2. Les prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes (156 millions d'euros en AE et CP)
a) La nature des prêts financés
Le programme 852 « Prêts à des Etats étrangers pour consolidation de dettes envers la France » participe à la politique française de traitement de la dette des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire , qui s'exerce tant dans le cadre multilatéral du Club de Paris que, sur un fondement bilatéral, à titre additionnel 70 ( * ) . Il retrace les crédits requis pour le refinancement de dettes .
L'opération consiste à rembourser des prêts anciens au moyen de prêts nouveaux, accordés aux conditions négociées dans le cadre du Club de Paris : ces nouveaux prêts constituent les dépenses du programme. Il convient de préciser que leur remboursement, en principal ou en intérêts, vient abonder le budget de l'Etat (imputé en recettes sur le compte « Prêts à des Etats étrangers ») sauf annulation de la créance consolidée par un accord ultérieur.
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Les traitements de dettes accordés par la France aux pays en développement Des allègements consentis dans un cadre multilatéral et sur une base bilatérale La France est membre du Club de Paris , groupe informel de créanciers publics créé en 1956, dont 19 pays développés sont membres permanents ; elle en assure traditionnellement la présidence (actuellement confiée au directeur général du Trésor). Elle représente également l'un des principaux créanciers des Etats d'Afrique . À ce double titre, notre pays consent des traitements de dettes (annulations et rééchelonnements) en faveur des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire. Ces allègements sont susceptibles de concerner les créances de l'Etat gérées par la Banque de France comme celles de l'Agence française de développement (AFD), de la Coface ou de Natixis. Ils sont d'abord consentis dans un cadre multilatéral , mais également, à titre additionnel, sur une base bilatérale . Les traitements multilatéraux (plus de 14 milliards d'euros fin 2009) Les traitements de dettes français s'inscrivent, dans le cadre multilatéral du Club de Paris , sur le fondement d'accords dont les modalités se sont révélées de plus en plus favorables aux pays débiteurs, au fil des années, du fait du relèvement progressif du taux de réduction. Les remises de dettes ainsi accordées par notre pays avaient atteint, à la fin de l'année 2009 , près de 14,4 milliards d'euros au total. Le principal des dispositifs en cause, aujourd'hui, tient à l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés, dite « Initiative PPTE », approuvée lors du sommet du G7 de juin 1996, à Lyon, puis renforcée lors du sommet de septembre 1999, à Cologne. Elle tend à restaurer durablement la solvabilité de certains Etats par l'annulation de la part de leur dette extérieure qui dépasse un niveau considéré, au vu des perspectives de croissance économique, comme « soutenable ». Pour être éligible, un pays endetté doit remplir quatre conditions cumulatives : - être admissible à emprunter auprès de l'Association internationale de développement (AID) de la Banque mondiale, qui octroie des prêts sans intérêts et des dons aux pays les plus pauvres, et auprès du Fond monétaire international (FMI) par le biais de sa « Facilité élargie de crédit », qui offre des prêts à des taux bonifiés aux pays à faible revenu ; - faire face à une charge d'endettement insoutenable, pour laquelle les mécanismes traditionnels d'allègement de dettes sont insuffisants ; - avoir procédé à des réformes et mené une politique économique dans le cadre de programmes appuyés par la Banque mondiale et le FMI ; - avoir élaboré un « document de stratégie pour la réduction de la pauvreté » (DSRP) suivant un processus participatif au niveau national. Le processus comporte quatre étapes : une période préliminaire ; l'atteinte du « point de décision », qui conditionne l'éligibilité proprement dite à l'Initiative PPTE ; une phase intérimaire ; enfin, l'atteinte du « point d'achèvement », qui constitue la sortie du processus et permet le traitement complet du stock de dettes. Pour obtenir la réduction intégrale et irrévocable de sa dette, un pays doit établir ses bonnes performances dans les programmes soutenus par la Banque mondiale et le FMI, exécuter de manière satisfaisante les réformes convenues au stade du « point de décision », et mettre en oeuvre son DSRP pendant un an au moins. Ce dispositif concerne aujourd'hui, en pratique , trente-six Etats , sur les quarante qui s'avèrent éligibles : - trente pays ont franchi le « point d'achèvement » autorisant le traitement des dettes (Afghanistan, Bénin, Bolivie, Burkina-Faso, Burundi, Cameroun, République centrafricaine, Congo, République démocratique du Congo, Ethiopie, Gambie, Guyana, Ghana, Haïti, Honduras, Libéria, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritanie, Mozambique, Nicaragua, Niger, Rwanda, Sao Tome et Principe, Sierra Leone, Sénégal, Tanzanie, Ouganda et Zambie) ; - six pays se trouvent encore entre le « point de décision », qui marque l'entrée dans le processus et permet un allègement de dettes intérimaire, et ce « point d'achèvement » (Côte d'Ivoire, Comores, Guinée, Guinée-Bissau, Tchad, Togo). Trois des quatre pays situés avant le « point de décision » ne semblent pas devoir progresser au sein de l'Initiative, du moins à court terme : l'Erythrée n'entretient de relations que très limitées avec les institutions financières internationales, la République kirghize ne souhaite pas bénéficier des allègements de dettes en faveur des PPTE, et la Somalie connaît une situation d'arriérés prolongés vis-à-vis des créanciers multilatéraux qui bloque toute avancée. Le Soudan, en revanche, paraît, désormais, en capacité d'entrer effectivement dans le dispositif. Le coût global des traitements de dettes pratiqués au titre de l'Initiative PPTE s'élevait, fin 2009, à 59,6 milliards de dollars (en valeur actuelle nette) pour les trente-six pays précités : 54,3 milliards pour les trente pays qui ont franchi le point d'achèvement et 5,3 milliards pour les six pays situés entre le point de décision et le point d'achèvement. Les quatre pays qui n'ont pas passé le « point de décision », potentiellement, pourraient bénéficier de 16,9 milliards d'euros d'allègements de dettes, de sorte qu'au terme du processus, pour les quarante pays éligibles, le coût total du dispositif est estimé à 76,5 milliards de dollars . Les créanciers multilatéraux représentent 45 % de ce total (34,3 milliards de dollars), les Etats membres du Club de Paris 36 % (27,8 milliards), les Etats non-membres du Club de Paris 13 % (9,9 milliards) et les créanciers privés 6 % (4,5 milliards). Notre pays constitue le premier de ces contributeurs . L'activité du Club de Paris devrait encore conduire à traiter, dans la période 2011-2012 , des encours très importants de créances françaises , en particulier pour la Côte d'Ivoire (500 millions d'euros), la République démocratique du Congo (550 millions) et le Soudan (1,8 milliard). Les pays qui atteignent le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE deviennent éligibles à l' Initiative d'annulation de la dette multilatérale (IADM), que le G8 a retenue en juillet 2005, lors du sommet de Gleaneagles, en vue d'accélérer les progrès vers la réalisation des « Objectifs du Millénaire pour le développement ». Ce dispositif additionnel permet l' annulation de la totalité des créances admissibles détenues par quatre grandes institutions financières internationales : la Banque mondiale, le FMI, la Banque interaméricaine de développement et le Fonds africain de développement. La décision d'octroi d'une remise de dettes dans ce cadre relève de la responsabilité distincte de chaque institution, et ses modalités d'application peuvent donc varier de l'une à l'autre. En ce qui concerne le FMI, en février 2010, le coût total de la participation s'élevait à 3,36 milliards de dollars (en valeur nominale). En outre, l'« Approche d'Evian », décidée par le G7 en juin 2003, vise les Etats confrontés à une dette extérieure insoutenable mais qui ne répondent pas aux critères d'éligibilité à l'Initiative PPTE. Il s'agit ici d'élaborer des solutions « sur mesure » , adaptées à la situation de chaque pays, par opposition aux termes standard du Club de Paris. La mise en oeuvre du dispositif n'est accordée que dans le cas d'un défaut imminent du bénéficiaire. Les traitements bilatéraux (plus d'un milliard d'euros fin 2009) Au niveau bilatéral , la France consent des traitements de dettes additionnels en faveur des Etats éligibles à l'Initiative PPTE . Les remises accordées à ce titre s'élevaient, fin 2009 , à plus d'un milliard d'euros au total. Ces allègements se traduisent de deux manières : - d'une part, l' annulation intégrale des dettes commerciales (et non seulement à hauteur de 90 % de l'encours, comme le permet l'Initiative PPTE dans son schéma de principe) est mise en oeuvre depuis le sommet franco-africain qui s'est tenu à Yaoundé en janvier 2001 ; - d'autre part, dès lors que le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE est franchi par un pays, l' annulation de la totalité des créances d'aide publique au développement peut lui être accordée, par l'intermédiaire de refinancement par dons des échéances d'emprunt . Ce traitement est mis en oeuvre par l'AFD, au moyen de « contrats de désendettement et de développement » ( C2D , dont les crédits sont suivis dans le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement »). Le premier C2D a été conclu en 2001. À l'issue du premier semestre 2010, au total, onze pays ont été ou sont bénéficiaires d'un tel contrat , pour un volume global de décaissements de 780 millions d'euros environ. Le coût du dispositif pourrait atteindre près de 198 millions d'euros pour l'année 2011 et 200 millions en 2012 . Cette montée en charge est imputable, d'une part, à la signature de nouveaux C2D prévus avec la Guinée et la Côte d'Ivoire , pays qui devraient prochainement atteindre le « point d'achèvement » de l'Initiative PPTE et pour lesquels la France détient des créances additionnelles importantes (600 millions d'euros pour la seule Côte d'Ivoire), d'autre part à la dette résiduelle qui sera annulée, dans ce cadre, en faveur de la République démocratique du Congo (250 millions d'euros). Cette situation inflationniste devrait perdurer jusqu'en 2013, année à partir de laquelle les besoins de financement devraient progressivement diminuer. Sur le fondement d'un C2D, le pays partenaire continue de rembourser, à chaque échéance, le service de sa dette aux créanciers français (AFD, Banque de France, Natixis), mais l'Etat français lui verse une subvention, à due concurrence, sur un compte spécifique tenu par sa banque centrale : ce compte sera débité au profit des points d'affectation prévus par le contrat, pour couvrir soit des appuis financiers à des programmes gouvernementaux , soit des aides budgétaires sectorielles . Les C2D ont ainsi permis d'aider les secteurs de la santé (programme de lutte contre le sida au Mozambique), de l'éducation (aide budgétaire affectée en Mauritanie et au Burundi et fonds commun multi-bailleurs en Tanzanie), de l'agriculture (appui au Programme national de développement participatif et contribution au Programme d'amélioration de la compétitivité des exploitations familiales agricoles au Cameroun), du développement local (renforcement des communes en Mauritanie), de l'environnement (financement de la Fondation pour la protection des aires protégées et la biodiversité à Madagascar), ainsi que la lutte contre la pauvreté (aide budgétaire globale non affectée en Bolivie, au Ghana, à Madagascar et au Mozambique), le micro-crédit (appui à un programme en ce domaine au Mozambique), ou encore les infrastructures (programme de développement urbain des villes de Douala et Yaoundé au Cameroun, programme d'accès à l'électricité au Rwanda). Des traitements consentis sous les plafonds déterminés par le législateur Le niveau des allègements de dettes que la France est susceptible d'accorder aux pays en développement (visant les créances de l'Etat, de l'AFD, de la Coface ou de Natixis) fait l'objet d'un double plafonnement , déterminé en loi de finances , dont le niveau est révisé régulièrement : un plafond est prévu pour les annulations décidées dans le cadre multilatéral du Club de Paris (à hauteur de 16,7 milliards d'euros actuellement), un autre pour les annulations décidées par notre pays sur une base bilatérale ( 1,85 milliard d'euros dans le droit en vigueur). Ces plafonds s'entendent de façon cumulée, c'est-à-dire en tenant compte de toutes les remises déjà consenties par le passé. L'article 37 du présent PLF tend à relever ces plafonds d'autorisation , à hauteur de 18,7 milliards d'euros , soit une hausse de 2 milliards, pour le plafond relatif aux remises de dettes accordées en Club de Paris , et de 2,65 milliards d'euros , soit une hausse de 800 millions, en ce qui concerne le plafond visant les annulations bilatérales additionnelles. Au total, la possibilité est ainsi ouverte d'accorder 2,8 milliards d'euros supplémentaires d'allègements de dettes en faveur des pays en développement. Source : rapport n° 111 (2010-2011) de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, sur le présent PLF, tome II (commentaire de l'article 37) |
Votre rapporteur spécial appelle l'attention sur les lourds enjeux économiques et humains qui s'attachent à ces opérations , dont l'aspect technique ne saurait occulter le sort souvent dramatique qu'endure la population des pays concernés.
b) La justification des crédits demandés
Les crédits inscrits par le présent PLF dans le programme 852, soit 156 millions d'euros en AE comme en CP, sont destinés, comme on l'a indiqué, à financer les refinancements auxquels donnent lieu les accords de consolidation de dettes intervenant en Club de Paris .
Cette prévision de dépense a été établie au vu des accords susceptibles d'être conclus au cours de l'année à venir en Club de Paris ; elle peut évoluer en fonction de la situation économique des pays débiteurs concernés. Cependant, votre rapporteur spécial, comme l'année dernière, regrette le caractère particulièrement sommaire de cette « justification au premier euro » donnée par le PAP de la mission « Prêts à des Etats étrangers » annexé au présent PLF.
* 70 Cf . l'encadré ci-après. L'impact sur les comptes publics des différents allègements de dettes se trouve précisé dans la première partie du présent rapport (chapitre I, section II)