2. La transposition du TSCG en droit interne
a) La future loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques
La future loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques instaure une règle de solde structurel juridiquement non contraignante. En effet, comme le Conseil constitutionnel l'a souligné dans sa décision n° 2012-653 DC du 9 août 2012, la loi organique ne peut fixer d'obligations relatives au « fond » des lois de finances et lois de financement de la sécurité sociale.
Comme le rapporteur l'a indiqué dans son rapport sur le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, la future loi organique repose essentiellement sur les éléments suivants.
Conformément au TSCG, son article premier prévoit que la France doit se fixer un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel, ainsi qu'une trajectoire de solde structurel permettant d'y aboutir. Alors que le TSCG indique explicitement que cet OMT ne peut correspondre à un déficit structurel de plus de 0,5 point de PIB (1 point de PIB quand la dette sera devenue inférieure à 60 points de PIB), la loi organique ne comprend aucune exigence chiffrée, permettant aux lois de programmation des finances publiques (LPFP) de fixer librement l'OMT (et, bien entendu, la trajectoire pour y parvenir). De même que le programme de stabilité d'avril 2012, le présent projet de LPFP retient comme OMT l'équilibre structurel.
Le respect de cette trajectoire de solde structurel sera apprécié par un Haut Conseil des finances publiques (HCFP) indépendant, constitué de onze membres et présidé par le premier président de la Cour des comptes. L'article 16 de la future loi organique prévoit que si, au printemps d'une année donnée, le HCFP considère que l'année précédente, le solde structurel a présenté un « écart important » par rapport à la trajectoire programmée (c'est-à-dire d'au moins 0,5 point de PIB sur un an ou 0,25 point de PIB en moyenne sur deux ans), le mécanisme de correction sera déclenché.
Le TSCG mentionne un mécanisme de correction à la fois « déclenché automatiquement » et respectant « pleinement les prérogatives des parlements nationaux ». Ce mécanisme est automatique au sens où la constatation d'un écart oblige le Gouvernement à présenter, dans le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour l'année suivante, des mesures de correction, sans obligation en termes de montant.
Le tableau ci-après synthétise les différents avis - tous consultatifs - que devra rendre le HCFP.
Les avis consultatifs du futur Haut Conseil des finances publiques (HCFP)
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Articles du projet de loi organique |
Textes concernés |
Prévisions macroéconomiques |
Trajectoire de solde structurel |
Mesures de correction envisagées par le Gouvernement |
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9 |
LPFP |
X |
Prévision : cohérence avec les engagements européens de la France |
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10 |
PLF et PLFSS de l'année |
X |
Prévision : cohérence avec la trajectoire de solde structurel de la LPFP |
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11 |
PLFR et PLFRSS |
Facultatif |
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12 |
PLF et PLFSS/révision des prévisions macroéconomiques en cours d'examen |
Facultatif |
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13 |
Programmes de stabilité |
X |
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16 |
Mécanisme de correction : |
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I. Avis préalable au dépôt du projet de loi de règlement pour l'année n * |
Exécution : avis sur les éventuels « écarts importants »** de solde structurel de l'exécution de l'année n par rapport à la LPFP (et sur d'éventuelles « circonstances exceptionnelles »***) |
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III. PLF et PLFSS pour n+2 (si « écarts importants »** en n ) |
X |
* Dans le texte adopté par l'Assemblée nationale. Dans le texte initial, il s'agissait d'un avis préalable au débat d'orientation des finances publiques pour l'année n+2 .
** Selon le II de l'article 16 du projet de loi organique, « un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».
*** Renvoi à la définition de l'article 3 du TSCG.
Source : commission des finances
Enfin, la loi organique prévoit le vote d'un article liminaire aux lois de finances, indiquant notamment le solde structurel de l'ensemble des administrations publiques. Bien que dénué de portée juridique, cet article aurait une forte valeur symbolique.
b) L'anticipation de la mise en oeuvre de la loi organique
La future loi organique doit entrer en vigueur à compter du 1 er mars 2013 ou, si elle est plus tardive, un mois après l'entrée en vigueur du TSCG. Elle ne s'applique donc pas au présent projet de LPFP 2012-2017. Toutefois ce dernier se conforme par anticipation à l'entrée en vigueur des articles 1 à 5 de la future loi organique, relatifs au contenu des LPFP.
Ainsi, la future loi organique a, de fait, des implications pour près de la moitié des articles du présent projet de LPFP 2012-2017, comme le montre le tableau ci-après.
Les articles du présent projet de LPFP 2012-2017 concordance avec la future loi organique*
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Article du présent projet de LPFP 2012-2017 (et objet) |
Article correspondant de la future loi organique** |
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1 |
Approbation du rapport annexé |
5 |
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2 |
OMT et soldes effectif et structurel des administrations publiques |
1 |
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2 bis |
Objectif d'effort structurel annuel |
1 |
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3 |
Dépenses publiques, PO et dette (en points de PIB) |
1 (dette) |
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4 |
Mécanisme de correction |
2 (5°) |
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5 |
Dépenses de l'Etat |
2 (1°) |
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6 |
Stabilisation des effectifs de l'Etat et de ses opérateurs |
- |
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7 |
Contribution des opérateurs de l'Etat au redressement des finances publiques |
- |
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8 |
Contribution des collectivités territoriales au redressement des finances publiques |
- |
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9 |
Dépenses sociales |
2 (2°) |
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10 |
Plafonds de crédits des missions |
2 (4°) |
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11 |
Planchers de réduction des taxes affectées aux opérateurs de l'Etat |
- |
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12 |
Fixation des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales |
- |
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13 |
Planchers de mesures nouvelles sur les recettes |
2 (3°) |
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14 |
Affectation des surplus de recettes des LFA et LFSSA à la réduction du déficit public |
- |
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15 |
Durée limitée des créations ou extensions de niches fiscales ou sociales (devant figurer dans le texte qui les institue) |
- |
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16 |
Evaluation socio-économique préalable des projets d'investissements civils (Etat, ses établissements publics, établissements publics de santé, structures de coopération sanitaire) |
- |
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17 |
Evaluation annuelle des niches fiscales et sociales |
- |
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18 (suppr.) |
Annexion au PLFA d'un rapport sur les comptes publics |
- |
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19 |
Bilan annuel de la mise en oeuvre de la LPFP |
- |
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19 bis |
Exécution des dépenses fiscales connue dès la loi de règlement |
17 C |
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20 |
Rapport sur les taxes affectées aux opérateurs (avant le 30 juin 2013) |
- |
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21 |
Abrogation de la LPFP 2011-2014 (sauf ses articles 12 et 14) |
[sans objet] |
* L'article 17 de la future loi organique prévoit que celui-ci n'entre en vigueur qu'à compter du 1 er mars 2013 ou, si cette entrée en vigueur est plus tardive, un mois après l'entrée en vigueur du TSCG. La future loi organique ne s'applique donc pas au présent projet de LPFP 2012-2017. Toutefois celui-ci anticipe l'entrée en vigueur des articles 1 à 5, relatifs au contenu des LPFP.
** Hors septième alinéa de l'article 2 et article 4 de la future loi organique, définissant de manière générique les types de dispositions autres que celles explicitement mentionnées et susceptibles de figurer dans une LPFP.
Source : commission des finances