Projet de loi de finances pour 2014 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

II. ANALYSE PAR PROGRAMME

A. UN PROGRAMME 167 « LIENS ENTRE LA NATION ET SON ARMÉE » QUI PORTE L'EFFORT BUDGÉTAIRE EN FAVEUR DU CYCLE MÉMORIEL DE L'ANNÉE 2014

Répartition des crédits entre les actions du programme 167

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2013	PLF 2014	Évolution	LFI 2013	PLF 2014	Évolution
Action 01 « Journée défense et citoyenneté »	96,7	89,9	- 7,0 %	102,2	93,9	- 8,1 %
Action 02 « Politique de mémoire »	17,4	23,2	+ 33,3 %	17,4	23,2	+ 33,3 %
Total	114,1	113,1	- 0,9 %	119,6	117,1	- 2,1 %

Source : commission des finances sur la base du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

En 2014, l'évolution des crédits du programme 167 recouvre deux mouvements de sens opposés :

- une baisse de 8,1 % des crédits de l'action 01 « Journée défense et citoyenneté », qui découle essentiellement d'une diminution des dépenses de personnels (- 8,6 %) . La suppression de 82,5 ETPT en 2014 fixe le plafond d'emplois du programme à 1 436 ETPT, soit une baisse de 5,4 % par rapport à l'année dernière. La réorganisation de la DSN ayant été finalisée en 2013, ses effets en termes d'effectifs ne sont plus que résiduels.

Évolution des effectifs du programme 167

	Plafond ministériel d'emplois autorisés		Réalisés		% Réalisation
	MILITAIRE	CIVIL	MILITAIRE	CIVIL
2008	1 013	1 737	1 001	1 640	96,04 %
2009	903	1 684	820	1 527	90,72 %
2010	766	1 620	685	1 432	88,73 %
2011	547	1 566	524	1 421	91,93 %
2012	416	1 171	400	1 099	94,45 %
2013	371,50	1 147	339	997	88,56 %
2014	316	1 120

Source : commission des finances sur la base des réponses au questionnaire

- une augmentation très significative ( + 33,3 % ) des crédits en faveur de l'action 02 « Politique de mémoire » qui s'inscrit dans la tendance déjà observée l'année dernière (+ 43,3 %) , et qui est directement liée à une actualité commémorative particulièrement dense. Cette dotation supplémentaire de 5,8 millions d'euros sera exclusivement consacrée aux commémorations liées aux anniversaires des deux Guerres mondiales .

Au final, l'action combinée de ces deux orientations se traduit pour le programme 167 par une légère baisse de ses crédits de 2,1 % en CP.

1. Un effort budgétaire en faveur de la politique de mémoire pour commémorer les anniversaires des deux Guerres mondiales

L'année 2014 sera marquée par les commémorations du centenaire du début de la Première Guerre mondiale et du soixante-dixième anniversaire de la Résistance intérieure, de la Libération du territoire national et de la victoire contre le nazisme. Pour permettre la réalisation de ce cycle de commémoration exceptionnel, la politique de mémoire bénéficie d'une augmentation de 5,8 millions d'euros par rapport à la LFI 2013, pour s'établir à 23,2 millions d'euros, soit une hausse très significative de 33,3 % .

L'action 02 « Politique de mémoire », demeure budgétairement plus faible que la première consacrée à la Journée défense et citoyenneté (seulement 19,8  % des crédits du programme 167), mais elle a connu, en l'espace de deux ans, un quasi-doublement de ses crédits , passant de 12 millions d'euros en LFI 2012 à 23,2 millions en PLF 2014. Même si cet accroissement est essentiellement conjoncturel et lié au cycle commémoratif, ces crédits représentent désormais, hors titre 2, 55 % des crédits du programme .

La présentation du PLF 2014 comporte une nouvelle nomenclature d'exécution, qui permet de distinguer plus clairement les deux axes de la politique de mémoire, érigés en opérations stratégiques libellées « Mémoire » et « Sépultures de guerre et lieux de mémoire ».

a) Une opération stratégique « Mémoire » qui bénéficie d'une forte augmentation de sa dotation pour s'adapter au calendrier des commémorations

L'opération stratégique « Mémoire » porte des crédits directement consacrés aux commémorations . Avec 9,72 millions d'euros , ce budget est particulièrement élevé en 2014, en raison du soixante-dixième anniversaire de la Deuxième Guerre mondiale . Il comprend :

- une dotation de 8,03 millions, destinée à mettre en oeuvre le programme commémoratif de 2014 consacré au soixante-dixième anniversaire de la Résistance intérieure, de la Libération du territoire national et de la victoire contre le nazisme. Pour cet anniversaire, deux manifestations de dimension internationale sont prévues le 6 juin en Normandie et le 15 août en Provence. Des manifestations seront également organisées pour rendre hommage à la participation militaire des Alliés et au rôle des maquis, et rappeler les souffrances de la population civile (avec des cérémonies commérant les massacres de Tulle et d'Oradour-sur-Glane) ;

- le financement à hauteur de 1,69 million , du calendrier commémoratif légal. En 2014, deux nouvelles journées commémoratives seront célébrées : le 19 mars , journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc ^{11 ( * )} et le 27 mai , journée nationale de la Résistance ^{12 ( * )} . Le coût de ces deux journées est évalué à 0,16 million d'euros .

Calendrier des 11 journées nationales commémoratives célébrées en 2014

- la journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc (19 mars) ;

- la journée nationale du souvenir des victimes et héros de la déportation (dernier dimanche d'avril) ;

- la commémoration de la victoire de 1945 (le 8 mai) ;

- la fête nationale de Jeanne d'Arc et du patriotisme (2 ^ème dimanche de mai) ;

- la journée nationale de la Résistance (27 mai) ;

- la journée nationale d'hommage aux "Morts pour la France" en Indochine (le 8 juin) ;

- la journée nationale commémorative de l'appel historique du général de Gaulle à refuser la défaite et à poursuivre le combat contre l'ennemi , le 18 juin ;

- la journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'État français et d'hommage aux « Justes » de France (16 juillet si c'est un dimanche, ou le dimanche suivant) ;

- la journée nationale d'hommage aux harkis et autres membres des formations supplétives (le 25 septembre) ;

- la commémoration de l'Armistice de 1918 et l'hommage à tous les morts pour la France (le 11 novembre) ;

- la journée nationale d'hommage aux morts de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie (le 5 décembre).

L'opération stratégique « Mémoire » comporte également des crédits consacrés aux éditions (dont la revue mensuelle « Les chemins de la mémoire ») et aux actions pédagogiques pour un montant de 0,61 million d'euros .

Enfin, un budget de subventions et transferts (titre 6) de 6,77 millions d'euros est ainsi distribué :

- une dotation de 3 millions d'euros est versée au groupement d'intérêt public (GIP) « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale - 1914-2014 » créé par arrêté du 5 avril 2012. Cette dotation, en augmentation de 50 % par rapport à celle de l'année dernière, est conforme à ce qui était prévu sur le triennal 2013-2015 et correspond à la montée en charge des préparatifs et la mise en oeuvre du programme commémoratif . Le budget du GIP, initialement arrêté à 19,4 millions d'euros en 2012, est désormais estimé à 14 millions d'euros sur la période 2012-2014 ;

Programme commémoratif 2014 du GIP
« Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale - 1914-2014 »

Quatre grands rendez-vous ont été arrêtés :

- le lancement du cycle international du Centenaire, le 14 juillet 2014, à Paris . À cette occasion, la France invitera les représentants de près de soixante nations belligérantes de la Grande Guerre à participer au défilé du 14 juillet. Des délégations étrangères seront par ailleurs invitées à assister au «Concert de la paix » organisé par France Télévision et Radio France au Champ de Mars, en clôture de cette journée. Un comité de pilotage dédié a été mis en place pour l'organisation de cette journée ;

- la commémoration de la mobilisation du 2 août 1914 et de l'entrée en guerre du 3 août 1914, les 1-3 août 2014 . Le 1 ^er août 2014, sera commémoré le centenaire de l'annonce de la mobilisation et du tocsin. La commémoration de cet événement sera relayée par les médias, en particulier la presse quotidienne régionale qui reproduira ce jour-là, sur l'ensemble de ses titres (66 au total), l'affiche de la mobilisation générale. Les collectivités territoriales organiseront également des événements rappelant l'annonce de la mobilisation dans leurs communes. Le 3 août 2014, à l'initiative de la France, une minute de silence internationale sera marquée par un certain nombre de pays ayant participé à ce conflit ;

- la commémoration de la bataille de la Marne, le 12 septembre 2014. Une journée de commémoration nationale, avec la participation de représentants de pays étrangers, marquera le centenaire de la bataille de la Marne, le 12 septembre 2014. La cérémonie de référence de cette journée commémorative devrait se dérouler à Reims. En complément, des cérémonies franco-britanniques et franco-allemandes devraient être organisées sur le champ de bataille dans des cimetières et nécropoles militaires ;

- la commémoration de l'Armistice du 11 novembre 1918, le 11 novembre 2014, à Paris et à Notre-Dame de Lorette. Cette journée marquera à la fois le 96 ^ème anniversaire de l'armistice de 1918 et la séquence historique de la « course à la mer » de l'hiver 1914. Une cérémonie en deux temps est envisagée, à Paris, puis dans le Pas-de-Calais, à l'occasion de l'inauguration du monument international érigé près de la nécropole nationale Notre-Dame de Lorette, en hommage aux 600 000 combattants tombés dans le Nord - Pas-de-Calais. Près de quinze pays seront associés à l'inauguration de ce mémorial.

Votre rapporteur spécial constate le GIP semble avoir bien respecté sa mission première, la commémoration du seul centenaire de la Première Guerre mondiale , sans y rattacher la célébration des combats de 1944, pour lesquels une enveloppe distincte a été prévue. Une mission interministérielle des anniversaires des deux Guerres mondiales a d'ailleurs été créée par décret n° 2012-1305 du 26 novembre 2012 pour concevoir, animer et coordonner le programme commémoratif de ces anniversaires.

- une dotation de 2,1 millions d'euros permettra d'apporter un soutien à d'autres acteurs publics ou privés (associations, fondations, collectivités territoriales...) pour la réalisation de projets mémoriels (cérémonies commémoratives et éducatives, représentations théâtrales, expositions, création ou rénovation d'espaces mémoriels) ;

- une enveloppe de 1 million d'euros viendra soutenir les projets locaux liés au soixante-dixième anniversaire de l'année 1944 . Ces projets seront sélectionnés sur dossier par la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) ;

- 0,67 million d'euros sont consacrés aux actions pédagogiques de l'ONAC-VG (par exemple, la participation à l'organisation, dans chaque département, du concours national de la Résistance et de la Déportation). Ces crédits sont en hausse pour couvrir les actions spécifiques liées au soixante-dixième anniversaire de la résistance intérieure, de la libération du territoire national et de la victoire contre le nazisme .

b) Une opération stratégique « Sépultures de guerre et lieux de mémoire » qui poursuit son programme pluriannuel

L'opération stratégique « Sépultures de guerre et lieux de mémoire » comprend :

- les crédits consacrés aux actions d'entretien et de rénovation des sépultures de guerre à l'étranger (hors Afrique du Nord) menées par les ambassades pour un montant de 1,6 million d'euros (contre 2,27 millions en PLF 2013). En 2014, sont prévus l'achèvement des travaux de restauration des sites en Macédoine, la poursuite de la rénovation des cimetières en Roumanie, Belgique, Italie et Madagascar, ainsi que la reprise, si les circonstances le permettent, du regroupement des tombes de garnison au Mali ;

- les subventions versées à l'ONAC-VG pour l'entretien et la rénovation des sépultures de guerre en France et en Afrique du Nord et des hauts lieux de la mémoire nationale. Le budget consacré à leur entretien et leur valorisation est constant par rapport au PLF 2013 avec 1,69 million d'euros. Par contre, le budget consacré à leur rénovation semble en forte baisse , avec 1,1 million d'euros , contre 4,27 millions d'euros l'année dernière.

Cette budgétisation ne semble pas respecter le programme pluriannuel 2011-2018 spécialement consacré à la commémoration du centenaire de la Première Guerre mondiale. Toutefois, le ministre délégué chargé des Anciens combattants a assuré ^{13 ( * )} que le rythme des rénovations sera tenu et que les non-consommations de crédits constatées en 2013 permettront de maintenir une enveloppe d'environ 4,4 millions d'euros à ce titre. Cette baisse en PLF 2014 est due à une volonté de donner priorité aux manifestations exceptionnelles consacrées aux anniversaires des deux Guerres mondiales .

Votre rapporteur spécial note qu'une enveloppe de 1,5 million d'euros est consacrée cette année au soutien des projets menés par les collectivités territoriales en matière de tourisme de mémoire . Il se félicite de cette initiative, menée en concertation avec la DMPA, qu'il avait appelée de ses voeux dans son rapport de l'année dernière.

On précisera que les crédits d'un million d'euros qui avaient été prévus l'année dernière pour financer l'érection dans la capitale d'un monument d'hommage national aux soldats morts en opérations extérieures (OPEX) ^{14 ( * )} sur le site des Invalides, n'ont pas été consommés, la procédure d'attribution du marché public étant encore en cours ^{15 ( * )} . Ils feront l'objet d'une demande de report sur 2014. Il est toutefois à craindre que l'inauguration initialement prévue au printemps 2014 soit repoussée.

2. Une Journée défense et citoyenneté recentrée sur l'esprit de défense, mais dont les indicateurs de performance restent à améliorer

La Journée défense et citoyenneté (JDC), qui a succédé en 2011 à la Journée d'appel de préparation à la défense (JAPD), garantit l'existence d'un lien institutionnel entre les jeunes et les armées et contribue au développement d'une culture de défense. Elle vise à également sensibiliser les jeunes aux droits et aux devoirs du citoyen et aux différentes formes de solidarité. C'est aussi l'occasion de détecter les jeunes en situation d'échec.

Chaque année, la quasi-totalité d'une tranche d'âge, environ 760 000 jeunes selon les prévisions pour 2014, est reçue dans quelques 200 sites JDC répartis sur tout le territoire métropolitain et en outre-mer. La mise en oeuvre de la JDC est la principale mission de la DSN qui assure, avec le concours des mairies, le recensement des jeunes.

En 2014, un budget de 93,9 millions d'euros en CP est prévu pour la financer, soit une baisse de l'ordre de 8 % des crédits . Elle est essentiellement due à une réduction des dépenses de titre 2 grâce à la poursuite de la rationalisation des effectifs de la DSN (- 82,5 ETPT en 2014). L'impact de ces réductions d'effectifs est immédiatement décelable car les dépenses de titre 2 représentent 80 % des coûts de la JDC.

Hors titre 2, les crédits de paiement baissent de 1,2 million , grâce aux économies réalisées sur les prestations de secourisme dans le cadre de marchés publics sur la période 2013-2015. Le budget prévoit par contre une hausse des dépenses d'alimentation de 0,3 million d'euros pour anticiper un risque d'augmentation liée à la généralisation de l'externalisation de cette prestation, qui est la conséquence de la réorganisation des cercles et mess des armées. Le poste « Alimentation » (6,2 millions d'euros) est en constante augmentation et représente un tiers des dépenses hors titre 2 de la JDC .

a) Une JDC recentrée sur l'esprit de défense

La JDC, mise en oeuvre depuis le début de l'année 2011, a été conçue autour de sa mission fondamentale de sensibilisation des jeunes aux nouveaux enjeux de la défense et de la sécurité nationale . Plusieurs évolutions ont été depuis introduites, différents ministères voyant dans cette journée une opportunité exceptionnelle pour diffuser des messages liés à leur sphère d'action. Pour enrichir son contenu ou organiser des JDC thématiques, la DSN reconduit ou négocie chaque année des partenariats avec divers organismes (agence du service civique, direction générale de la santé, établissement français du sang, délégation à la circulation et la sécurité routière...).

Votre rapporteur spécial s'était inquiété l'année dernière de l'orientation toujours plus grande de la JDC vers la formation civique , le tout au détriment des enjeux de défense et de sécurité intérieure. Il souhaitait une réflexion en profondeur sur la valorisation de cette journée . Il approuve donc les conclusions du Livre blanc Défense et sécurité nationale de 2013 en ce qu'elles recommandent de recentrer le contenu de la JDC sur sa vocation première de sensibilisation à l'esprit de défense .

Pour rendre effective cette recommandation, un groupe de travail piloté par la DSN a été chargé de densifier le contenu de la JDC sur ce point, en trouvant un juste équilibre avec les contraintes ou les souhaits des autres ministères. En juin 2013, un nouveau modèle d'organisation a été validé, visant à créer un continuum défense tout au long de la journée (avec notamment une plage horaire plus importante consacrée aux modules sur la défense).

b) Une JDC dont le coût complet est toujours mal appréhendé

Le « coût moyen par participant à la JDC » est l'un des deux indicateurs de performance du programme 167 destiné à mesurer l'efficience de son activité. Selon les données communiquées dans le PLF 2013, le coût moyen par participant à la JDC devait se stabiliser autour de 160 euros par participant , les marges de manoeuvre budgétaire constatées par le passé (et essentiellement dues à la réduction des dépenses de titre 2) diminuant à mesure que les effectifs de personnel cessent de décroître.

Dans le présent projet de loi de finances, les modalités de calcul du coût moyen par participant ont été modifiées . Les crédits d'administration générale et de soutien commun relevant du programme 178 « Préparation et emploi des forces » ont été exclus du calcul . En raison de la mutualisation des soutiens communs, il ne serait plus possible d'identifier précisément dans le système CHORUS ^{16 ( * )} les prestations réalisées par les bases de défense au profit de la JDC. Le coût de la JDC est désormais évalué à 150 euros par participant . Ce coût est fixé à la fois comme prévision actualisée pour 2013, prévision en 2014 et cible en 2015.

Le changement des modalités de calcul opéré rend difficile l'analyse de l'évolution du coût de la JDC . Votre rapporteur spécial continue d'ailleurs de s'interroger sur la méthode de calcul. En effet, le coût de 150 euros par participant suppose un coût total de la JDC de 114 millions d'euros pour 760 000 participants . Or l'action JDC a un budget de 93,9 millions en CP, auquel il convient de rajouter les 41,9 millions d'euros de soutiens provenant des programmes 146 « Équipement des forces », 178 « Préparation et emploi des forces » et 212 « Soutien de la politique de la défense » de la mission « Défense », soit un coût global de 135,8 millions d'euros . Il semble donc que l'indicateur « Coût moyen par participant de la JDC » est bien loin de refléter le coût réel de la JDC, dont le coût serait plus proche de 178,7 euros par participant .

Le ministère de la Défense défend la qualité de son indicateur en soutenant qu'il reflèterait un « coût métier ». Mais ce « coût métier » est une construction qui n'a pas l'intelligibilité suffisante pour que le citoyen puisse connaître ce que l'État dépense par jeune pour organiser la JDC. Il conviendrait donc qu'une réflexion soit menée pour arriver à améliorer la méthode de calcul de l'indicateur « coût moyen par participant à la JDC » et le rendre plus transparent .

c) Une JDC dont l'indicateur de satisfaction reste à améliorer

Au-delà du seul coût de la JDC, votre rapporteur spécial estime qu'il serait nécessaire qu'une démarche qualitative réelle soit entreprise. En effet, le taux de satisfaction de l'usager (86,2 % en 2012 pour une prévision 2014 à 87,5 % ) relève d'une évaluation « à chaud » , réalisée à partir de questions posées à l'issue de la journée, sous forme d'un questionnaire, désormais informatisé via le système MOPATE (modernisation de passage des tests). Ce taux permet de mesurer la satisfaction immédiate des jeunes qui apprécient, entre autres, le niveau de la prestation fournie par la DSN et les armées. Or l'objectif principal de la JDC est bien la transmission à plus long terme de messages auprès des jeunes .

Pour améliorer l'analyse qualitative de la JDC, la DSN a décidé de faire élaborer par la délégation à l'information et à la communication de la défense (DICOD) un questionnaire « à froid » permettant de mesurer, 8 à 12 mois après, ce que le participant a retenu de la JDC (missions et métiers des armées et de la défense, droits et devoirs du citoyen, rôle de la JDC dans la connaissance du monde militaire). Cette évaluation « à froid » portera sur un échantillon de 1 000 jeunes ayant participé à la JDC (à partir d'un panel de 10 000 jeunes fourni par la DSN). Elle sera réalisée par un organisme mandaté par la DICOD en décembre 2013 et publiée en janvier 2014. Ce type de questionnaire « à froid » devrait être reconduit chaque année et intégré à l'indicateur de performance de la JDC .

Votre rapporteur spécial sera attentif à cette initiative qui permettra de pondérer utilement le questionnaire « à chaud » et de mesurer l'impact de la JDC après plusieurs mois. Les tests déjà conduits sur des échantillonnages réduits laissent entrevoir des taux de satisfaction nettement en deçà des 87 % affichés. En décembre 2012 , le taux de satisfaction obtenu « à froid » était de seulement 58 % ( et 41 % d'insatisfaction). Votre rapporteur spécial suggère que ce questionnaire « à froid » soit également conçu pour connaître les motifs d'insatisfaction exprimés par les jeunes ayant participé à la JDC afin d'en améliorer le dispositif. Ce souhait, partagé par notre commission, avait été évoqué par notre collègue Éric Bocquet ^{17 ( * )} .

Malgré les nombreuses réformes entreprises tant en matière de contenu que de déroulement de la JDC, il existe de véritables marges d'amélioration du dispositif de mesure de l'impact de cette journée .

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* ¹¹ Instituée par la loi n° 2012-1361 du 6 décembre 2012.

* ¹² Instituée par la loi n° 2013-642 du 19 juillet 2013.

* ¹³ Audition du 24 octobre 2013.

* ¹⁴ Lors de la séance du 4 novembre 2013 devant l'Assemblée nationale, le ministre délégué chargé des Anciens combattants a indiqué être favorable à ce que ce monument inclue un hommage aux anciens combattants de la guerre de Corée.

* ¹⁵ Le coût estimé hors taxes se décompose comme suit : 800 000 euros pour couvrir l'ensemble des frais liés à la conception, la réalisation et l'aménagement du site, 15 000 euros de prime pour les candidats admis à concourir et environ 100 000 euros destinés à assurer l'équipement et le développement informatique d'un mémorial virtuel.

* ¹⁶ Application informatique commune à tous les gestionnaires et les comptables de l'État, gérant la dépense, les recettes non fiscales et la comptabilité de l'État.

* ¹⁷ Lors de l'examen en commission du 14 novembre 2012.