2. L'échec global des programmations, avec le décalage permanent de l'objectif de retour à l'équilibre
Le principal objectif de ces programmations était de permettre le retour des finances publiques à une situation proche de l'équilibre. Or, à l'exception des années 2010 et 2011, la trajectoire de retour à l'équilibre a régulièrement été repoussée, comme le montre le graphique ci-après, que la commission des finances actualise régulièrement dans ses rapports depuis 2006.
Le solde public : programmation et exécution
(en points de PIB)
Source : commission des finances, d'après les documents indiqués
On observe certes un progrès récent, la France ayant respecté sa trajectoire de solde en 2010 et en 2011. Toutefois ces deux années ont été marquées par des phénomènes exceptionnels (en particulier la fin du plan de relance).
a) La première cause de ce non respect : une hypothèse de croissance jusqu'à récemment systématiquement de 2,5 %
Une première cause de ce non respect des programmations en ce qui concerne le solde est l'optimisme systématique de l'hypothèse de croissance du PIB.
Ainsi, comme on le verra ci-après, à quelques exceptions près, les programmes de stabilité ont reposé :
- dans le cas de l'année couverte par la loi de finances, sur l'hypothèse de croissance associée au projet de loi de finances, soit la prévision du consensus des conjoncturistes accrue de 0,3 point en moyenne ;
- dans le cas des trois années suivantes, sur une hypothèse de croissance de 2,5 %, voire 3 % dans le cas des « scénarios hauts ».
La croissance du PIB n'a été supérieure ou égale à 2,5 % que deux fois depuis le début des années 2000 (en 2000 et en 2004). Elle n'a été supérieure ou égale à 3 % qu'une fois (en 2000).
b) La deuxième cause de ce non respect : des dépenses publiques qui jusqu'à récemment augmentaient de plus de 2 % par an en volume (au lieu d'environ 1 % selon les programmations)
La deuxième cause essentielle du non respect des trajectoires de solde et de dette publics des programmations est que, alors que celles-ci retiennent des hypothèses de croissance des dépenses publiques de l'ordre de 1 % par an en volume (en moyenne), l'exécution moyenne a été de plus de 2 % par an en volume depuis le début des années 2000.
La croissance des dépenses publiques en volume
(en %)
|
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
Moyenne 2000-2011 |
|
|
Administrations publiques |
1,9 |
2,2 |
3,8 |
2,0 |
2,3 |
2,7 |
1,8 |
2,7 |
1,0 |
3,8 |
0,8 |
0,0 |
2,1 |
|
APUC |
-0,7 |
2,7 |
4,1 |
-0,5 |
3,0 |
0,8 |
-3,2 |
2,4 |
0,9 |
2,2 |
7,2 |
-7,8 |
0,9 |
|
ASSO |
1,8 |
3,3 |
3,8 |
3,4 |
3,4 |
3,2 |
1,3 |
3,7 |
0,1 |
4,6 |
2,1 |
1,1 |
2,6 |
|
APUL |
5,7 |
0,8 |
4,7 |
3,9 |
7,3 |
3,7 |
4,4 |
5,7 |
1,7 |
3,2 |
-1,8 |
0,2 |
3,3 |
APUC : administrations publiques centrales ; ASSO : administrations de sécurité sociale ; APUL : administrations publiques locales.
Croissance des dépenses déflatée de l'évolution de l'indice des prix à la consommation hors tabac.
Source : Insee, calculs de la commission des finances
La performance de l'année 2011 - avec une croissance des dépenses publiques en volume de 0 % - repose largement sur des phénomènes exceptionnels et non reproductibles.