B. UN SCHÉMA D'EMPLOIS TÉMOIGNANT DE L'INSUFFISANCE DES MOYENS CONSACRÉS À LA POLITIQUE PUBLIQUE DE L'ÉDUCATION
1. Plafond d'emplois, schéma d'emplois : des indices patents de la perte en moyens humains du service public de l'éducation
a) La tour de passe-passe des crédits de titre 6
La mission « Enseignement scolaire » regroupe plus de 49 % du plafond d'emplois autorisés de l'Etat .
Mais la présentation des emplois figurant dans les documents budgétaires pose un problème de sincérité , en n'incluant pas des emplois contribuant de manière pérenne au service public de l'éducation. En particulier, les postes des 52 626 ETPT d'assistants d'éducation sont anormalement exclus du plafond d'emplois. Au total, les crédits de titre 6 correspondant à des contrats aidés (assistants d'éducation, auxiliaires de vie scolaire collectifs, assistants pédagogiques, emplois de vie scolaire) se sont élevés à 1,3 milliard d'euros en 2011 . Ces dépenses permettraient de financer 95 000 emplois, traduisant un choix de précariser le statut de ces personnels et de contourner les règles de l'emploi public .
En effet, des emplois répondant à des besoins pérennes (qui devraient donc relever du plafond d'emplois) sont ainsi financés, donnant généralement lieu à des contrats continûment renouvelés. Posant un grave problème de sincérité du plafond d'emplois, cette politique semble n'avoir eu comme justification que de répondre au dogme de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux dans la fonction publique.
b) Une évolution du plafond d'emplois en LFI non significative du fait de (trop) nombreuses « corrections techniques »
Le plafond d'emplois des cinq programmes de la mission relevant du MEN, fixé par la loi de finances initiale (LFI) pour 2011, était de 983 060 emplois équivalent temps plein travaillé (ETPT), en hausse de 4 354 ETPT par rapport au plafond d'emplois fixé par la loi de finances initiale pour 2010.
Cette augmentation résulte cependant d'un certain nombre de corrections techniques, à hauteur de 20 359 ETPT , auxquelles il a été procédé dans la LFI 2011 et qui représentaient plus de 2 % des emplois de la mission. L'ampleur de ces ajustements avait déjà été critiquée par votre commission des finances lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2011. Parmi ces corrections techniques (non-prises en compte d'emplois en stage, défaillances d'outils informatiques pour la bagatelle de 6 000 ETPT...), certaines n'en sont pas : elles constituent des erreurs de prévision susceptibles de se reproduire lors de l'élaboration du projet de loi de finances initiale. En particulier, une mauvaise prise en compte de l'équilibre entre les recrutements et les départs en retraite s'est traduite, dans la LFI 2011, par la réintégration de 5 600 ETPT .
Abstraction faite de ces « corrections techniques » à hauteur de 20 359 ETPT, le solde de création d'emplois en LFI de 4 354 ETPT correspond en fait à un schéma d'emplois de (4 354 - 20 359) = 16 005 suppressions d'emplois à périmètre constant.
c) La sous-réalisation du plafond d'emplois
Alors que le plafond d'emplois de la LFI pour 2011 s'élevait à 983 078 ETPT (en intégrant des variations à la marge du fait de transferts en gestion), seulement 973 729 ETPT ont été pourvus, soit une sous-exécution de 9 349 ETPT, ou 0,95 % du plafond d'emplois .
Cette différence s'explique :
- d'une part, par un réajustement des « corrections techniques », souvent moins importantes qu'envisagé initialement lors de l'élaboration de la loi de finances initiale ; en particulier, la sous-consommation des emplois au titre de stages en responsabilité a été estimée à 4 551 ETPT, et le déséquilibre entre les recrutements et les départs en retraite, qui était estimé en 2011 à + 5 600 ETPT par rapport au plafond d'emplois pour 2010, ne s'est finalement élevé qu'à + 4 200 ETPT, soit une économie de 1 400 ETPT ;
- d'autre part, par des impacts imprévus du dispositif de réforme des retraites : ainsi, la fin du traitement continué 132 ( * ) , pour les pensions servies à compter du 1 er juillet 2011, a entraîné une économie de 1 930 ETPT ; les départs en retraite des mères de trois enfants ont généré 2 936 ETPT d'économies budgétaires ; inversement, les départs en retraite pour d'autres motifs ont été moins importants de - 1 787 ETPT.
L'examen des conditions de règlement du budget 2011 montrent la profonde injustice de la réforme des retraites menées par l'ancien gouvernement, qui a multiplié les expédients tels que la suppression de l'année de formation ou la fin du traitement continué pour réaliser de substantielles économies budgétaires, au détriment de la qualité et de la continuité du service public de l'éducation .
En dehors des programmes de la mission relevant du ministère de l'éducation nationale, le plafond d'emplois du programme 143 « Enseignement technique agricole » a été sous-exécuté à hauteur de 126 emplois, traduisant un recul préoccupant des moyens de l'enseignement technique agricole, pourtant indispensable à l'équilibre de nos territoires .
d) Un schéma d'emplois respecté en exécution
Alors que la nouvelle majorité s'est engagée à recréer les postes supprimés dans le service public de l'éducation depuis cinq ans , le schéma d'emplois correspondant au non-remplacement d'un départ sur deux en retraite a été dépassé en exécution pour les cinq programmes de la mission « Enseignement scolaire » relevant du ministère de l'éducation nationale.
D'une part, les entrées ne se sont élevées qu'à 21 606 ETP (au lieu de 21 922 ETP prévues dans la LFI), soit une économie de 316 ETP, posant la question de l'attractivité du métier d'enseignant pour disposer d'un nombre suffisant de candidats aux concours et pourvoir l'ensemble des postes proposés.
D'autre part, les sorties, sous l'effet de départs plus nombreux des mères de trois enfants, ont dépassé de 495 ETP les prévisions de la LFI 2011 (38 417 ETP en réalisation, contre 37 922 ETP en prévision).
Au total, le schéma d'emplois 2011 s'est traduit par la suppression de 16 811 ETP (au lieu de 16 000 ETP en prévision), soit une dégradation de 811 ETP des moyens humains concourant au service public de l'éducation .
* 132 Le traitement continué signifiait que, pour les fonctionnaires radiés des cadres en cours de mois, ceux-ci continuaient à être rémunérés par leur administration pour la totalité du mois et leur pension n'était due qu'à compter du premier jour du mois suivant.