EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le jeudi 3 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, puis de M. Yvon Collin, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Richard Yung et Roland du Luart, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».
M. Richard Yung , rapporteur spécial . - Pour cette première présentation conjointe, puisque la charge de rapporteur spécial était jusqu'à présent confiée à notre ancien collègue, Adrien Gouteyron, nous avons choisi de ne rien scinder, pour assumer chacun la tâche de co-rapporteur de l'ensemble.
La mission « Action extérieure de l'Etat » rassemble les moyens du ministère des affaires étrangères, hormis ceux dévolus à l'aide publique au développement : il s'agit donc de la diplomatie générale et du réseau des ambassades, soit le programme 105, que Roland du Luart évoquera plus précisément, de la diplomatie culturelle et « d'influence », avec le programme 185 et de l'action du réseau consulaire ou en faveur des Français à l'étranger avec le programme 151. A quoi s'ajoute, ponctuellement, le petit programme 332, appelé à s'éteindre en 2012 puisqu'il porte, hors dépenses de sécurité, les crédits destinés à financer la présidence française du G 20 et du G 8.
Au total, cette mission regroupe un peu moins de 3 milliards d'euros de crédits de paiement. Le plafond des emplois rattachés aux programmes de la mission s'élève à 12 644 équivalent temps plein travaillés (ETPT), mais au vu du fonctionnement concret des services, il est plus pertinent de s'intéresser à l'ensemble du personnel du ministère : à ce niveau, le plafond d'emplois demandés en 2012 s'élève à 15 024 ETPT, soit une diminution de 94 ETPT hors transferts par rapport à 2011.
Le Quai d'Orsay s'est lancé, avant même que ne débute la révision générale des politiques publiques (RGPP) - et l'on peut d'ailleurs se demander s'il a bien fait -, dans une réforme de ses structures qui s'est traduite par une réorganisation de l'administration centrale, la redéfinition des ambassades en trois catégories à formats et missions distincts et l'évolution de la carte du réseau consulaire, marquée par une réorientation de l'Europe vers les pays émergents, Asie et Amérique latine notamment.
Cette démarche s'est traduite, depuis 2006, par la suppression de quelque 1 400 emplois au sein du ministère. A l'issue de la réforme en cours du réseau culturel, il faudra considérer que le processus a atteint sa limite. Au-delà, de grandes difficultés surgiraient, en même temps que se poserait la question de l'universalité du réseau. A vrai dire, celle-ci se pose dès à présent : avons-nous par exemple les moyens de maintenir une ambassade au Timor Oriental, quand notre partenaire portugais y assure une présence forte ?
J'en viens au programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui regroupe 758,7 millions, soit un gros quart des crédits de paiement de la mission, en diminution, à périmètre constant, de 0,3 % par rapport à 2011.
La subvention à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) n'évolue quasiment pas, à 422,5 millions d'euros. Or, l'Agence doit supporter une charge pour pensions civiles en augmentation de 8 millions. Certes, elle a mis en place une sorte d'impôt extraordinaire pour y faire face, les établissements devant reverser 6 % des frais d'écolage. Mais, du coup, l'augmentation de ces frais ne viendra pas financer l'ajustement de l'indemnité spécifique de vie locale (ISVL), qui égalise les conditions de ressources d'un pays à l'autre, et les besoins d'investissements immobiliers de l'AEFE. Les emprunts auxquels recourait jusqu'à présent l'Agence pour faire face à ces derniers besoins lui étant dorénavant interdits, se met en place, pour 2012, un mécanisme d'avance auprès du Trésor. Mais quid de sa pérennité ? Et son niveau sera-t-il suffisant pour faire face à la demande - très forte, puisque les effectifs pourraient progresser de 6 % à 8 % chaque année si nous étions en mesure de les accueillir et de répondre ainsi à un fort enjeu de notre diplomatie culturelle.
Ensuite, la nouvelle agence culturelle, l'Institut français, se met en place. Son président, Xavier Darcos, devrait recevoir sa lettre de mission d'ici à la fin de l'année. L'expérimentation dans douze pays du rattachement direct à l'Institut du réseau culturel français commence à être mise en oeuvre. Et la fusion des services de coopération et d'action culturelle (SCAC) et des établissements à autonomie financière (EAF) se poursuit.
Les choses semblent, en revanche, plus difficiles pour la mise en place de Campus France, l'agence dédiée à la gestion des programmes de mobilité internationale de l'Etat et à l'accueil des étudiants étrangers en France. Les craintes exprimées l'an dernier par Yvon Collin et Adrien Gouteyron restent d'actualité. La mise en place de l'agence se heurte à la résistance du ministère de tutelle du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS), qui refuse de transférer les ETP correspondants. Le ministre devra nous indiquer clairement, en séance, comment va évoluer ce dossier dans les prochaines semaines.
J'en viens au programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires », dont les crédits s'élèvent à 368,5 millions d'euros, soit une progression de 4,9 % à périmètre constant, sachant que 10,3 millions sont inscrits au titre des prochaines élections législatives, dont 8 viennent du ministère de l'Intérieur.
Un mot, enfin, sur la Caisse des Français de l'étranger. La loi de modernisation sociale a prévu un mécanisme d'aide à cotisation en faveur des plus démunis. Or, L'État ne prend plus en charge qu'un cinquième du coût induit, soit 500 000 euros, les 2 millions restant demeurant à la charge de la Caisse. Manquant d'éléments quant à la capacité financière de la CFE de faire face à cette dépense, j'entends interroger le Gouvernement, en séance, sur ce point.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial . - Je voudrais tout d'abord indiquer que je partage les observations de Richard Yung, sauf sur l'amendement qu'il présentera tout à l'heure sur la prise en charge des frais de scolarité.
Je ne m'attarderai pas sur le programme 332 « Présidence française du G 20 et du G 8 », qui ne porte plus aucune autorisation d'engagement et seulement 20 millions d'euros de crédits de paiement en 2012 afin de solder les dépenses non effectuées en 2011. C'est donc la loi de règlement du budget 2011 qui constituera, pour ce programme, le dernier rendez-vous à enjeu.
En revanche, le programme « Action de la France en Europe et dans le monde », qui finance une grande partie de l'administration centrale du Quai d'Orsay ainsi que le réseau des ambassades, appelle plusieurs observations.
Il regroupe 1 786 millions d'autorisations d'engagement et 1 788 millions de crédits de paiement, soit un peu plus de 60 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission. A périmètre constant, les crédits du programme diminuent de 0,8 % en autorisations d'engagement et de 1,3 % en crédits de paiement par rapport à 2011.
Ce budget reste serré. Richard Yung a évoqué la RGPP en matière d'organisation et d'évolution des emplois. J'ajouterai que les dépenses de fonctionnement sont globalement bien tenues, même s'il convient de distinguer entre celles qui ne peuvent être réellement maîtrisées par le ministère, comme, par exemple, les crédits du centre de crise, fixés pour trois ans à un plancher de 2,1 millions par an mais qui, en cas de nécessité, peuvent être complétés grâce à la fongibilité ; celles qui ont atteint leur étiage, telles que les dépenses de protocole, qu'il serait très difficile de faire descendre en dessous de 7 millions ; celles, enfin, qui offrent encore une marge de manoeuvre - moins 15 % sur les crédits de communication depuis 2010, moins 8 % sur l'informatique, moins 10 % sur les frais de représentation en France et moins 15 % pour ces mêmes frais à l'étranger.
Restent deux points essentiels. En premier lieu, pour la contribution de la France aux organisations internationales, et plus précisément aux opérations de maintien de la paix, les crédits demandés sont en diminution de 66,4 millions par rapport à 2011, soit un recul de 14,3 %. On ne peut que se réjouir d'une telle évolution, qui rend au ministère une petite marge de manoeuvre sur certaines lignes particulièrement tendues, à la stricte condition que ces prévisions soient sincères. On se souvient de la lutte menée par Adrien Gouteyron contre la sous-estimation systématique de ces crédits, dont il avait souligné, en avril dernier, que de 2006 à 2010, ils avaient augmenté d'environ 10 % par an.
Néanmoins, la diminution aujourd'hui prévue s'explique par un élément tangible, la fin du mandat de la Minurcat, la Mission des Nations Unies en République centrafricaine et au Tchad, qui devrait entraîner une baisse du montant des crédits globaux des opérations de maintien de la paix. Elle s'explique aussi par l'évolution du taux de change retenu, à 1,40 dollar pour un euro, au lieu de 1,35 en 2011.
Je prends acte de ces explications tout en relevant que, dans un monde où de nombreux conflits perdurent, cette diminution est un pari. Espérons qu'il sera remporté.
J'en viens à la politique immobilière du ministère. Le projet de « foncière » portant les immeubles de l'État localisés à l'étranger a été abandonné par le Conseil de modernisation des politiques publiques au profit d'une expérimentation avec la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM) sur trois projets de rationalisation des implantations de l'État à Madrid, Séoul et Abou Dhabi.
Depuis 2010, la mission ne portait plus aucune dotation au titre du gros entretien, les crédits provenant du compte d'affectation spéciale « Contribution aux dépenses immobilières », alimenté par des produits de cession. Ce mode de financement aléatoire ne permet pas une programmation pluriannuelle des travaux. Il était donc tout à fait opportun de recréer une ligne de 5 millions dédiée à ces travaux.
En outre, il ne faudrait pas que le financement par le produit de cessions conduise les postes à céder à tout prix un patrimoine qu'il serait plus raisonnable de conserver. Ainsi, la vente du logement du ministre conseiller à Brasilia n'aurait pas profité à l'Etat en raison de la forte augmentation des loyers sur place. Heureusement, le projet de cession est ajourné. Je m'interroge aussi sur d'autres exemples, comme la résidence consulaire de San Francisco.
Mme Nicole Bricq , rapporteure générale . - Très recherchée !
M. Roland du Luart , rapporteur spécial . - De manière générale, vendons-nous toujours à bon escient ? La nécessité de financer les travaux de gros entretien par les cessions conduit-elle à mener certaines opérations déraisonnables ? Nous en parlerons avec le ministre en séance publique. Citons encore la vente du consulat général à Hong Kong, une « pépite » qui a rapporté 52 millions d'euros...
À l'issue de cet examen, et sous le bénéfice de ces observations, je recommande à la commission d'adopter les crédits de la mission.
M. Aymeri de Montesquiou . - Les étudiants étrangers se tournent de plus en plus vers les universités anglo-saxonnes ou allemandes. Est-ce dû au faible montant des bourses que nous leur accordons ?
La prise en charge des frais de scolarité des Français de l'étranger n'est-elle pas au-dessus de nos moyens ?
Pourquoi ne supprime-t-on pas les consulats dans les pays de l'Union européenne ? Ce serait une source d'économie, et obéirait à une logique politique.
La France possède le deuxième réseau diplomatique du monde ; n'est-ce pas disproportionné ? Ne faudrait-il pas plutôt privilégier des ambassades régionales et européennes ?
M. Joël Bourdin . - Le rapport insiste sur la nécessité de procéder avec discernement en matière immobilière. Plutôt que de chercher à vendre systématiquement notre patrimoine à l'étranger, ne vaudrait-il pas mieux le moderniser ?
Notre réseau d'enseignement relève de la diplomatie d'influence. Les Français de l'étranger tiennent à ce que leurs enfants bénéficient d'un système éducatif de qualité. Or si certains établissements sont très performants, d'autres le sont moins, notamment quand on s'éloigne des grandes agglomérations. Ne pourrait-on s'appuyer sur la plus grande école de France, le Centre national d'enseignement à distance (CNED), en prévoyant un simple encadrement des élèves sur place ? Cela serait source d'économies.
Enfin, une question sans doute naïve : qu'est-ce qu'un « consulat d'influence », et en quoi se différencie-il d'un consulat général ?
M. Jean-Paul Emorine . - Dispose-t-on d'éléments permettant de comparer notre représentation diplomatique avec celle de l'Allemagne et du Royaume-Uni ? En tant que président de commission, j'ai rencontré beaucoup d'ambassadeurs et de consuls ; je sais que le nombre n'est pas nécessairement synonyme de qualité. Une comparaison avec nos voisins serait instructive.
M. Georges Patient . - La France a 750 kilomètres de frontières avec le Brésil, 400 kilomètres avec le Surinam. Difficile pour la Guyane de faire face aux problèmes que pose ce voisinage. L'État compte-t-il renforcer ses moyens dans ce territoire, petit mais convoité, confronté à une forte immigration illégale, et surtout aux ravages de l'orpaillage ? Autre problème : si les Guyanais n'ont pas besoin de visa pour se rendre au Brésil, le visa est en revanche obligatoire pour l'entrée des ressortissants brésiliens en Guyane. Les grands accords franco-brésiliens semblent avoir occulté la donne. M. du Luart, qui m'a accompagné en Guyane, connaît les enjeux !
M. André Ferrand . - Je partage les conclusions du rapport, malgré quelques approximations : si une majeure partie du réseau d'enseignement français à l'étranger est bien contrôlé par l'AEFE, il ne faut pas oublier les autres établissements homologués, à commencer par la Mission laïque française, qui aurait mérité d'être citée. Idem pour l'Alliance française, par égard pour le travail qu'elle réalise aux côtés de l'Institut français. Ces deux institutions doivent travailler en synergie, non en concurrence.
Il faut accélérer la mise en place de Campus France, qui a trop tardé.
Si le financement du réseau de l'AEFE est assuré pour 2012 grâce aux 12 millions de France Trésor, la réflexion est en cours pour 2013. Une idée serait de créer un fonds, de 50 millions d'euros, destiné à financer le développement immobilier de l'AEFE.
D'autre part, je crois, comme Roland du Luart, que nous risquons de céder des biens immobiliers qu'il serait préférable de conserver. Par exemple , à Sydney, le consul général n'a plus qu'un appartement en ville. Son important travail de représentation aurait pourtant justifié que l'on conserve l'une des deux villas, d'ailleurs remarquables...
Pour répondre par avance à l'interrogation « naïve » de Joël Bourdin sur les consulats d'influence, je crois qu'il faut accélérer l'évolution du profil de nos diplomates. Nous avons, certes, toujours besoin de profils traditionnels, mais aussi de personnes capables de gérer des postes d'influence : dans ces endroits, parfois éloignés des capitales, le représentant de l'État doit être capable de rassembler la communauté française, de faire émerger des leaders, bref, d'être le « capitaine de l'équipe de France » sur place. Cela suppose de recruter des profils idoines ; les ressources humaines du Quai d'Orsay ont encore des progrès à faire en la matière.
M. Vincent Delahaye . - Je m'interroge sur l'universalité de notre présence à l'étranger. Est-il vrai que nous avons vingt ambassadeurs itinérants coûtant chacun 300 000 euros par an ? Et si oui, à quoi servent-ils ?
Le budget de l'élection des onze députés des Français de l'étranger me paraît démesuré : 10,3 millions, contre 112 millions pour la France entière ! Quitte à en choquer certains, j'estime qu'il y déjà trop de parlementaires, et ne suis donc pas favorable à ce budget.
Enfin, l'état de notre patrimoine à l'étranger est-il à jour ? Avons-nous d'autres « pépites » comme celle de Hong Kong ? Étant donné notre endettement, il peut être intéressant de les vendre !
M. François Marc . - Merci pour ce rapport fouillé et documenté.
À mon tour de plaider pour la mutualisation : au Botswana, on compte six délégations de pays européens, ainsi qu'une délégation de l'Union européenne ! C'est sans doute trop et il vaudrait mieux opérer des rapprochements.
Par ailleurs, alors que l'on cherche à faire des économies, pourquoi avoir créé un secrétariat d'État aux Français de l'étranger ?
M. François Fortassin . - Les rapporteurs portent-ils un jugement sur la qualité de nos ambassades ? Tous les diplomates sont excellents, bien sûr, mais il y a des degrés dans l'excellence : lors de nos missions, j'en ai rencontré de remarquables, et d'autres qui étaient complètement dépassés...
D'autre part, notre collègue Vincent Delahaye veut réduire le nombre de parlementaires ? Dans ces conditions, qu'il donne l'exemple en démissionnant, et je le suivrai !
M. Vincent Delahaye . - Inutile, nous serions immédiatement remplacés par nos suppléants...
M. Richard Yung , rapporteur spécial . - Roland du Luart et moi-même allons essayer de répondre de manière synthétique à ces questions, nombreuses et pertinentes.
La dotation qui finance les bourses accordées aux étudiants étrangers devrait augmenter de 2 millions d'euros dans cette loi de finances, mais nous souffrons de la concurrence internationale, et notamment des universités canadiennes francophones. Les étudiants sont rebutés par la difficulté à obtenir un visa.
Mme Michèle André . - En effet !
M. Richard Yung , rapporteur spécial . - De plus, dans ce contexte, il est dommage que la mise en place de Campus France piétine.
M. Aymeri de Montesquiou . - Les bourses sont-elles plus intéressantes au Canada ?
M. Richard Yung , rapporteur spécial . - Leur montant est bien plus élevé qu'en France, où il dépasse rarement 600 à 700 euros par mois.
Nous devons faire des progrès en matière de coopération consulaire. Celle-ci se heurte toutefois à la résistance des administrations, qui ne manquent jamais d'argument pour s'y opposer ! On devrait du moins imposer des « bureaux Schengen » communs, sachant que les pays concernés délivrent tous le même visa, même si les services de l'Etat nous disent le contraire.
Pour le reste, la principale difficulté tient à ce que la France offre incomparablement plus de services, administratifs ou sociaux, à ses nationaux que les autres pays. Ce serait donc elle qui porterait le poids de la coopération. En outre, étant donné la complexité des différentes législations en matière d'état civil, il est inconcevable que le consulat d'un État puisse traiter les questions d'état civil des vingt-six autres ! On pourrait toutefois imaginer des guichets communs, des bureaux régionaux, faire preuve d'imagination...
M. Roland du Luart , rapporteur spécial . - Merci de l'intérêt que vous avez porté à ce rapport. Avons-nous les moyens de conserver le deuxième réseau diplomatique au monde ? La question de l'universalité sera au coeur de notre réflexion l'année prochaine.
Avec moins d'ambassades, nous aurions moins de besoins immobiliers. Il s'agit de cibler les grands pays actuels ou émergents dans lesquels la France souhaite investir, et de privilégier une politique immobilière à long terme, car il serait maladroit de vendre aujourd'hui pour ensuite racheter plus cher !
Aujourd'hui, le Quai d'Orsay ne peut entretenir ses bâtiments que s'il vend quelque chose et affecte le produit de la cession aux travaux. C'est le cas à Brasilia. On marche sur la tête... Il faut avoir une gestion rationnelle de notre présence.
Les ambassadeurs itinérants ou thématiques ne sont souvent pas issus de l'administration des affaires étrangères. Ils sont une vingtaine, dont des personnalités comme Brice Lalonde, qui fut jusqu'à une date récente ambassadeur chargé des négociations sur le changement climatique. Sans doute ces dépenses pourraient-elles être mieux maîtrisées...
Je connais bien la Guyane, pour m'y être rendu avec M. Patient. J'ai saisi le Quai d'Orsay sur la question des titres permettant aux frontaliers de traverser le fleuve Oyapock. Vu l'immensité des distances, le contrôle des titres de transport serait confié à une vingtaine d'agents de la Police aux frontières, pour éviter d'avoir à ouvrir un consulat à Oyapock.
Avec l'envolée du cours de l'or, l'orpaillage clandestin prospère, et les confrontations avec les autorités françaises ont fait des morts. J'ai visité avec M. Patient un camp d'orpailleurs. Des militaires en armes nous gardaient de près, on se serait cru en temps de guerre ! C'est un problème aussi grave que difficile à résoudre. Les réglementations sont telles qu'il faut à une société deux ans et demi pour obtenir l'autorisation d'extraire de l'or légalement. Entre-temps, les clandestins ont « vampirisé » le site !
Avec M. Yung, nous allons travailler l'an prochain sur le degré d'excellence de notre représentation. Il faut faire mieux avec les moyens existants. Toutefois, le Quai d'Orsay avait anticipé sur la RGPP, et est aujourd'hui « à l'os »...
Mme Michèle André . - Absolument.
M. Richard Yung , rapporteur spécial . - Je propose à la commission de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur l'adoption de ces crédits.
M. Roland du Luart , rapporteur spécial . - Pour ma part, je prône une sagesse positive !
M. Yvon Collin , président . - Merci pour cette présentation passionnante. Je vais mettre aux voix les crédits de la mission.
La commission décide de s'en remettre à la sagesse du Sénat sur les crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».
M. Richard Yung , rapporteur spécial . - Je vous propose un amendement, portant article additionnel avant l'article 48 du projet de loi de finances pour 2012, qui revient sur les aides à la scolarité des Français à l'étranger. Celles-ci prennent deux formes : des bourses, à caractère social, pendant toute la scolarité et, au lycée, une prise en charge (PEC) totale de ces frais par l'État pour tous les élèves français.
Les crédits dévolus à ces aides ont considérablement augmenté depuis 2007 et devrait atteindre, en 2012, 125 millions d'euros : 94 millions pour les bourses et 32 millions pour la PEC, contre respectivement 84 millions et 33 millions en 2011. C'est 13 millions de plus que ce qui était prévu dans la loi triennale.
Certes, le Parlement a agi : le Sénat a ainsi introduit, dans la dernière loi de finances, le principe du plafonnement de la PEC. Celle-ci se limite désormais au niveau des frais constatés lors de l'année scolaire 2007-2008, afin d'éviter l'envolée des frais d'écolage. Malgré ce plafonnement, nous risquons de nous retrouver dans une impasse financière dès 2013 : le coût des aides à la scolarité devrait excéder de 23 millions d'euros les crédits prévus par la loi de programmation.
Je vous propose donc de compléter le plafond existant par l'instauration d'un plafond de revenus, à définir par décret : au-delà d'un certain niveau de revenus, les familles ou leurs employeurs devront, comme avant, assumer les frais de scolarité des lycéens. Les économies ainsi dégagées, qui pourraient s'élever à 10 millions d'euros en année pleine, serviront à financer l'augmentation des bourses.
Mme Nicole Bricq , rapporteure générale . - Je soutiens cet amendement de justice et d'économie. Ce dispositif, instauré en 2007, est en réalité un cadeau aux entreprises qui assumaient jusqu'ici les frais de scolarité de leurs employés. Ce n'est pas à l'État de supporter cette charge. Mon seul regret est que nous ne fixions pas nous-mêmes le plafond de revenus...
M. André Ferrand . - Cette prise en charge sans conditions de ressources faisait partie des engagements de campagne du Président de la République. Il s'agissait de traiter les Français de l'étranger sur le même pied que les Français établis en France.
M. Pierre Jarlier . - Je soutiendrai cet amendement de justice sociale. S'il n'est pas maîtrisé, ce dispositif inflationniste risque d'être remis en cause, ce qui pénaliserait les familles les moins aisées.
M. Joël Bourdin . - Je ne peux voter cet amendement, qui doit encore être travaillé. Il faut d'abord définir le coût normal de la prise en charge.
M. François Fortassin . - Je souhaite pour ma part voter en faveur de cet amendement.
M. Richard Yung , rapporteur spécial . - Je voudrais simplement préciser que l'amendement ne fixe pas le plafond car le niveau des revenus et les frais d'écolage varient énormément d'un pays à l'autre. Je ne pouvais pas déterminer moi-même le niveau pertinent pour 190 pays.
M. Pierre Jarlier . - C'est intenable !
M. Richard Yung , rapporteur spécial . - Cet amendement est très modéré. Des députés proposent, eux, de supprimer carrément la prise en charge !
A l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement proposé par M. Richard Yung, rapporteur spécial, tendant à insérer un article additionnel avant l'article 48 A du projet de loi de finances pour 2012.
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Réunie à nouveau le jeudi 17 novembre 2011, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ». Puis elle a confirmé sa décision de proposer l'adoption de l'amendement portant article additionnel avant l'article 48 A adopté lors de sa précédente réunion.