B. UNE DÉMARCHE DE CODIFICATION ET DE SIMPLIFICATION INACHEVÉE
Les deux outils traditionnels de ce processus sont la codification et les ordonnances. Les nombreuses lois de simplification adoptées au cours de la dernière décennie, qu'elles soient d'initiative gouvernementale 4 ( * ) ou parlementaire 5 ( * ) , y ont donc largement eu recours.
Ainsi que le rappelait le Conseil constitutionnel en 1999, la codification « répond au demeurant à l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi » 6 ( * ) . Après avoir été relancée dans la deuxième moitié des années 1990 et s'être quelque peu essoufflée, la codification semble connaître un nouvel élan avec la circulaire du Premier ministre en date du 27 mars 2013. On constate ainsi que la codification avance lentement, non pas du fait de la Commission supérieure de codification, qui effectue un travail remarquable, que des gouvernements successifs, qui laissent les travaux de la commission en déshérence, au risque de les voir devenir obsolètes. Adopter les codes une fois ceux-ci élaborés est donc une urgence absolue.
La codification des différentes dispositions législatives et règlementaires relatives aux relations entre les administrations et leurs usagers est l'un des objectifs du projet de loi, qui prévoit également l'achèvement du code de l'expropriation. En ce qui concerne ce dernier, les travaux de la commission de codification sont largement avancés et ne demandent qu'une mise à jour rapide.
L'élaboration d'un code des relations entre les administrations et ses usagers est plus complexe car elle nécessite trois précautions :
- ne pas remettre en cause l'intégrité des codes existants (code de justice administrative, code de l'environnement, code de l'urbanisme...) vers lesquels il conviendrait de prévoir des renvois ;
- travailler non pas à droit constant mais en intégrant les objectifs de la loi d'habilitation ;
- élaborer un code destiné au « public » le plus large et donc maniable et compréhensible par les non spécialistes du droit administratif.
Ce code nécessitera donc une relecture attentive par le législateur et les représentants des usagers des services publics.
Depuis 1999, la codification emprunte en effet de manière privilégiée la voie des ordonnances, son caractère technique le justifiant pleinement. Cependant, le recours aux ordonnances est freiné par l'incapacité chronique des pouvoirs publics successifs à mettre en oeuvre les habilitations législatives. Celles-ci ont souvent été dépourvues d'effet, faute d'élaboration des ordonnances par les gouvernements habilités : il a fallu réhabiliter les gouvernements suivants, parfois sans résultat. De surcroît, cette procédure court le risque permanent de voir les textes élaborés devenir rapidement obsolètes, faute d'avoir au départ délimité un champ suffisamment large et un délai d'élaboration suffisamment long 7 ( * ) .
Le projet de loi aujourd'hui soumis au Sénat trouve en grande partie son origine dans ce phénomène de non-utilisation par le pouvoir exécutif des habilitations qui lui ont été accordées par le législateur. Il en va ainsi de l'habilitation à modifier le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, prévue par l'article 85 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 et renouvelée par l'article 197 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, ou encore de celle prévue par l'article 60 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 pour simplifier et harmoniser les règles relatives aux enquêtes publiques, dont le délai a été prorogé par l'article 10 de la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relatives aux concessions d'aménagement. Aucune de ces deux habilitations, en dépit de leur renouvellement ou prorogation, n'a donné lieu à une ordonnance.
D'autres habilitations, inutilisées dans les délais, n'ont en revanche fait l'objet d'aucun renouvellement par la suite. C'est le cas en particulier de certaines habilitations prévues par la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004, notamment celles prévues à l'article 2 (harmonisation des règles de retrait des actes administratifs, dans un objectif de simplification et de sécurité juridique), à l'article 22 (harmonisation de la définition des surfaces bâties prises en compte pour l'application des législations de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction), à l'article 27 (substitution de régimes déclaratifs à certains régimes d'autorisation administrative préalable auxquels sont soumises les entreprises et définition des possibilités d'opposition de l'administration, des modalités du contrôle a posteriori et des sanctions éventuelle), ou encore à l'article 56 (adoption de la partie législative d'un code de l'administration).
Certaines de ces habilitations seront donc renouvelées par l'adoption du projet de loi, près de dix ans après la première habilitation.
* 4 Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit et loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.
* 5 Quatre propositions de loi ont été à l'origine de mesure de simplification des relations entre l'administration et le public :
- la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit,
- la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures,
- la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit,
- la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives.
* 6 Le Conseil constitutionnel développait l'argument en indiquant : « qu'en effet l'égalité devant la loi énoncée par l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen et " la garantie des droits " requise par son article 16 pourraient ne pas être effectives si les citoyens ne disposaient pas d'une connaissance suffisante des normes qui leur sont applicables ; qu'une telle connaissance est en outre nécessaire à l'exercice des droits et libertés garantis tant par l'article 4 de la Déclaration, en vertu duquel cet exercice n'a de bornes que celles déterminées par la loi, que par son article 5, aux termes duquel " tout ce qui n'est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu'elle n'ordonne pas " ; » (cf. décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999, cons. 13).
*
7
Cf.
l'étude faite par la direction de la séance du
Sénat :
http://www.senat.fr/role/ordonnances/etude_ordonnances0.html#toc91