande vulnérabilité des personnes protégées, il convient de s'assurer que celles qui sortent du dispositif sont correctement accompagnées.
La progression du taux de sortie doit en outre être facilitée par la révision régulière des mesures. La charge de travail induite est-elle supportable pour les juges de tutelle ? Ont-ils désormais les moyens d'assurer leur tâche dans des conditions satisfaisantes ?
Enfin, l'Etat finance désormais 40 % du dispositif contre 70 % auparavant. Cette économie, certes bienvenue dans un contexte budgétaire contraint, est-elle la simple conséquence de la diminution du nombre de mesures ? N'y a-t-il pas eu un report de charge vers la sécurité sociale, qui devrait engager, en 2011, plus de 300 millions d'euros au titre de la protection juridique des majeurs ? Y a-t-il un risque pour que les mesures prises en charge par la sécurité sociale connaissent une croissance plus dynamique que celles supportées par l'Etat ?
b) Quelle stratégie de l'Etat pour la protection de l'enfance ?
(1) La contribution de l'Etat au GIP « Enfance en danger » s'élève à 2,2 millions d'euros
La présente action porte également les crédits relatifs à la contribution de l'Etat au Groupement d'intérêt public « Enfance en danger » (GIPED) qui gère le service national d'accueil téléphonique de l'enfance en danger (SNATED) et l'observatoire national de l'enfance en danger (ONED). Près de 2,2 millions d'euros sont versés au GIPED, à parité avec les départements.
L'indicateur de performance « taux d'appels traités par le SNATED et suites données par les conseils généraux », associé au programme et décliné en quatre sous-indicateurs, montre une progression régulière et satisfaisante de la performance de ce dispositif .
(2) L'Etat refuse de participer au financement du Fonds national de financement de la protection de l'enfance malgré ses obligations légales
Aux termes de l'article 27 de la loi n° 2007-293 du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, « il est créé un Fonds national de financement de la protection de l'enfance [FNPE] au sein de la Caisse nationale des allocations familiales . Son objet est de compenser les charges résultant pour les départements de la mise en oeuvre de la présente loi selon des critères nationaux et des modalités fixés par décret et de favoriser des actions entrant dans le cadre de la réforme de la protection de l'enfance et définies par voie conventionnelle entre le fonds et ses bénéficiaires ». Ses ressources sont constituées par :
- un versement de la Caisse nationale des allocations familiales, dont le montant est arrêté en loi de financement de la sécurité sociale ;
- un versement annuel de l'Etat, dont le montant est arrêté en loi de finances.
Le même article précise que, « par exception », le versement de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) pour l'année 2007 est fixé à 30 millions d'euros.
Par la suite, le Gouvernement a annoncé son intention de ne pas créer le FNPE. Il indiquait ainsi, dans sa réponse au rapport de la Cour des comptes sur la protection de l'enfance, qu'il « n'est pas apparu souhaitable au Premier ministre de constituer ce fonds » 21 ( * ) . Néanmoins, par décision de justice en date du 30 décembre 2009, le Conseil d'Etat a annulé « la décision implicite du ministre du Travail [...] refusant de proposer à la signature du Premier ministre les mesures réglementaires qu'implique nécessairement l'application de l'article 27 de la loi [précitée] et la décision du Premier ministre [...] refusant d'édicter ces mesures ».
Le FNPE a finalement été créé par un décret en date du 17 mai 2010. Il dispose de deux enveloppes distinctes. La première comprend les crédits qui ont pour objet de compenser les charges résultant pour les départements de la mise en oeuvre de la loi. Pour cela, le comité de gestion du Fonds utilise une formule qui prend en compte le potentiel financier du département et le nombre de bénéficiaires de l'aide sociale à l'enfance. La seconde enveloppe comprend les crédits de soutien aux actions entrant dans le cadre de la réforme de la protection de l'enfance, y compris celles à caractère expérimental - les bénéficiaires étant sélectionnés dans le cadre d'une procédure d'appel à projets.
Le Gouvernement a indiqué à vos rapporteurs spéciaux que, lors de sa première réunion du 15 juillet 2010, le comité de gestion du FNPE « a réparti la ressource expressément prévue par la loi à savoir les 30 millions de la CNAF [...] . Il a retenu une répartition de ces crédits sur trois exercices (2010-2011-2012) à raison de 10 millions d'euros par an ». 70 % des crédits sont dévolus à la première enveloppe tandis les 30 % restants sont alloués à la seconde enveloppe .
Au titre de la compensation financière, les départements devront ainsi se partager, chaque année, 7 millions d'euros, c'est-à-dire, en moyenne, 70 000 euros par département ! Cette somme apparaît ridiculement faible au regard des enjeux et montre que le Gouvernement ne souhaite pas se soumettre à ses obligations légales alors même que le Conseil d'Etat lui a expressément enjoint de le faire .
Plus encore, l'Etat ne contribue pas au FNPE, laissant la totalité de la charge à la branche famille de la sécurité sociale, alors que la loi le contraint à inscrire, en loi de finances, un versement annuel au Fonds.
Vos rapporteurs spéciaux souhaitent rappeler au Gouvernement, bien qu'il s'agisse d'une évidence, qu'il a l'obligation d'appliquer la loi . L'aide sociale à l'enfance a constitué un budget de plus de 6 milliards d'euros pour les départements en 2010. Les départements ne sauraient supporter un accroissement de cette charge , suite à l'adoption de la loi du 5 mars 2007, sans que l'Etat ne leur en donne les moyens .
Ils attendent par conséquent des explications circonstanciées de la part du Gouvernement ainsi que des engagements fermes pour indemniser les départements.
c) La subvention de l'Etat à l'Agence française de l'adoption reste supérieure à ses besoins
L'action porte également la dotation versée au groupement d'intérêt public « Agence française de l'adoption » (AFA), opérateur spécialisé dans l'adoption internationale. Une subvention pour charges de service public, d'un montant d'environ 3,25 millions d'euros, lui est versée en 2011. Deux tiers de cette somme est utilisée pour des dépenses de personnel, à savoir 33 ETP au siège français et 11 ETP pour les correspondants de l'agence dans les pays où elle est implantée.
Depuis plusieurs années, l'AFA dégage des excédents en fin de gestion. En 2009, ses dépenses s'élevaient à près de 3,064 millions d'euros, soit un résultat excédentaire d'environ 670 000 euros au regard de la dotation qui lui avait été allouée initialement.
En conséquence, l'agence dispose d'un fonds de roulement élevé, estimé à fin 2009 à près de 3 millions d'euros . D'après les informations transmises par le Gouvernement à vos rapporteurs spéciaux, « une ponction » sur fonds de roulement devrait être opérée en 2011, à hauteur de près de 250 000 euros.
De fait, la subvention pour charges de service public s'élève à environ 3,25 millions d'euros, en baisse d'environ 10 % par rapport à 2010, qui apparaît toutefois très modeste au regard de la trésorerie disponible. Vos rapporteurs spéciaux vous proposent par conséquent de réduire la subvention accordée à l'AFA d'un million d'euros afin d'accélérer la diminution de son fonds de roulement .
L'indicateur de performance « Proportion d'adoptions internationales réalisées par l'intermédiaire de l'AFA » évalue le travail accompli par l'agence. Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances indique que « la réforme de 2005 qui a créé l'AFA ne s'est pas accompagnée d'une amélioration du niveau d'adoption internationale comme en témoigne les réalisations 2008 et 2009 (respectivement 17,8 % et 17 % pour une cible initialement prévue à 30 %) et la prévision 2010 réactualisée (17 %). Si l'attitude de certains pays qui se sont fermés à l'adoption n'est pas étrangère à ce constat, celui-ci résulte également d'une montée en charge de l'AFA plus lente que prévue ».
Vos rapporteurs spéciaux ainsi que notre collègue Paul Blanc avait mené, en 2009, un contrôle budgétaire sur l'AFA 22 ( * ) dont il avait tiré plusieurs recommandations. Vos rapporteurs spéciaux constatent que l'agence et le ministère ont effectué un travail approfondi pour la redynamiser ( cf. infra ).
Néanmoins, des interrogations demeurent sur la stratégie et les moyens de l'agence. La sous consommation récurrente des crédits en est un symptôme. C'est pourquoi, une mission conjointe de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'Inspection générale des affaires étrangères (IGAE) a été diligentée en juillet 2010 « afin d'apprécier si les moyens alloués à l'agence répondent aux objectifs de son déploiement dans les pays où sa présence se justifie ». Vos rapporteurs spéciaux prendront connaissance avec la plus grande attention des conclusions de cette mission, qui devraient être rendues d'ici la fin du mois de novembre 2010.
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Suites données au rapport n° 236 (2008-2009) de vos rapporteurs spéciaux et de notre collègue Paul Blanc, rapporteur pour avis, sur l'Agence française de l'adoption Réponse du ministère Le rapport susvisé a dressé un bilan mitigé du fonctionnement de l'Agence française de l'adoption et de manière plus générale du dispositif français de l'adoption. Afin de rendre plus efficace ce dispositif, dix-sept propositions articulées autour de quatre grands axes ont été faites par les rapporteurs de la mission d'information. a) Propositions en faveur d'une plus grande efficacité de l'organisation institutionnelle de l'adoption Le comité interministériel pour l'adoption créé par le décret n° 2009-117 du 30 janvier 2009 a pour mission d'assurer une coordination de la politique de l'adoption. S'agissant de l'adoption internationale, le pilotage et la coordination des acteurs en la matière sont assurés plus directement par l'ambassadeur pour l'adoption nommé en juin 2008. L'ambassadeur est le responsable du service de l'adoption internationale. Ce service, renforcé en moyens humains par la mise à disposition d'agents des ministères des affaires sociales et de la justice, a été créé au sein du ministère des affaires étrangères et européennes par décret n° 2009-407 du 14 avril 2009. Il constitue l'autorité centrale pour l'adoption internationale. Le réseau diplomatique a été mobilisé et sept volontaires pour la protection de l'enfance et l'adoption internationale sont en poste dans des pays stratégiques (Haïti, Guatemala, Madagascar, Vietnam ...). Un portail d'information gouvernemental a été ouvert le 1 er avril 2009. Il centralise l'ensemble de l'information publique sur l'adoption nationale et internationale. Une convention d'objectifs et de gestion avec l'agence française de l'adoption a été signée le 24 novembre 2009. Cette convention fixe des objectifs en matière :
Le projet de loi relatif à l'adoption déposé au Sénat le 1 er avril 2009 prévoit d'habiliter l'agence française pour l'adoption pour tous les pays qu'ils soient ou non parties à la convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection de l'enfance et la coopération en matière d'adoption internationale. b) Propositions visant à rationnaliser le fonctionnement de l'agence française de l'adoption Les modalités de mise en oeuvre de l'intermédiation financière par l'agence française de l'adoption ont donné lieu, en 2010, à une analyse sur la faisabilité juridique et sa pertinence pour chacun des pays où elle intervient. Ainsi une modification de la convention constitutive du GIP a été adoptée lors de l'assemblée générale du 20 mai 2010 afin de donner expressément capacité à l'AFA pour exercer cette fonction. Celle-ci sera expérimentée dans un premier temps au Mali. La capacité de l'agence à mener des actions de coopération en faveur des établissements recueillant des enfants en vue de leur protection est inscrite dans le projet de loi précité. Le suivi des dépenses sera renforcé par la mise en oeuvre d'une comptabilité analytique. La convention d'objectifs et de gestion prévoit un encadrement pluriannuel des recrutements qui fixe le plafond d'emploi à 33 ETP pour le siège pour chacune des années de la convention et une valeur cible de 11 ETP en 2011 pour les correspondants locaux à l'étranger. A ce jour, il n'est pas envisagé de modifier la dénomination de l'agence pour la limiter au seul champ de l'adoption internationale comme suggéré par les rapporteurs. Cependant la convention d'objectifs et de gestion précitée cadre expressément les compétences de l'agence sur le champ exclusif de l'adoption internationale. Aucune suite n'a été donnée à ce jour à l'intégration des associations de familles et d'enfants adoptés comme observateurs au sein du conseil d'administration. c) Propositions relatives aux conditions de délivrance de l'agrément Des référentiels sur l'information et les évaluations socio-éducative et psychologique ont été élaborés en lien avec l'assemblée des départements de France, un panel de plus de vingt départements et le service de l'adoption internationale. Ils seront présentés aux services départementaux des conseils généraux à l'automne 2010. Par ailleurs le conseil supérieur de l'adoption a institué un groupe de travail en vue de faire toutes propositions de réforme de l'agrément. La recommandation principale du CSA porte sur la préparation des candidats à l'adoption : elle vise à instituer un cycle de réunions d'information préalable à l'agrément obligatoire comme cela est pratiqué dans d'autres pays européens. Le projet de loi relatif à l'adoption prévoit l'obligation pour le titulaire d'un agrément de confirmer annuellement son projet d'adoption. Des réflexions ont été engagées en vue de créer un système d'information partagé sur les agréments à l'attention des départements, du service de l'adoption internationale et des opérateurs. Aucune réforme des modalités d'accès à l'adoption pour les couples hétérosexuels concubins ou pacsés n'est à ce jour envisagée. d) Propositions relatives à l'encadrement des demandes d'adoptions internationales et en faveur de l'adoption nationale Dans le cadre des actions en faveur de l'enfance privée de famille menées par le service de l'adoption internationale, le fonds de coopération de plus de 900 000 euros ouvert en 2009 a été reconduit à même hauteur pour l'année 2010. Aucune étude n'a été faite à ce jour pour examiner la possibilité de limiter le nombre de démarches parallèles menées par les candidats à l'adoption. L'inspection générale des affaires sociales a remis en novembre 2009 son rapport sur le délaissement parental et le recours à la déclaration judiciaire d'abandon. Notant le caractère ambigu et subjectif du concept de « désintérêt manifeste », elle préconise notamment une nouvelle rédaction de l'article 350 du code civil tenant compte des progrès dans la connaissance des liens affectifs. Elle recommande en outre de limiter à six mois le délai du constat du délaissement parental pour les enfants de moins de deux ans. Enfin, elle insiste sur la préparation des candidats à l'adoption et leur accompagnement après l'arrivée de l'enfant. Enfin, le Conseil supérieur de l'adoption, saisi par la secrétaire d'Etat chargée de la famille et de la solidarité sur les conditions de recours à l'adoption simple, a, après analyse, observé que les freins à l'adoption simple étaient plus socioculturels que juridiques. |
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Les principales observations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables » 1) Les crédits du programme s'établissent à près de 232 millions d'euros . 2) La disparition définitive de l'API, intégrée au « RSA socle », entraîne une diminution sensible des crédits de l'ordre de 43 %, mais la dotation du programme devrait désormais se stabiliser . 3) La protection juridique des majeurs, avec plus de 213,1 millions d'euros, devient la principale action financée par le programme . 4) Le Fonds national de la protection de l'enfance (FNPE) a été créé suite à une décision de justice rendue par le Conseil d'Etat en décembre 2009. Néanmoins, vos rapporteurs spéciaux constatent que l'Etat ne se soumet pas à ses obligations légales . En effet, la loi de finances doit, chaque année, prévoir le montant du versement de l'Etat au FNPE. Or le présent projet de loi ne comporte pas une telle disposition. Ainsi, l'Etat fait supporter l'accroissement de la charge de l'aide sociale à l'enfance aux départements et à la branche famille (qui contribue au FNPE à hauteur de 10 millions d'euros en 2011, 2012 et 2013). 5) La subvention accordée à l'Agence française de l'adoption (AFA) est, cette année encore, supérieure à ses besoins mais en diminution par rapport à 2010 . L'AFA sera ainsi amenée à réduire son fonds de roulement qui apparaît très élevé (environ une année de fonctionnement) d'environ 250 000 euros. Cette diminution apparaît toutefois modeste au regard de la trésorerie effectivement disponible. Vos rapporteurs spéciaux vous proposent par conséquent un amendement de réduction de crédits d'un million d'euros afin d'accélérer la baisse du fonds de roulement de l'AFA. |
* 18 Soit, en 2010, 22 946 euros pour un enfant et 28 241 euros pour deux enfants.
* 19 Extrait de la convention générale du 25 mars 2009 relative à la carte « Enfant famille » signée entre la SNCF et l'Etat.
* 20 Article 58-2° de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 21 Cour des comptes, Rapport public thématique sur la protection de l'enfance, octobre 2009.
* 22 Rapport d'information n° 236 (2008-2009) sur l'agence française de l'adoption, 3 mars 2009.