Projet de loi de finances rectificative pour 2014

PREMIÈRE PARTIE CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES RESSOURCES AFFECTÉES

ARTICLE PREMIER - Réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu
en faveur des ménages modestes

Commentaire : le présent article vise à instaurer une réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu du au titre de l'année 2013, d'un montant forfaitaire de 350 euros pour les personnes dont le revenu n'excède pas 1,1 fois le SMIC, et dégressive pour les revenus légèrement supérieurs. Cette mesure bénéficiera à 3,7 millions de ménages.

I. LE DROIT EXISTANT

A. PLUSIEURS ALLÈGEMENTS D'IMPÔT RÉCENTS EN FAVEUR DES FOYERS MODESTES...

Depuis 2012, le Gouvernement a pris plusieurs mesures afin d'alléger l'impôt sur le revenu des foyers fiscaux les plus modestes : la réindexation du barème de l'impôt sur l'inflation ; la revalorisation de la décote ; la hausse des seuils du revenu fiscal de référence. Ces mesures s'ajoutent aux autres mécanismes qui permettent d'alléger l'impôt des ménages modestes, notamment la prime pour l'emploi (PPE) et le seuil de 61 euros en-dessous duquel l'impôt n'est pas mis en recouvrement ^{69 ( * )} .

1. Le dégel du barème de l'impôt sur le revenu

En 2011, la décision avait été prise de geler le barème de l'impôt sur le revenu (IR) ^{70 ( * )} , dérogeant ainsi au principe appliqué depuis 1969 qui veut que le barème soit chaque année indexé sur l'inflation ^{71 ( * )} dans le but de préserver le pouvoir d'achat des contribuables. Cette décision a abouti à une hausse du poids des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages par deux effets distincts , qui peuvent se cumuler :

1) d'une part, une augmentation de l'impôt des contribuables dont le revenu nominal a augmenté comme l'inflation, pour un revenu réel inchangé : ces contribuables ont vu alors une partie de leurs revenus imposée au titre d'une tranche supérieure, à un taux plus élevé. En particulier, certains contribuables ont été assujettis à l'IR alors qu'ils ne l'étaient pas l'année précédente ;

2) d'autre part, la perte du bénéfice de nombreux régimes dérogatoires en matière d'impôt sur le revenu, de fiscalité locale ou de contributions sociales, dont les seuils et limites de déclenchement sont chaque année indexés sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ^{72 ( * )} .

Afin de préserver le pouvoir d'achat des contribuables, la loi de finances initiale pour 2014 a réindexé le barème de l'IR sur l'inflation , en procédant à une revalorisation de 0,8 % des différentes tranches ^{73 ( * )} . Le barème applicable pour l'imposition en 2014 sur les revenus de 2013 est retracé dans le tableau ci-après :

Comparaison des barèmes applicables aux revenus de 2012 et de 2013
(1. du I de l'article 197 du code général des impôts)

Taux marginaux d'imposition	Anciennes tranches (revenus 2012)	Nouvelles tranches (revenus 2013)
0 %	jusqu'à 5 963 €	jusqu'à 6 011 €
5,5 %	de 5 964 € à 11 896 €	de 6 011 € à 11 991 €
14 %	de 11 897 € à 26 420 €	de 11 991 € à 26 631 €
30 %	de 26 421 € à 70 830 €	de 26 631 € à 71 397 €
41 %	de 70 830 € à 150 000 €	de 71 397 € à 151 200 €
45 %	plus de 150 000 €	plus de 151 200 €

Le coût budgétaire de la réindexation du barème sur l'inflation était évalué à 615 millions d'euros en PLF pour 2014.

2. La revalorisation exceptionnelle de la décote

Le mécanisme de la décote permet de minimiser voire d'annuler l'impôt dû par les contribuables modestes entrant dans la première tranche du barème progressif. La réduction est égale à la différence entre le plafond de la décote et la moitié de l'impôt dû (cf. encadré ci-après). Réservée aux contribuables isolés lors de sa création en 1982, la décote a été étendue en 1987 à l'ensemble des contribuables.

Le mécanisme de la décote

Le mécanisme de la décote s'applique par foyer fiscal, indépendamment du nombre de personnes composant le foyer. Son calcul s'effectue sur la base du montant de l'impôt brut qui résulte, après application du quotient familial et après déduction des charges et abattements mais avant les réductions et crédits d'impôt éventuels, de la confrontation de trois paramètres : le revenu net imposable (RNI), le quotient familial (N) et le barème progressif (BP).

Une fois déterminé l'impôt brut [ IR brut = (RNI/N x BP) x N ], le foyer fiscal bénéficie d'une décote qui est égale, pour l'année 2014, à la différence entre 508 euros et la moitié du montant de la cotisation d'impôt brut.

Ce mécanisme emporte deux effets :

- il minore l'impôt des contribuables dont le montant d'impôt brut est inférieur à 1016 euros , avant application des éventuelles réductions d'impôt. En effet, lorsque l'impôt brut est égal à 1 016 euros, la décote est égale 508 euros - (1 016 euros/2), soit zéro euro : la cotisation d'IR n'est donc pas minorée. En revanche, si l'impôt brut est, par exemple, égal à 600 euros, la décote est égale à 508 euros - (600 euros/2), soit 208 euros : la cotisation d'IR est donc minorée de 208 euros et s'établit à 392 euros ;

- il exonère les contribuables dont l'impôt brut n'excède pas 379 euros , en tenant compte du seuil de recouvrement de 61 euros ^{74 ( * )} . En effet, pour 379 euros de cotisation d'impôt, la décote s'établit à 508 euros - (379 euros/2) = 319 euros. Soit un impôt net de 60 euros (379 - 319) non recouvré car inférieur à 61 euros.

Au final, toutes choses égales par ailleurs, plus le niveau de la décote est élevé, plus le nombre de contribuables bénéficiant d'une minoration ou d'une exonération d'impôt est important.

Afin d'atténuer l'impôt des ménages modestes et d'annuler partiellement les effets du gel du barème, le Gouvernement a décidé de procéder successivement à deux revalorisations exceptionnelles de la décote , soit une revalorisation de 9 % en 2013 ^{75 ( * )} (de 439 à 480 euros), puis de 5,8 % en 2014 ^{76 ( * )} (de 480 euros à 508 euros) - c'est à dire bien au-delà de l'inflation. Le coût de cette dernière revalorisation était évalué à 193 millions d'euros en PLF pour 2014.

3. La revalorisation des seuils de revenu fiscal de référence

Les contribuables modestes, âgés ou invalides bénéficient d'une quinzaine d'abattements, de dégrèvements et d'exonérations en matière de taxe foncière, de taxe d'habitation, de contribution à l'audiovisuel public, mais aussi de CSG et de CRDS. Ces dispositifs sont exposés dans le tableau ci-dessous.

Les divers seuils de déclenchement de ces dispositifs sont calculés en fonction de leur revenu fiscal de référence (RFR) , notion définie aux articles 1417 et 1414 A du code général des impôts (CGI) qui permet d'appréhender la capacité contributive effective des ménages. L'assiette du RFR est plus large que celle du « revenu imposable », certains revenus exonérés d'IR y étant réintégrés ^{77 ( * )} .

Les dispositifs déclenchés par les seuils prévus
aux articles 1417 et 1414 A du CGI

Taxe d'habitation

- Exonération pour les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) (article 1411 du CGI) ;

- Exonération ou dégrèvement (selon le niveau de RFR) pour les personnes âgées de plus de 60 ans et pour les veufs et veuves (article 1411 du CGI) ;

- Exonération pour les personnes atteintes d'une invalidité ou d'une infirmité (article 1411 du CGI) ;

- Abattement pour les personnes accueillant leurs ascendants de plus de 70 ans ou infirmes, à faibles revenus. L'abattement est de 10 % de la valeur locative par personne à charge, puis 15 % à partir de la troisième (article 1411 du CGI) ;

- Dégrèvement d'office pour tous les redevables modestes, pour la fraction d'impôt excédant 3,44 % de leur revenu, diminué d'un abattement en fonction du nombre de parts (article 1414 A du CGI) ;

- Abattement facultatif, jusqu'à 15 % de la valeur locative moyenne dans la commune (article 1411 du CGI).

Taxe foncière

- Exonération pour les personnes de plus de 75 ans (article 1391 du CGI) ;

- Dégrèvement d'office de 100 euros pour les personnes âgées de plus de 65 ans non exonérées par ailleurs (article 1391 B du CGI) ;

- Dégrèvement pour tous les redevables modestes, égal à la fraction d'impôt qui dépasse 50 % de leur revenu (article 1391 B ter du CGI) ;

- Exonération ou dégrèvement de 100 euros pour les personnes en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) (article 1391 B du CGI).

Contribution pour l'audiovisuel public (article 1605 bis du CGI)

- Dégrèvement total pour : les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) ; les personnes âgées de plus de 60 ans et les veufs et veuves ; les personnes atteintes d'une invalidité ou d'une infirmité ; les redevables dont le montant des revenus est nul, et pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) ne percevant aucun autre revenu ;

- Exonération au titre des « droits acquis » avant 2005 pour les foyers aujourd'hui assujettis à la TH et dont l'un des membres est handicapé.

CSG et CRDS (III de l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale)

- Exonérations de contribution sociale généralisée (CSG) et de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) pour les retraites, pensions d'invalidité et allocations chômage ;

- Application du taux réduit de CSG.

La notion de revenu fiscal de référence est également utilisée pour le calcul des seuils de déclenchement d'autres régimes , tels que la prime pour l'emploi (PPE), l'éco-prêt à taux zéro, les bourses des collèges et lycées, les tarifs sociaux de l'électricité ou de certaines crèches et cantines, ou encore, depuis peu, l'accès au livret d'épargne populaire.

Du fait de l'absence d'évolution des seuils de RFR, alignés sur le barème de l'IR, certains contribuables ont perdu le bénéfice de ces dispositifs en faveur des personnes modestes... tout en demeurant non imposables à l'IR grâce à la décote, qui est calculée ex post (cf. supra ). Pour remédier à cette situation peu compréhensible, la LFI pour 2014 a procédé, à l'initiative du rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, à une revalorisation de 4 % des seuils de revenu fiscal de référence prévus aux articles 1417 et 1414 A du CGI.

Cette revalorisation, largement supérieure à l'inflation, entraîne une restitution de pouvoir d'achat aux ménages modestes de 450 millions d'euros , soit 270 millions d'euros en 2014 au titre des impôts locaux, et 180 millions d'euros en 2015 au titre des prélèvements sociaux.

B. ...MAIS UN NOMBRE DE FOYERS IMPOSÉS TOUJOURS CROISSANT

En dépit des mesures d'allègement de l'impôt prises depuis 2012, notamment en faveur des contribuables modestes, le nombre de foyers fiscaux assujettis à l'impôt sur le revenu a continué à augmenter ces dernières années .

D'après les informations transmises à votre rapporteur général, cette tendance devrait se poursuivre en 2014, même si les estimations concernant l'IR payé 2014 sur les revenus de l'année 2013 ne sont pas encore disponibles compte tenu du calendrier de collecte et de traitement des déclarations.

En ce qui concerne l'imposition 2013 , sur les revenus de l'année 2012, le nombre total de foyers fiscaux imposés à l'IR a été de 19,1 millions, soit 52 % du total des foyers fiscaux , contre 18,2 millions en 2012, soit 50 % du total des foyers fiscaux. Toutefois, ce chiffre, qui inclut les apparitions et disparitions de foyers fiscaux, ne rend qu'imparfaitement compte de la situation de ceux existant d'une année sur l'autre .

Nombre de foyers fiscaux imposables à l'impôt sur le revenu

Impôt	Nombre total de contribuables	Contribuables imposés		Contribuables non imposés
2009 2010 2011 2012 2013	36 390 347 36 599 197 36 962 517 36 389 256 36 549 910	15 782 430 16 819 742 17 213 073 18 152 160 19 052 595	43 % 46 % 47 % 50 % 52 %	20 607 917 19 779 455 19 749 444 18 237 096 17 497 315	57 % 54 % 53 % 50 % 48 %

Source : DGFiP

Le nombre de foyers fiscaux qui, déjà existants en 2013 , vont « entrer » ou « sortir » de l'IR en 2014 n'est pas non plus disponible.

En ce qui concerne l'IR payé en 2013, le nombre de foyers « entrants » dans l'IR a été de 2,65 millions, contre 1,91 million en 2012. Il s'agit de mouvements bruts, qui s'accompagnent de mouvements inverses. Le solde net des foyers fiscaux « entrants » et « sortants » de l'IR en 2013 a été de 1,11 million , ce qui ne marque pas une rupture avec l'année précédente.

Les foyers fiscaux nouvellement imposables à l'impôt sur le revenu

(en millions)

	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Foyers entrants dans l'IR	2,74 7,5 %	2,06 5,6 %	3,10 3,5 %	2,62 7,2 %	2,91 8 %	2,65 7,3 %
Foyers sortants de l'IR	2,25 6,2 %	3,17 8,7 %	2,07 5,7 %	2,25 6,2 %	1,60 4,4 %	1,54 4,2 %
Solde net % des foyers fiscaux	0,49 1,3 %	-1,11 -3,1 %	1,03 2,8 %	0,37 1 %	1,31 3,6 %	1,11 3 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les chiffres fournis par la DGFiP

L'ampleur de ces mouvements ne s'explique pas seulement par la fiscalité, mais aussi et surtout par des raisons démographiques, familiales (naissance, départ d'un enfant, divorce, scolarisation etc.), professionnelles (nouvel emploi etc.) ou plus ponctuelles (rénovation d'un logement etc.). Au flux des entrants correspond donc un flux de sortants.

Toutefois, l'évolution du nombre de foyers devenant imposés à l'IR s'explique aussi par des mesures fiscales . Il s'agit notamment du gel du barème entre 2011 et 2013 ^{78 ( * )} , de la suppression de la demi-part des « vieux parents » ^{79 ( * )} , de l'abaissement du plafond du quotient familial à 1 500 euros ^{80 ( * )} , ou encore de la fiscalisation de la part employeur aux complémentaires santé ^{81 ( * )} et de la majoration de pension pour charges de famille ^{82 ( * )} . L'attribution de l'entrée d'un foyer dans l'impôt à l'une ou l'autre de ces mesures est toutefois difficile à établir, compte tenu de leur superposition.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE RÉDUCTION D'IMPÔT IMMÉDIATE EN FAVEUR DES MÉNAGES MODESTES

1. Une réduction forfaitaire de 350 euros par personne

Afin d'alléger l'impôt sur le revenu des contribuables modestes, et en complément des mesures prises depuis deux ans, le présent article vise à instaurer une réduction forfaitaire de l'impôt dû au titre des revenus de l'année 2013 , en faveur des contribuables dont le revenu fiscal de référence est proche du salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC).

Le montant de la réduction est fixé à 350 euros pour tout contribuable célibataire, veuf ou divorcé dont le RFR n'excède pas 1,1 fois le SMIC , soit 13 795 euros pour l'année 2013. Cette réduction est doublée pour les couples soumis à imposition commune, à 700 euros, pour un RFR équivalent à 2,2 SMIC, soit 27 590 euros pour l'année 2013.

Ces limites sont majorées de 0,28 SMIC par demi-part de quotient familial, soit 3 536 euros , afin de tenir compte des personnes à charge. Ainsi, un couple avec deux enfants dont le RFR est de 34 662 euros bénéficiera de la réduction d'impôt dans sa totalité.

2. Un mécanisme de lissage à la sortie du dispositif

Afin d'éviter les effets de seuil, le montant de la réduction est linéairement dégressif pour les personnes dont le RFR est compris entre 1,1 SMIC et 1,13 SMIC , soit 14 145 euros pour une personne seule et 28 290 euros pour un couple, hors majoration pour personnes à charge. Il s'agit de lisser la « sortie » du dispositif en appliquant le principe suivant : « pour un euro supplémentaire de revenu, le montant de la réduction d'impôt ne pourra diminuer de plus d'un euro ».

Schéma simplifié de la réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu
(pour un célibataire sans personne à charge)

Source : commission des finances du Sénat

Ce dispositif permet d'éviter un effet de seuil violent faisant perdre au foyer fiscal la somme de 350 euros ou 700 euros pour quelques euros de RFR supplémentaires. Le dispositif proposé ne fait en tout état de cause que des « gagnants » .

3. Un dispositif exceptionnel pour l'année 2014

La réduction d'impôt proposé par le présent article vaut uniquement pour l'année 2014 , avant son remplacement par une « mesure pérenne » annoncée pour le PLF pour 2015 (cf. infra ).

Elle viendra automatiquement en déduction de l'IR calculé à partir des revenus de l'année 2013 , déclarés en 2014. Elle apparaîtra sur l'avis d'imposition envoyé aux contribuables à partir de septembre et sera donc directement visible .

La réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu ne remet pas en cause le bénéfice de la prime pour l'emploi (PPE) et des autres crédits d'impôt : la réduction est en effet calculée avant imputation de la PPE, laquelle vient ensuite diminuer l'impôt restant dû et le cas échéant faire l'objet d'une restitution sous forme d'impôt négatif. Le montant de la PPE et des crédits d'impôt reste donc inchangé pour les contribuables qui en bénéficient.

Les différentes réductions d'impôt prévues par le CGI sont applicables et cumulables avec le dispositif proposé , l'imposition ne pouvant toutefois pas être inférieure à zéro - la mesure est une réduction d'impôt et non un crédit d'impôt. Autre avantage pour les contribuables, la réduction proposée n'est pas prise en compte pour l'application du plafonnement des « niches fiscales » prévu à l'article 200-0 A du code général des impôts (CGI).

B. 1,16 MILLIARD D'EUROS AU BÉNÉFICE DE 3,7 MILLIONS DE MÉNAGES

Le coût pour 2014 de la réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu proposée par le présent article est évalué à 1,16 milliard d'euros ^{83 ( * )} .

Ce dispositif bénéficiera aux contribuables modestes situés dans les deux premières tranches du barème progressif . D'après les éléments transmis à votre rapporteur général, le coût de 1,16 milliard d'euros se répartit ainsi :

- 578 millions d'euros au profit de 2 millions de contribuables relevant de la tranche à 5,5 % ;

- 582 millions d'euros au profit de 1,7 million de contribuables relevant de la tranche à 14 %.

Au total, ce sont donc 3,7 millions de foyers fiscaux qui bénéficieront de la mesure, dont 1,9 million deviendront ou resteront non imposés, alors qu'ils auraient dû l'être en 2014 . Les autres sont soit des contribuables déjà non imposés qui verront leur restitution augmenter (1,3 million de foyers fiscaux), soit des contribuables qui resteront imposés mais verront leur impôt diminuer (500 000 foyers fiscaux).

Ventilation par déciles de RFR des 3,7 millions de bénéficiaires
de la réduction exceptionnelle d'IR

Borne inférieure de RFR	Borne supérieure de RFR	Déciles des foyers fiscaux bénéficiaires (en millions)	Coût budgétaire en émission (en millions d'euros)
183 12 921 13 530 15 317 19 767 22 556 24 857 26 487 27 960 31 299	12 921 13 530 15 317 19 767 22 556 24 857 26 487 27 960 31 299	0,37 0,37 0,37 0,37 0,37 0,37 0,37 0,37 0,37 0,37	38 89 75 33 72 136 192 172 179 174
Total		3,70	1 160

Source : DGFiP. Cette estimation est basée sur un échantillon de 500 000 déclarations Métropole et DOM d'IR 2013 sur les revenus 2012, adaptées aux évolutions législatives intervenues en 2013

D'une manière générale, l'amplitude du champ de RFR « éligible » à la mesure augmente avec le nombre de parts de quotient familial , du fait de la familialisation du dispositif. Ainsi, un couple avec trois enfants retire un gain de la mesure - le cas échéant jusqu'à 700 euros - lorsque son RFR est compris entre 2,4 SMIC et 3,4 SMIC. À l'inverse, un célibataire ne bénéficiera de la mesure que pour un RFR compris entre 0,96 SMIC et 1,13 SMIC, le gain maximal de 350 euros n'étant atteint que dans une plage très étroite, proche du niveau du SMIC.

Le champ de RFR « éligible » est, de même, relativement étroit pour les personnes seules de plus de 65 ans , a fortiori pour le gain maximal de 350 euros ; ceci s'explique par leur entrée retardée dans l'IR du fait des divers abattements dont ils bénéficient. Enfin, les parents isolés avec enfants ne peuvent bénéficier de la totalité de la réduction d'impôt, leur cotisation étant déjà très réduite du fait des deux demi-parts de quotient familial qui leur sont accordées.

C. UNE MESURE FINANCÉE PAR LES BONS RÉSULTATS DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE FISCALE

La réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu, d'un coût total de 1,16 milliard d'euros, est financée par les recettes tirées de la lutte contre la fraude fiscale , qui sont principalement à mettre au crédit du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR) créé en juin 2013 (cf. encadré ci-après).

En effet, au 20 juin 2014, près de 950 millions d'euros ont déjà été encaissés sur l'année 2014 , conduisant le Gouvernement à relever son objectif annuel à 1,85 milliard d'euros, contre 1 milliard d'euros prévus la loi de finances initiale pour 2014.

Déjà en 2013, les résultats du contrôle fiscal s'étaient révélés supérieurs aux prévisions ; 18 milliards d'euros de droits et pénalités avaient été notifiés, soit 14,29 milliards d'euros de droits rectifiés et 3,71 milliards d'euros de pénalités. Surtout, le montant des droits et pénalités effectivement recouvrés a progressé de plus d'un milliard d'euros en 2013, à plus de 10 milliards d'euros ^{84 ( * )} .

Le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR)

La circulaire du 21 juin 2013 signée par le ministre du budget Bernard Cazeneuve vise à inciter les contribuables français détenant des avoirs non-déclarés à régulariser leur situation, moyennant des pénalités allégées , avant le durcissement du dispositif de lutte contre l'évasion fiscale ^{85 ( * )} .

Ainsi, alors que le droit commun prévoit une majoration de 40 % et une amende annuelle de 5 %, la circulaire atténue ces montants en fonction de la catégorie à laquelle se rattache la fraude :

- l es fraudeurs « actifs » (comptes ouverts récemment et/ou régulièrement alimentés) se voient appliquer une majoration de 30 % et une amende de 3 % ;

- l es fraudeurs « passifs » (notamment les personnes ayant hérité d'un compte à l'étranger et n'en n'ayant pas fait usage) se voient appliquer une majoration de 15 % et une amende de 1,5 %.

Les dossiers sont pris en charge par le service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), rattaché à la direction nationale des vérifications des situations fiscales (DNVSF).

En mai 2013, plus de 23 000 dossiers avaient été déposés , dont 1 260 avaient été traités. La « fraude passive » représente 74 % des cas, et près de 80 % des avoirs régularisés proviennent de Suisse. Les avoirs médians s'élèvent à 400 000 euros.

Près de 950 millions d'euros ont déjà été encaissés au 20 juin 2014 , l'objectif du Gouvernement étant de 1,85 milliard d'euros sur l'année 2014 ^{86 ( * )} .

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE MESURE DE JUSTICE BIENVENUE

La réduction exceptionnelle d'impôt sur le revenu proposée par le Gouvernement constitue une mesure simple, lisible et d'effet immédiat en faveur des contribuables les plus modestes .

À ce titre, elle se rattache pleinement à l'esprit du « pacte de responsabilité et de solidarité » voulu par le président de la République et détaillé par le Premier ministre à l'occasion de son discours de politique générale, le 8 avril 2014. Elle démontre que la volonté du Gouvernement de redresser nos finances publiques s'accompagne d' une action déterminée en faveur de la justice sociale et de la réduction de la charge fiscale des ménages les plus modestes .

Elle complète les autres mesures prises cette année en faveur du pouvoir d'achat des ménages, et notamment, dans le cadre du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (PLFRSS), l'allègement de cotisations salariales pour les bas salaires (entre 1 et 1,3 SMIC) à partir du 1 ^er janvier 2015, pour un coût budgétaire d'environ 2,5 milliards d'euros. Ces deux mesures représentent un effort de 3,6 milliards d'euros en faveur des ménages , auquel vient s'ajouter, à l'initiative de nos collègues députés, la reconduction pour un an de l'exonération de taxe d'habitation et de contribution à l'audiovisuel public pour près de 250 000 contribuables modestes ^{87 ( * )} .

B. LA NÉCESSITÉ D'UNE MESURE PÉRENNE

La réduction d'impôt prévue par le présent article est un dispositif ponctuel , valable pour la seule année 2014 - un choix guidé par la volonté de mettre en place une mesure simple et applicable dès cette année , sur l'imposition des revenus de l'année 2013.

Ce dispositif a vocation à être remplacé dès l'année prochaine par « une mesure pérenne pour alléger l'imposition des revenus des ménages modestes » , d'après les termes de l'évaluation préalable. Le secrétaire d'État chargé du budget, Christian Eckert, a confirmé devant l'Assemblée nationale que cette mesure serait présentée à l'occasion du projet de loi de finances pour 2015 .

De fait, la refonte du « bas de barème » a été identifiée comme la plus prioritaire de toutes les réformes envisagées par les Assises de la fiscalité des ménages , auxquelles votre rapporteur général a participé au cours du premier semestre de l'année 2014.

Les conclusions des Assises de la fiscalité des ménages
en matière de « bas de barème »

Le groupe de travail sur la fiscalité des ménages, présidé par notre collègue député Dominique Lefebvre et par François Auvigne , inspecteur général des finances, a remis son rapport au Premier ministre en avril 2014. Ce rapport dresse un « diagnostic à plat » de l'imposition des ménages sous trois angles différents : la progressivité d'ensemble du système ; le soutien au pouvoir d'achat des ménages modestes ; la modernisation et la simplification du système de prélèvement.

En ce qui concerne les ménages modestes, le constat est celui d'un « bas de barème de l'impôt (...) devenu illisible, pour les contribuables comme pour les meilleurs spécialistes, et grevé par les effets de seuil ».

De fait, le bas de barème est déformé par la sédimentation de très nombreux dispositifs spécifiques : abattements pour personnes âgées et invalides, décote, seuil de mise en recouvrement, taux réduit ou exonération de CSG et de CASA, allègements divers en matière de fiscalité locale etc. L'entrée effective dans l'IR s'en trouve retardée, mais aussi moins lisible et beaucoup plus brutale , à un taux marginal plus élevé. L'effet est aggravé par la disparité des seuils retenus pour ces différents dispositifs : revenu fiscal de référence, seuil d'imposabilité, cotisation d'impôt dû etc.

À cela s'ajoute le problème spécifique du soutien au pouvoir d'achat des travailleurs modestes : la PPE et le RSA activité, qui partagent des objectifs similaires, ont des paramètres différents, parfois contradictoires et toujours illisibles.

À partir de ce constat, le rapport propose de « réorganiser à terme le soutien au pouvoir d'achat des ménages modestes » aux travers de deux dispositifs simples et visibles :

- d'une part , un dispositif général consistant en un allègement de cotisations salariales sur les bas salaires ; c'est le sens des dispositions présentées dans le cadre du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale (cf. supra ) ;

- d'autre part, un dispositif ciblé d'incitation à l'activité , sous la forme d'un RSA activité renforcé.

Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport de Dominique Lefebvre et François Auvigne sur la fiscalité des ménages, avril 2014

Votre rapporteur général souscrit pleinement au diagnostic des Assises de la fiscalité. De fait, la réduction exceptionnelle proposée par le présent article ne constitue qu'une « couche supplémentaire » qui vient s'ajouter à la décote et aux divers allègements existants, éloignant encore un peu plus le taux d'imposition effectif du taux d'imposition théorique prévu par le barème . Par exemple, alors qu'un célibataire devrait théoriquement payer l'impôt à partir d'un revenu de 6 085 euros par an, il ne commence en pratique à être imposé qu'à partir de 12 000 euros par an du fait des différents dispositifs ^{88 ( * )} : le système est donc bien progressif, mais il est peu lisible .

S'y ajoutent des effets de seuil particulièrement sensibles en bas de barème . Le rapport sur la fiscalité des ménages a ainsi mis en évidence le fait qu'au niveau de 0,75 SMIC, une personne gagnant 100 euros supplémentaires ne conserve que 19 euros de revenu disponible, du fait de la perte de divers allègements, soit un taux marginal d'imposition de près de 80 %. Au niveau de 1,75 SMIC, une augmentation de 100 euros permet d'accroître le revenu disponible de 66 euros ^{89 ( * )} .

Dans ce contexte, votre rapporteur général soutient naturellement la mise en oeuvre d' une réforme ambitieuse du « bas de barème » de l'impôt sur le revenu. À terme, il estime que c'est bien le barème de l'impôt sur le revenu qui doit porter - non seulement symboliquement mais aussi effectivement - la progressivité de notre système fiscal . La vocation redistributive de l'impôt sur le revenu doit, autant que faire se peut, être assumée dans le barème lui-même, et non pas rétablie a posteriori par des dispositifs spécifiques, peu lisibles et à l'origine d'effets de seuils parfois difficilement prévisibles.

Une telle réforme présente toutefois des risques de transferts importants, et ne saurait être menée dans la précipitation. Le dispositif proposé par le présent projet de loi de finances rectificative, en revanche, a la vertu de constituer un signal immédiat en faveur des ménages modestes, et de ne faire que des gagnants .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er bis (nouveau) (Art. 150-0 D et 150-0 D ter du code général des impôts) - Modalités d'imposition des gains de cession de bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE) et de certains gains de levée d'option

Commentaire : le présent article propose d'indiquer explicitement au sein du code général des impôts que les abattements fixe et pour durée de détention applicables aux plus-values imposées selon le barème de l'impôt sur le revenu ne s'appliquent ni aux gains de cession de BSPCE ni aux gains de levées d'option attribuées avant le 20 juin 2007.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DE LA RÉFORME DE L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES DE LA LFI 2014

L'article 17 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a, dans la continuité et la logique de la loi de finances pour 2013, procédé à une réforme d'ampleur de la fiscalité des plus-values mobilières. Cette réforme est détaillée dans le rapport général consacré à cette loi de finances ^{90 ( * )} et n'a pas à l'être de nouveau dans le cadre du commentaire du présent article. Il convient cependant d'en rappeler les principales caractéristiques.

Le principe de l' imposition de ces gains au barème progressif de l'impôt sur le revenu , défendu par François Hollande au cours de sa campagne présidentielle, a été maintenu et même conforté par la suppression de divers régimes dérogatoires.

Cependant, dans un souci de compétitivité, le système d'abattement au titre de la durée de détention mis en place en 2013 a été renforcé (article 150-0 D du code général des impôts). Cet abattement est de 50 % du montant des gains nets ou des distributions lorsque les actions, parts, droits ou titres sont détenus depuis au moins deux ans et moins de huit ans à la date de la cession ou de la distribution et de 65 % au-delà de huit ans de détention.

En outre, la réforme a créé un « régime incitatif » afin notamment d'orienter l'épargne vers certaines catégories d'entreprises. L'abattement s'élève alors à 50 % lorsque les actions, parts ou droits sont détenus depuis au moins un an et moins de quatre ans à la date de la cession, à 65 % entre quatre ans et moins de huit ans à la date de la cession et à 85 % au-delà de huit ans . Cet abattement majoré s'applique aux PME nouvellement créées , aux jeunes entreprises innovantes (JEI), aux cessions de droits réalisés au sein d'un groupe familial et maintenus dans le groupe pendant au moins cinq années à la suite de la cession, ainsi qu'aux cessions des droits détenus par un dirigeant de PME partant en retraite . De plus, dans ce dernier cas, la plus-value subit d'abord un abattement fixe d'un montant 500 000 euros puis, pour le surplus éventuel, l'abattement majoré avant imposition (article 150-0 D ter du code général des impôts) ^{91 ( * )} .

B. LE TRAITEMENT DES GAINS DE LEVÉE D'OPTIONS ET DES GAINS DE CESSION DE BSPCE

1. La mention des gains de levée d'options dans le cadre des seuls abattements au titre de la durée de détention

Dans les évolutions complexes de l'imposition des gains de levée d'options accordées dans les conditions prévues aux articles L. 225-177 à L. 225-186 du code de commerce (« stock-options »), il convient de mentionner l'article 8 de la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat (TEPA) en vertu duquel sont à distinguer :

- d'une part, les gains réalisés grâce à des options attribuées à compter du 20 juin 2007, imposés selon des modalités spécifiques ne faisant aucune référence à un quelconque régime d'abattement ;

- d'autre part, les gains réalisés grâce à des options attribuées jusqu'au 19 juin 2007, qui ne bénéficiaient pas non plus d'abattement pour durée de détention en raison de dispositions spécifiques de l'article 150-0 D bis du code général des impôts.

En conséquence, lorsque cet article 150-0 D bis a été abrogé par la loi de finances pour 2014, le législateur a mentionné explicitement au sein de l'article 150-0 D que les gains de levées d'options attribuées avant le 20 juin 2007 ne se voient appliquer aucun abattement pour durée de détention . Il s'agissait simplement d'assurer la subsistance du droit antérieur, sans créer d'effet d'aubaine à l'occasion de la réforme.

Il est simplement à relever qu' aucune disposition similaire ne figure en toutes lettres au sein de l'article 150-0 D ter , relatif à l'abattement fixe de 500 000 euros dont bénéficient les dirigeants de PME partant à la retraite . Selon les informations dont dispose votre rapporteur général, l'administration fiscale devait préciser par voie d'instruction que les gains de levées d'options attribuées avant le 20 juin 2007 ne devaient pas non plus bénéficier de cet abattement. Néanmoins, il serait plus logique d'exprimer clairement un tel principe au niveau de la loi.

2. Le silence de la loi au sujet des BSPCE

D'autre part, les bons de souscription de parts de créateur d'entreprise (BSPCE), titres proches des stock-options attribuables au sein de certaines entreprises ^{92 ( * )} et régis par les dispositions de l'article 163 bis G du code général des impôts, ne sont en l'état visés ni dans la définition du régime d'abattement pour durée de détention ni dans celle de l'abattement fixe.

Or si les réformes des lois de finances pour 2013 et 2014 n'ont pas modifié les modalités d'imposition de ces gains, qui restent donc soumis à un impôt proportionnel au taux de 19 % (30 % lorsque le bénéficiaire exerce son activité au sein de la société depuis moins de trois ans à la date de la cession), le législateur n'a pas non plus souhaité renforcer le régime fiscal avantageux des BSPCE en faisant bénéficier de surcroît leurs titulaires des abattements qu'il a instaurés .

Cependant, là encore, le silence de la loi n'est pas satisfaisant et une explicitation de ce principe dans un texte législatif serait préférable à un simple renvoi à la doctrine administrative.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue députée Valérie Rabault, rapporteure générale du budget, avec l'avis favorable du Gouvernement, vise donc à sécuriser le régime fiscal des levées d'options attribuées avant le 20 juin 2007 et des cessions de BSPCE en précisant :

- d'une part, au sein de l'article 150-0 D du code général des impôts, que l'abattement pour durée de détention ne s'applique pas aux gains de cession de BSPCE ;

- d'autre part, au sein de l'article 150-0 D ter du même code, que l'abattement fixe de 500 000 euros dont bénéficient les dirigeants de PME partant à la retraite ne s'applique ni aux gains de levées d'options attribuées avant le 20 juin 2007 ni aux gains de cession de BSPCE .

Le présent article n'étant censé que confirmer le droit existant, il n'a pas fait l'objet d'une évaluation financière.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN SOUTIEN À LA MESURE PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Votre commission des finances est favorable à l'introduction dans la loi des précisions apportées par le présent article, qui ne font que traduire l'équilibre défini par le législateur dans le cadre des deux dernières lois de finances initiales .

Les BSPCE comme les stock-options s'analysent bien davantage comme des compléments de salaire que comme des investissements. Il n'y aurait donc pas de logique à leur appliquer l'abattement pour durée de détention créé dans le cadre de la réforme de la fiscalité des plus-values mobilières, ni l'abattement fixe dont bénéficient les dirigeants partant à la retraite.

B. LA NÉCESSITÉ DE SIMPLIFIER LE CALCUL DE L'ABATTEMENT POUR DURÉE DE DÉTENTION DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES

Par ailleurs, tout en gardant la logique il convient de simplifier le calcul de l'abattement pour durée de détention des plus-values mobilières - et plus particulièrement le calcul de cette durée.

En effet, si le système actuel (de la date réelle d'acquisition des titres ou droits à la date réelle de cession) est simple dans son principe, il est lourd à gérer tant par les établissements financiers que par les contribuables eux-mêmes, à qui il revient de tenir un historique rigoureux de l'évolution de l'ensemble de leur portefeuille.

De ce point de vue, une gestion des titres par millésime serait bien plus légère . Tel était d'ailleurs le système prévu dans la version initiale du projet de loi de finances par 2014, l'ensemble des titres ou droits acquis une année donnée étant censé l'avoir été au 1 ^er janvier de cette année. L'Assemblée nationale a cependant rejeté ce système au motif qu'il pouvait créer un « effet d'aubaine » en fin d'année, les contribuables pouvant gagner presque un an en acquérant des titres courant décembre.

C'est pourquoi, afin d'éviter ce reproche tout en conservant l'objectif de simplicité, votre commission des finances propose un amendement tendant à ce que le point de départ du calcul soit le 1 ^er janvier de l'année suivant celle de l'acquisition des titres ou droits par le contribuable . Un tel système ne modifierait pas substantiellement l'horizon des investisseurs de moyen et de long terme.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 1er ter (nouveau) (article 199 ter S du code général des impôts) - Simplification de l'éco-prêt à taux zéro

Commentaire : le présent article propose une mesure de simplification visant à faciliter la distribution de l'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ).

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ÉCO-PRÊT À TAUX ZÉRO (ÉCO-PTZ) : UN PRÊT À TAUX D'INTÉRÊT NUL, ACCESSIBLE SANS CONDITION DE RESSOURCES, DESTINÉ À FINANCER UN ENSEMBLE COHÉRENT DE TRAVAUX D'AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE DU LOGEMENT

1. Un dispositif créé en 2009

L'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) a été instauré par l'article 99 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, dans le cadre du Grenelle de l'environnement, mais a depuis subi plusieurs modifications . Les plus récentes ont été prévues par l'article 74 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 qui a prorogé le dispositif jusqu'au 31 décembre 2015 alors qu'il devait initialement s'éteindre au 31 décembre 2013.

Les dispositions relatives à l'éco-PTZ sont codifiées à l'article 244 quater U du code général des impôts.

2. Les personnes concernées

Il s'agit d'un prêt à taux d'intérêt nul et accessible sans conditions de ressources, destiné à financer un ensemble cohérent de travaux d'amélioration de la performance énergétique du logement .

Il concerne les propriétaires, bailleurs ou occupants , qu'il s'agisse de personnes physiques ou de sociétés civiles non soumises à l'impôt sur les sociétés. Le logement, maison individuelle ou appartement, doit être utilisé comme résidence principale et achevé avant le 1 ^er janvier 1990. Seul un éco-prêt à taux zéro peut être accordé par logement .

L'éco-prêt à taux zéro peut aussi être mobilisé directement par un syndicat de copropriétaires afin de financer les travaux d'économie d'énergie réalisés sur les parties communes de la copropriété ou les travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives.

3. Les travaux ouvrant droit à l'éco-PTZ

Les travaux qui ouvrent droit à l'éco-PTZ doivent :

- soit constituer un bouquet de travaux ^{93 ( * )} ;

- soit permettre d'atteindre une « performance énergétique globale » minimale du logement ;

- soit constituer des travaux de réhabilitation de systèmes d'assainissement non collectif par des dispositifs ne consommant pas d'énergie.

Le montant de l'éco-PTZ est égal au montant des dépenses éligibles, dans la limite de plafonds prévus en fonction du type d'actions réalisées, et ne peut excéder la somme de 30 000 € par logement .

La durée de remboursement maximale s'étale sur dix ans ^{94 ( * )} et le demandeur dispose de deux ans pour réaliser ses travaux à partir de l'émission de l'offre.

4. L'introduction d'un critère d'éco-conditionnalité par l'article 74 de la loi de finances pour 2014

L'article 74 de la loi de finances pour 2014 a introduit un principe d'éco-conditionnalité consistant à prévoir que les travaux éligibles à l'éco-PTZ ^{95 ( * )} doivent être réalisés par une entreprise répondant à des critères de qualification particuliers , c'est-à-dire être labellisée « reconnu garant de l'environnement » (RGE) ^{96 ( * )} .

Cette conditionnalité s'applique aux offres émises à compter de l'entrée en vigueur du décret fixant les critères de qualification exigés des entreprises pour réaliser les travaux et, au plus tard, le 1 ^er janvier 2015.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur général, le décret devrait être pris au cours du mois de juillet , pour une application au 1 ^er septembre prochain.

5. Un dispositif dont la distribution repose sur des établissements de crédits ayant conclu une convention avec l'État

L'éco-PTZ est distribué par les établissements de crédits ayant conclu une convention avec l'État ^{97 ( * )} . En vertu de l'article 199 ter S du code général des impôts, ceux-ci bénéficient, en contrepartie, d'un crédit d'impôt au titre d'avances remboursables ne portant pas intérêt et versées au cours de l'année d'imposition ou de l'exercice.

Les établissements de crédits apprécient sous leur propre responsabilité la solvabilité et les garanties de remboursement présentées par l'emprunteur.

De plus, aux termes de l'article 199 ter S du code général des impôts, la responsabilité de la banque peut être engagée lorsque les travaux destinés à être financés n'entraient pas dans le champ d'application de l'éco-PTZ, au regard des objectifs fixés en matière d'économie d'énergie ou de rénovation intelligente du bâtiment.

Ainsi, si l'octroi du prêt n'a pas respecté les conditions prescrites par l'article 244 quater U du CGI, les établissements de crédits doivent reverser le crédit d'impôt dont ils ont bénéficié .

Toutefois, si la justification de la réalisation ou de l'éligibilité à l'éco-prêt à taux zéro des travaux effectués n'a pas été apportée, dans le délai exigé, par le bénéficiaire, l'État exige de ce dernier le remboursement de l'avantage indûment perçu. Celui-ci ne peut excéder le montant du crédit d'impôt majoré de 25 %.

B. UN DISPOSITIF QUI N'A PAS RENCONTRÉ LE SUCCÈS ESCOMPTÉ, EN RAISON NOTAMMENT D'UN PROBLÈME DE DISTRIBUTION PAR LES BANQUES

L'éco-PTZ n'a pas rencontré le succès escompté : seuls 32 464 prêts ont été distribués en 2013, contre un objectif de 80 000.

En conséquence, la dépense fiscale ^{98 ( * )} associée à ce dispositif est restée relativement contenue depuis sa création : nulle en 2009 puisque la liquidation du crédit d'impôt de l'année 2009 n'est intervenue qu'en 2010, elle s'élevait à 30 millions d'euros en 2010, 70 millions d'euros en 2011, 90 millions d'euros en 2012, et 100 millions en 2013. La prévision de dépense pour 2014 est de 125 millions d'euros ^{99 ( * )} .

Cette situation s'explique principalement par le fait qu'il revient aux établissements de crédit de réaliser l'instruction technique des dossiers avant l'octroi d'un prêt. Comme l'indique le Gouvernement dans l'exposé des motifs de l'amendement ayant introduit le présent article, « les conseillers bancaires, non spécialistes, ont en effet des difficultés à instruire techniquement des dossiers d'éco-PTZ, et notamment à analyser la nature technique et donc l'éligibilité des travaux facturés ».

En conséquence , les banques se montrent très réticentes à distribuer ce type de prêt, d'autant plus que, comme cela a été expliqué précédemment, elles sont tenues de reverser à l'État le crédit d'impôt dont elles ont bénéficié en cas d'erreur quant à l'éligibilité des travaux de l'emprunteur.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances .

Il vise à faciliter la distribution de l'éco-PTZ par les banques , en transférant des établissements de crédits vers les entreprises labellisées RGE la responsabilité d'attester de l'éligibilité des travaux qu'elles vont réaliser, ainsi que la charge financière des pénalités en cas de bénéfice indu.

Pour cela, le I du présent article introduit à l'article 199 ter S du code général des impôts un a) au II du I, qui vise à créer une exception à l'engagement de la responsabilité des établissements de crédit. Aux termes de ce a) , « lorsque le devis ou la facture visant les travaux financés ne permettent pas de justifier les informations figurant dans le descriptif mentionné au 5 du même I, l'entreprise réalisant les travaux est redevable d'une amende égale à 10 % du montant des travaux non justifié. Cette amende ne peut excéder le montant du crédit d'impôt. Un décret en Conseil d'État fixé les modalités d'application du présent a ».

L'exception à la responsabilité des établissements de crédit est limitée dans son objet : ces derniers resteront responsables du contrôle de la solvabilité des emprunteurs. En outre, ils devront s'assurer que l'entreprise procédant aux travaux est bien labellisée RGE, conformément au principe d'éco-conditionnalité.

Le présent article maintient aussi l'exception, déjà existante, à la responsabilité des établissements de crédits et relative à la justification de la réalisation ou de l'éligibilité à l'éco-PTZ des travaux effectués par le bénéficiaire. Elle figure désormais au b) du 1 du II de l'article 199 ter S et exclut son application aux hypothèses couvertes par le a) .

Le 3° du I du présent article procède à des coordinations au sein de l'article 199 ter S du code général des impôts.

Enfin, aux termes du II, les dispositions prévues par le présent article s'appliqueraient aux offres d'avances émises à compter de l'entrée en vigueur du décret précisant les modalités de mises en oeuvre des nouvelles mesures, et au plus tard, au 1 ^er janvier 2015 .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article concrétise une annonce faite par le Gouvernement lors de la conférence bancaire et financière sur le financement de la transition énergétique, organisée le 23 juin 2014. Il anticipe l'une des mesures annoncée par Ségolène Royal au cours de la présentation du projet de loi relatif à la transition énergétique .

La mesure proposée vise à favoriser la distribution de l'éco-PTZ , outil important pour atteindre la réalisation des objectifs de rénovation énergétique de 500 000 logements par an à l'horizon 2017 et de diminution de 38 % de la consommation d'énergie dans le secteur du bâtiment à l'horizon 2020.

Il s'agit d'une mesure de simplification et de bon sens, très attendue par le secteur bancaire . En effet, elle propose de s'appuyer sur les compétences des acteurs concernés par les dispositifs plutôt que de confier aux banques une vérification qui ne relève pas de leur métier.

Lors de l'audition conjointe organisée le 16 avril 2014 par la commission des finances sur les dispositifs d'aide à la rénovation énergétique des logements privés ^{100 ( * )} , le frein que constituait l'instruction technique des dossiers par les établissements bancaires avait en particulier été souligné pour expliquer la faible distribution de ce prêt.

Le transfert de responsabilité des banques vers les entreprises RGE suscite malgré tout quelques inquiétudes de la part du secteur du bâtiment, qui souhaiterait la mise en place de tiers-vérificateurs.

Plusieurs garde-fous permettent cependant de tempérer ces inquiétudes : le calibrage de la pénalité éventuelle a été dimensionné de façon à ne pas mettre en péril la santé financière des entreprises concernées en cas de sanction. Le montant de 10 % correspond ainsi à la marge que les entreprises réalisent généralement sur ce type de travaux.

En outre, les travaux financés par l'éco-PTZ sont souvent réalisés par plusieurs entreprises . D'après les informations fournies par le Gouvernement, chaque entreprise ne serait pénalisée, le cas échéant, que pour la part des travaux qu'elle aura réalisés. Le décret d'application de la loi pourrait, enfin, prévoir la possibilité de recourir à un tiers-vérificateur dans le cas de travaux lourds engageant des montants importants .

Si la mesure proposée devrait favoriser la distribution de l'éco-PTZ en réglant la difficulté relative à l'instruction technique des dossiers par les établissements de crédit, qui constituait un frein important à l'essor de l'éco-PTZ , elle ne règle toutefois par la question du faible nombre d'artisans labellisés RGE , de l'ordre de 15 000 seulement aujourd'hui. Ce chiffre apparaît trop faible pour pouvoir garantir la mise en oeuvre du dispositif rénové dès le mois de juillet. C'est pourquoi l'application de la mesure est prévue pour le mois de septembre , date suffisamment proche pour ne pas « geler » le marché. Le ministère espère que le nombre d'entreprises labellisées RGE sera alors suffisant pour ne pas constituer, à son tour, un frein au développement de l'éco-PTZ et, plus généralement, à la rénovation thermique des logements privés.

Votre commission des finances vous propose un amendement de clarification rédactionnelle .

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 1er quater (nouveau) (Art. 569 du code général des impôts) - Marquage et traçabilité des produits de tabacs par un tiers indépendant

Commentaire : le présent article vise à s'assurer que le système de marquage et de traçabilité de l'ensemble des produits de tabacs manufacturés est mis en oeuvre par un tiers indépendant.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE MARQUAGE ET LA TRACABILITÉ DES CIGARETTES : UNE INNOVATION RÉCENTE

L'article 13 de la loi n° 2012-1510 du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012 a introduit une innovation s'agissant du conditionnement des cigarettes. Il a en effet prévu qu'« une marque d'identification unique, sécurisée et indélébile » soit portée par les paquets, les cartouches et tout autre conditionnement de cigarettes lors de leur importation, de leur introduction, de leur exportation, de leur expédition ou de leur commercialisation. Cette marque doit permettre une authentification et la traçabilité de ces produits. Elle vise également à faciliter l'accès aux informations relatives aux mouvements de ces cigarettes.

Aux termes de cet article, il revient aux fabricants de mettre en oeuvre les traitements automatisés adéquats . Dans ce cadre, ils sont tenus de s'assurer de la fiabilité des informations afin d'établir le lien entre le produit revêtu de la marque d'identification et lesdites informations ^{101 ( * )} .

Ce dispositif figure à l'article 569 du code général des impôts (CGI), après avoir initialement été introduit à l'article 564 duodecies ^{102 ( * )} .

B. UNE INITIATIVE FAISANT ÉCHO À UNE PRÉOCCUPATION INTERNATIONALE

Le marquage et la traçabilité des produits de tabacs renvoient aux enjeux de la lutte contre le commerce illicite de ces produits. Ils sont considérés comme un moyen de contrecarrer les trafics.

Les premières réflexions et initiatives sur ce thème ont été initiées dans le cadre de l'Organisation mondiale de la santé (OMS) . En 2005 est ainsi entrée en vigueur une convention-cadre de l'OMS pour la lutte anti-tabac. L'article 15 de cette convention prévoit des dispositions destinées à lutter contre le commerce illicite des produits du tabac via « la mise en place d'un régime pratique permettant de suivre et de retrouver la trace des produits de manière à rendre le système de distribution plus sûr et de contribuer aux enquêtes sur le commerce illicite ».

En juillet 2007 , la Conférence des parties (COP) ^{103 ( * )} a décidé d'instituer un organe intergouvernemental de négociation (INB) pour rédiger et négocier un protocole sur le commerce illicite des produits du tabac, s'appuyant sur les dispositions de l'article précité de la convention-cadre.

À l'issue de la cinquième réunion de l'INB, un projet de texte a été arrêté et adopté le 12 novembre 2012 : le protocole pour l'élimination du commerce illicite des produits du tabac . Ce protocole comporte une série de dispositions visant à encadrer la traçabilité du tabac et à combattre le commerce illicite dont il fait l'objet.

L'Union européenne (UE) a estimé nécessaire d'adapter les dispositions en matière d'étiquetage et de traçabilité en vue d'aligner la réglementation sur les avancées internationales. C'est l'objectif de la directive 2014/40/UE du 3 avril 2014 relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE.

L'article 15 de cette directive dispose notamment que « les États membres veillent à ce que chaque unité de conditionnement des produits du tabac porte un identifiant unique ». Cet identifiant doit permettre de déterminer la date et le lieu de fabrication, l'installation de production, la machine utilisée pour la fabrication des produits du tabac, le créneau de production ou l'heure de fabrication, la description du produit, le marché de vente au détail de destination, l'itinéraire d'acheminement prévu, le cas échéant, l'importateur dans l'Union, l'itinéraire d'acheminement effectif, depuis le lieu de fabrication jusqu'au premier détaillant (y compris l'ensemble des entrepôts utilisés), ainsi que la date d'acheminement, la destination, le point de départ et le destinataire, l'identité de tous les acheteurs, depuis le lieu de fabrication jusqu'au premier détaillant, la facture, le numéro de commande et la preuve de paiement de tous les acheteurs, depuis le lieu de fabrication jusqu'au premier détaillant.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques de nos collègues députés Thierry Solère et Laurent Grandguillaume, avec des avis défavorables du Gouvernement et de la commission des finances .

Le dispositif adopté vise à :

- étendre l'obligation de marquage et de traçabilité à l'ensemble des produits manufacturés de tabacs , et non plus seulement aux cigarettes ;

- retirer aux professionnels du secteur du tabac le contrôle et la mise en oeuvre des systèmes de traitement automatisés rendus nécessaires pour atteindre l'objectif de marquage et de traçabilité des produits.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'INTÉRÊT DE LA TRAÇABILITÉ

Il est attendu d'un système de repérage et de traçabilité pour les produits du tabac une aide efficace dans la lutte contre le commerce illicite de ces produits.

Un tel système offre en effet aux autorités la possibilité de surveiller les mouvements des produits du tabac fabriqués légalement et d'avoir accès à ces informations afin de retracer les mouvements dans la chaîne d'approvisionnement. Il permet également d'identifier plus facilement les produits contrefaits.

Pour être efficient, le dispositif de marquage et de traçabilité doit être organisé afin que l'administration des douanes soit à même de l'utiliser dans de bonnes conditions dans la lutte contre les trafics, l'identification des sources de contrebande et de contrefaçon et le démantèlement des réseaux en amont.

B. L'ENJEU DE LA TRANSPARENCE : LE TIERS INDÉPENDANT

Les opérateurs du secteur du tabac disposent d'ores et déjà de systèmes assurant un marquage pour certaines de leurs installations de production. Les données de traçabilité des produits du tabac sont actuellement la propriété des cigarettiers et sont gérées dans leurs bases de données internes. Ces bases de données ont été mises en place suite à la conclusion des accords entre l'UE, les États membres et les cigarettiers, le 9 juillet 2004 avec Philip Morris International , le 14 décembre 2007 avec Japan Tobacco International , le 15 juillet 2010 avec British American Tobacco et le 27 septembre 2010 avec Imperial Tobacco Limited . Ces accords ont pour objet la lutte contre la contrebande et la contrefaçon des produits du tabac dans l'UE en établissant un ensemble de règles applicables aux fabricants de tabac, notamment des obligations en matière de suivi et de traçabilité des cigarettes. Ces quatre fabricants de tabac utilisent le même système, dénommé « Codentify ».

Le dispositif prévu par l'article 569 du CGI est toutefois plus exigeant que le système actuellement en place en ce qu'il impose que tous les conditionnements des cigarettes importées, introduites, fabriquées, commercialisées, exportées ou expédiées, soient revêtus d'une marque d'identification unique, sécurisée et indélébile dont les modalités sont fixées par décret en Conseil d'État.

Dans la rédaction actuelle de l'article 569 du CGI, les traitements automatisés doivent être « mis en oeuvre par et aux frais » des cigarettiers. La question de la transparence et de l'indépendance du système peut donc se poser. La directive européenne précitée du 3 avril 2014 précise ainsi qu'« afin de garantir l'indépendance et la transparence du système d'identification et de traçabilité , les fabricants de produits du tabac devraient conclure des contrats de stockage de données avec des tiers indépendants . La Commission devrait approuver l'adéquation de ces tiers indépendants et un auditeur externe indépendant devrait contrôler leurs activités » ^{104 ( * )} . Son article 15 dispose en outre que « les États membres veillent à ce que les fabricants et les importateurs de produits du tabac concluent un contrat de stockage de données avec un tiers indépendant, dans le but d'héberger l'installation de stockage destinée à toutes les données pertinentes. L'installation de stockage de données est physiquement située sur le territoire de l'Union. L'adéquation du tiers, notamment son indépendance et ses capacités techniques, de même que le contrat de stockage de données, sont approuvés par la Commission. Les activités du tiers sont contrôlées par un auditeur externe, lequel est proposé et rémunéré par le fabricant de tabac et approuvé par la Commission. L'auditeur externe soumet aux autorités compétentes et à la Commission un rapport annuel dans lequel sont en particulier évaluées les irrégularités éventuelles liées à l'accès ».

Le présent article entend répondre à la question de la transparence et de l'indépendance en retirant aux professionnels du secteur du tabac le contrôle et la mise en oeuvre des systèmes de traitement automatisés rendus nécessaires pour atteindre l'objectif de marquage et de traçabilité des produits. L'investissement initial et les coûts de fonctionnement liés à la mise en place du système automatisé demeureraient toutefois à leur charge.

Le présent article ne contrevient donc pas au texte de la directive précitée du 3 avril 2014 mais anticipe sa transposition , qui doit intervenir avant le 20 mai 2016.

Sans connaître à ce stade les actes complémentaires qui seront pris pour l'exécution de la directive par la Commission européenne, il n'est certes pas possible d'être assuré que la rédaction proposée par le présent article pour l'article 569 du CGI ne doive pas ultérieurement être de nouveau amendée lors de la transposition de la directive. Lors de l'examen en séance à l'Assemblée nationale ^{105 ( * )} , Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget, a d'ailleurs souligné que « [nous attendons] actuellement des actes complémentaires qui doivent préciser le contenu de la directive, notamment sur deux points : d'une part, le principe du tiers indépendant chargé de contrôler la traçabilité ; d'autre part, le stockage des données, qui n'est pas actuellement précisé dans la directive, puisque seuls ses principes sont posés ». Ainsi s'explique la position du Gouvernement (ayant conduit à rendre un avis défavorable sur les deux amendements identiques finalement adoptés) qui notamment « prend en compte le caractère récent de la directive européenne, le fait que les actes complémentaires - l'équivalent des décrets d'application - ne nous soient pas encore parvenus, puisqu'ils n'ont pas été produits (...) ».

Pour autant, le présent article permet de prendre date sur cet enjeu de transparence.

C. L'EXTENSION DU SYSTÈME À TOUS LES PRODUITS DU TABAC

Actuellement l'article 569 du CGI ne concerne que les cigarettes. Le présent article étend l'obligation de marquage et de traçabilité à tous les produits du tabac, c'est-à-dire non seulement les cigarettes mais aussi les cigares et les cigarillos, les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, les autres tabacs à fumer, les tabacs à priser et les tabacs à mâcher.

Cette disposition est conforme à la directive précitée du 3 avril 2014 . L'article 15 de celle-ci porte en effet sur les « produits du tabac » sans se limiter aux seules cigarettes.

Là encore, le présent article anticipe donc la transposition du droit communautaire en droit interne, sans aller au-delà.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er quinquies (nouveau) (Art. 575 du code général des impôts) - Relèvement du seuil de déclenchement du minimum de perception majoré sur les tabacs

Commentaire : le présent article relève le seuil de déclenchement du minimum de perception majoré sur les tabacs.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DROIT DE CONSOMMATION

En application de l'article 575 du CGI, les tabacs manufacturés vendus dans les départements en France continentale, comme les tabacs ainsi que le papier à rouler les cigarettes qui y sont importés, sont soumis à un droit de consommation .

Le taux de ce droit de consommation varie selon les produits de tabacs : cigarettes, cigares et cigarillos, tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, autres tabacs à fumer, tabacs à priser et tabacs à mâcher.

Il comporte pour tous les produits :

- une part spécifique par unité de produit ou de poids ;

- une part proportionnelle au prix de vente au détail.

La part proportionnelle résulte de l'application du taux proportionnel au prix de vente au détail. La part spécifique pour mille unités ou mille grammes résulte de l'application du taux spécifique à la classe de prix de référence (CPR).

La CPR correspond au « prix moyen des produits » (PMP) exprimé pour mille cigarettes (ou autres produits du groupe considéré) et arrondi à la demi-dizaine d'euros immédiatement supérieure. Celui-ci est calculé en divisant la valeur de toutes les cigarettes (ou autres produits du groupe considéré) mises à la consommation, pendant une année civile, par la quantité totale de ces mêmes cigarettes (ou autres produits du groupe considéré).

Il est déterminé un PMP et une CPR pour les cigarettes (ou autres produits du groupe considéré) vendues en France continentale et pour celles vendues en Corse.

Le PMP et la CPR entrent en vigueur le 1 ^er janvier et sont fixés par arrêté du ministre chargé du budget au plus tard le 31 janvier de chaque année. La CPR est déterminée pour toute l'année civile. Elle n'est pas modifiée pendant l'année, y compris en cas de variation des prix homologués de vente au détail.

B. LE MINIMUM DE PERCEPTION

Le montant du droit de consommation applicable à un groupe de produits (en dehors des tabacs à priser et à mâcher) ne peut pas être inférieur à un minimum de perception (fixé par mille unités ou mille grammes).

En application de l'article 575 A du CGI, les minimums de perception s'établissent comme suit.

Minimums de perception

(en euros)

Cigarettes (pour 1 000 unités)	210
Cigares et cigarillos (pour 1 000 unités)	92
Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes (par kilo)	143
Autres tabacs à fumer (par kilo)	70

Le minimum de perception peut en outre être majoré selon trois modalités :

- une majoration de 10 % s'applique pour les produits dont le prix de vente est inférieur à 94 % de la CPR du groupe considéré (84 % pour les cigares et cigarillos) ;

- dans le cas où la CPR est inférieure de plus de 3 % à la moyenne des prix homologués (cas d'une hausse générale des prix intervenant en cours d'année), un arrêté du ministre du budget peut augmenter les taux de 94 % et 84 % mentionnés ci-dessus jusqu'à respectivement 110 % et 100 %. La majoration du minimum de perception demeure toutefois de 10 % ;

- lorsque le prix de vente au détail homologué d'un produit est inférieur à 95 % du PMP du même groupe constaté par le dernier arrêté de prix, le montant du minimum de perception peut être relevé par arrêté du ministre chargé du budget, dans la limite de 25 %.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec avis favorable de la commission des finances, visant à faire passer le seuil de déclenchement du minimum de perception majoré (dans la limite de 25 %) sur un produit de tabacs de 95 % à 97 % du PMP du même groupe constaté par le dernier arrêté de prix.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE FISCALITÉ COMPLEXE

La fiscalité du tabac combine un droit de consommation, divisé entre une part fixe (spécifique) et une part proportionnelle, ainsi qu'un minimum de perception. Cette combinaison offre à l'État trois outils pour influer sur le prix de vente des cigarettes (et des autres produits de tabacs). Les effets de ces trois outils sont cependant très différents .

L'augmentation du taux de la part spécifique (qui est fixe) frappe proportionnellement plus fortement les cigarettes vendues moins chères que la CPR. Un tel relèvement favorise donc les cigarettes vendues plus chères que celle-ci.

L'augmentation du taux de la part proportionnelle du droit de consommation frappe indifféremment les cigarettes les plus chères comme les moins chères, avec l'avantage d'un rendement budgétaire important. Cependant, sans relèvement du minimum de perception, elle augmente l'écart de prix entre les cigarettes et, par conséquent, favorise les fabricants de cigarettes d'entrée de gamme .

Enfin, le relèvement du minimum de perception « écrase » le marché en renchérissant uniquement le prix des cigarettes les moins chères auquel il s'applique, favorisant ainsi indirectement les fabricants vendant des cigarettes plus chères que la CPR .

B. LES EFFETS ATTENDUS DU RELÈVEMENT DU SEUIL DE DÉCLENCHEMENT DU MINIMUM DE PERCEPTION MAJORÉ

Le mécanisme du minimum de perception ( a fortiori majoré) a pour objectif l'application d'une fiscalité minimale applicable aux tabacs dont le prix de vente est inférieur à la moyenne des prix constatée par le dernier arrêté des prix.

Il en est attendu que les fournisseurs ne vendent pas en deçà du prix de déclenchement du mécanisme.

Actuellement le prix de référence pour un paquet de cigarettes d'entrée de gamme est de 6,50 euros ^{106 ( * )} et le seuil de déclenchement du minimum de perception majoré s'établit à 6,34 euros .

Ce seuil s'est toutefois révélé insuffisamment incitatif auprès des fabricants depuis le début de l'année, certaines références ayant tendance à aligner leur prix par le bas.

Or, en termes de santé publique , un prix des cigarettes et des autres produits de tabacs trop bas favorise la consommation, en particulier auprès des publics les plus jeunes . Le relèvement des tarifs induit au contraire une baisse de la consommation, notamment chez les jeunes qui sont sensibles à l'effet « prix ».

Face à la baisse des prix récemment constatée, le Gouvernement a apporté une première réponse en mai. L'arrêté du 15 mai 2014 a ainsi permis la mise en oeuvre du minimum de perception majoré pour dix-neuf références de tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et pour six références de cigarettes .

Le présent article permettra de renforcer le dispositif actuellement en vigueur. Il offre au Gouvernement un outil encore plus incitatif pour orienter les choix tarifaires des fabricants et éviter un alignement par le bas des prix des cigarettes et des autres produits de tabacs manufacturés.

Le seuil de déclenchement du minimum de perception majoré passera de 6,34 euros à 6,46 euros . Dans ces conditions, un paquet de cigarettes à 6,40 euros, par exemple, pourra se voir frappé du minimum de perception majoré alors qu'il y échappait auparavant. L'effet incitatif au relèvement du prix par son fabricant devrait en être accru.

C. LA POURSUITE D'UNE STRATÉGIE DE LONG TERME

La stratégie conduite depuis plusieurs années par l'État , dans laquelle s'inscrit le présent article, consiste en un relèvement progressif et ordonné des prix de vente des produits de tabac afin d'en diminuer la consommation. Elle poursuit ainsi un objectif de santé publique .

Dans le même temps, elle permet d' éviter un choc fiscal susceptible de déporter la consommation légale vers le marché noir et la fraude. Une hausse trop forte et trop rapide pourrait en effet détourner massivement les consommateurs vers des circuits autres que ceux officiels et encourager les achats transfrontaliers ^{107 ( * )} .

Cette stratégie est concluante depuis le milieu des années 2000 avec une baisse continue en volume d'achat (à l'exception des années 2009 et 2010 où les volumes ont augmenté de manière atypique). En 2013, 58,3 millions d'unités de cigarettes et d'autres produits de tabacs manufacturés ont été vendus contre 62,1 millions d'unités en 2012, soit une baisse en volume de 6,1 %.

Parallèlement, l'État a le souci de ne pas déstabiliser le marché des produits de tabacs par une utilisation trop brutale des outils (droit de consommation, avec sa part spécifique et sa part proportionnelle, et minimum de perception) qu'il a à sa disposition. Les différents curseurs doivent en effet être manipulés avec précaution au risque d'entrainer un report sur des produits bas de gamme (cigarettes « low price », tabacs à rouler, tabacs à mâcher...). Ce risque est d'autant plus fort que les effets de la crise économique se font sentir sur les consommateurs.

S'il est possible de résumer la logique adoptée par l'État au cours des dernières années, on peut donc dire que la ligne directrice consiste en une recherche de la réduction des volumes d'achat, tout en préservant la valeur globale de ces achats . Exprimé différemment, il s'agit de poursuivre un objectif de santé publique (limiter la consommation de tabac) sans déstabiliser le marché national ni réduire la ressource fiscale qu'il produit.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er sexies (nouveau) (Art. L. 776 quater [nouveau] du code général des impôts) - Déductibilité des frais de reconstitution de titres de propriété dans le cadre d'une donation

Commentaire : le présent article vise à favoriser la reconstitution de titres de propriété de biens immobiliers en permettant de déduire les frais de reconstitution de l'assiette des droits de donation.

I. LE DROIT EXISTANT

La Corse a longtemps été la seule partie du territoire national à connaître, en matière de droits de mutation à titre gratuit, un régime spécifique destiné à tenir compte de l'incertitude frappant les droits de propriété de certains biens immobiliers et à inciter à la reconstitution des titres de propriété. La loi de finances pour 2014 a élargi, en les faisant évoluer, ces mesures d'incitation à l'ensemble des successions comportant des biens immobiliers dont les droits de propriété sont incertains.

A. DES DISPOSITIONS D'INCITATION À LA RECONSTITUTION DES DROITS DE PROPRIÉTÉS LONGTEMPS LIMITÉES À LA CORSE

1. L'arrêté du 21 prairial an IX

L'article 3 de l'arrêté du 21 prairial an IX (10 juin 1801) concernant l'enregistrement, dit « arrêté Miot », prévoyait que « la peine du droit encourue par défaut de déclaration dans le délai de six mois restera abrogée ». L'absence de sanction conduisait à un très faible taux de déclaration des successions en Corse (environ 25 %, contre près de 100 % dans le reste de la France). Ceci avait deux effets :

- une exonération de fait de droits de succession non seulement pour les biens immobiliers mais également pour l'ensemble du patrimoine non immobilier ;

- un taux de partage des successions inférieur au reste de la France .

Le régime de l'indivision est ainsi particulièrement développé en Corse et une fraction significative du patrimoine immobilier corse se caractérise par l'absence de titre de propriété .

2. Un retour au droit commun plusieurs fois retardé

a) Les modifications introduites par la loi de finances pour 1999

L'article 21 de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999 a modifié le régime fiscal des successions en Corse. L'article 25 de loi n° 2000-1353 du 30 décembre 2000 de finances rectificative pour 2000 a ensuite prévu que ses dispositions s'appliqueraient au 1 ^er janvier 2002.

À compter de cette date :

- le défaut de déclaration des successions devait être sanctionné dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire dans un délai de six mois ;

- l'évaluation des biens immobiliers devait être réalisée dans les conditions de droit de commun, c'est-à-dire selon la valeur vénale, pour les successions ouvertes en 2002 et pour les années suivantes.

b) le régime de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002

Le rétablissement des sanctions de droit commun applicable à la non-déclaration des successions peut se heurter en Corse à un problème pratique : quand bien même les héritiers veulent s'acquitter de leur déclaration dans les six mois du décès, tous ne sont pas en mesure de le faire, en raison de l'absence fréquente de titres de propriétés en Corse, et des difficultés à les reconstituer.

En conséquence, l'article 51 de la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse a introduit dans le code général des impôts un article 641 bis , dérogatoire au droit commun, qui prévoyait de porter le délai maximal de déclaration des successions comportant des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse, de manière transitoire, jusqu'aux successions ouvertes au 31 décembre 2008, de six mois à vingt-quatre mois après le décès .

Le critère emportant le bénéfice d'allongement du délai de déclaration est celui de l'existence ou non, au sein de la succession, d'immeubles et droits immobiliers situés en Corse. Ce critère s'applique quel que soit le lieu de résidence du défunt, et indépendamment de l'existence ou non de titres de propriétés avant la mort du défunt.

Toutefois, l'allongement du délai n'est applicable aux déclarations de succession comportant des immeubles ou droits immobiliers situés en Corse pour lesquels le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié qu'à la condition que les titres de propriété (« les attestations notariées visées au 3° de l'article 28 du décret n° 55-22 du 4 janvier 1955 portant réforme de la publicité foncière ») soient reconstitués et publiés dans les vingt-quatre mois suivant le décès.

Afin d'inciter à la reconstitution des titres de propriété, le même article 51 de la loi précitée du 22 janvier 2002 relative à la Corse a introduit un dispositif d'exonération totale, puis partielle, de droits de successions pour les immeubles et droits immobiliers situés en Corse , codifié à l'article 1135 bis du code général des impôts.

Ainsi, pour les successions jusqu'au 31 décembre 2010, les immeubles et droits immobiliers situés en Corse ont été exonérés de droits de succession . Pour les successions ouvertes entre le 1 ^er janvier 2011 et le 31 décembre 2015, l'exonération était de 50 %. C'est pour les successions ouvertes à compter du 1 ^er janvier 2016 que les immeubles et droits immobiliers situés en Corse devaient être soumis aux droits de succession dans les conditions de droit commun.

La même disposition était applicable aux immeubles et droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès, à la condition que les titres de propriété soient reconstitués dans les vingt-quatre mois du décès . Si cette condition n'était pas respectée, les héritiers, donataires ou légataires ou leurs ayants cause à titre gratuit étaient tenus d'acquitter dans le mois suivant l'expiration du délai de deux ans les droits de mutation dont la transmission par décès avait été dispensée ainsi qu'un droit supplémentaire de 1 % et l'intérêt de retard.

Par ailleurs, le même article 51 de la loi du 22 janvier relative à la Corse a prévu, en application de l'article 750 bis du code général des impôts et de manière temporaire jusqu'au 31 décembre 2012, que les actes de partage de succession étaient exonérés du droit de partage de 2,5 % à hauteur de la valeur des immeubles situés en Corse, dès lors que le partage était réalisé par un acte authentique.

c) La prorogation par la loi de finances rectificative pour 2008

L'article 33 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a procédé à une prorogation des dispositions dérogatoires applicables en Corse du fait des dispositions de la loi du 22 janvier 2002 précitée. Ainsi :

- la dérogation permettant un délai de déclaration de succession de vingt-quatre mois au lieu du régime de droit commun de six mois a été prorogée du 31 décembre 2008 jusqu'au 31 décembre 2012 ;

- l'exonération totale de droits de succession pour les immeubles et droits immobiliers situés en Corse a été prorogée du 31 décembre 2010 jusqu'au 31 décembre 2012. Le terme de l'exonération partielle de droit de successions de 50 % a également été reporté au 31 décembre 2017 ;

- l'exonération de droits de partage a été prorogée du 31 décembre 2012 au 31 décembre 2014.

3. La censure par le Conseil constitutionnel de la nouvelle prorogation prévue par la loi de finances initiale pour 2013

Lors de l'examen de la loi de loi de finances initiale pour 2013, un article additionnel a été introduit en première lecture à l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Paul Giacobbi et François Pupponi, avec un avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement, tendant à proroger jusqu'au 31 décembre 2017 les exonérations prévues par la loi du 22 janvier 2002. L'exonération partielle de droit de successions de 50 % aurait ensuite été applicable jusqu'au 31 décembre 2022, pour un retour au droit commun le 1 ^er janvier 2023.

Saisi de la loi de finances initiale pour 2013, le Conseil constitutionnel a examiné d'office cet article 14. Dans sa décision n° 2012-662 DC du 29 décembre 2012, il l'a déclaré contraire à la Constitution au motif que « le maintien du régime fiscal dérogatoire applicable aux successions sur des immeubles situés dans les départements de Corse conduit à ce que, sans motif légitime, la transmission de ces immeubles puisse être dispensée du paiement des droits de mutation » et « que la nouvelle prorogation de ce régime dérogatoire méconnaît le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ».

Dès lors, les dérogations prévues par la loi du 22 janvier 2002 s'appliquent selon le calendrier fixé par la loi du 30 décembre 2008. En particulier, s'appliquent en Corse, depuis le 1 ^er janvier 2013, le délai de déclaration de succession de droit commun, soit six mois, et un taux d'exonération de droits de succession pour les immeubles et droits immobiliers réduit à 50 %.

B. L'ÉLARGISSEMENT DES MESURES D'INCITATION À L'ENSEMBLE DES SUCCESSIONS COMPORTANT DES BIENS IMMOBILIERS DONT LES DROITS DE PROPRIÉTÉ SONT INCERTAINS

1. Le délai dérogatoire de déclaration de succession

L'article 11 de la loi de finances pour 2014 a réactivé l'article 641 bis du CGI, qui avait atteint son terme le 31 décembre 2012, et étendu le bénéfice du délai de déclaration dérogatoire de vingt-quatre mois à toutes les « déclarations de succession comportant des immeubles ou droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié », alors qu'il ne s'appliquait initialement qu'aux successions comportant des biens situés en Corse.

2. L'exonération de droits de succession de certains immeubles non bâtis

Le même article a rétabli l'article 797 du CGI afin d'exonérer de droit de mutation par décès les immeubles non bâtis et les droits portant sur ces immeubles, dès lors que :

- les immeubles sont indivis au sein d'une parcelle cadastrale ou de deux parcelles si elles sont contiguës ;

- la valeur des immeubles est inférieure à 5 000 euros. Ce seuil est porté à 10 000 euros lorsque « l'immeuble » est « constitué de deux parcelles contiguës » ;

- le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié ;

- l'attestation notariée confirmant la transmission du bien est publiée dans un délai de vingt-quatre mois à compter du décès.

3. La déduction de l'actif successoral des frais de reconstitution des titres de propriété

Toujours dans le but d'inciter les héritiers à reconstituer les titres de propriétés incertains et à déclarer la succession, l'article 11 de la loi de finances pour 2014 a également complété les règles d'évaluation du passif déductible de la succession en créant une nouvelle catégorie de frais déductibles : les « frais de reconstitution de titres de propriété des biens immeubles et des droits immobiliers ». À cette fin, il a introduit dans le CGI un nouvel article 775 sexies qui admet, en déduction de l'actif successoral « les frais de reconstitution des titres de propriété d'immeubles ou de droits immobiliers pour lesquels le droit de propriété du défunt n'a pas été constaté antérieurement à son décès par un acte régulièrement transcrit ou publié » , dans la limite de la valeur de ces biens et à condition que :

- ces frais aient été mis à la charge des héritiers par le notaire ;

- les attestations notariées visant à constater la transmission ou constitution par décès des droits réels immobiliers, qui constituent après leur publication le titre de propriété des ayants droit, aient été publiées dans un délai de vingt-quatre mois à compter du décès.

C. LA CENSURE PAR LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DE LA DISPOSITION DE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2014 PRÉVOYANT LA DÉDUCTIBILITÉ DES FRAIS DE RECONSTITUTION DES DROITS DE PROPRIÉTÉ DE L'ASSIETTE DES DROITS DE DONATION

L'article 11 de la loi de finances pour 2014 comportait en outre une disposition, introduite par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture, prévoyant l'introduction d'un nouvel article 776 quater dans le CGI destiné à étendre aux donations la possibilité de déduire de la base imposable les frais de reconstitution des titres de propriété.

Il s'agissait de prévoir qu'à compter « du 1 ^er janvier 2014, les frais de reconstitution des titres de propriété d'immeubles ou de droits immobiliers engagés dans les vingt-quatre mois précédant une donation entre vifs pour permettre de constater le droit de propriété du donateur et mis à la charge de ce dernier par le notaire sont admis, sur justificatifs, en déduction de la valeur déclarée des biens transmis, dans la limite de cette valeur, à la condition que les attestations notariées [...] relatives à ces biens, aient été publiées dans les six mois précédant l'acte de donation. »

Saisi de la loi de finances initiale pour 2014, le Conseil constitutionnel a examiné d'office cet article 11.

Dans sa décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013, il a estimé que cette adjonction n'était pas, « à ce stade de la procédure, en relation directe avec une disposition restant en discussion » et qu'elle n'était pas non plus destinée « à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ». En conséquence, il a considéré qu'elle avait été adoptée selon une « procédure contraire à la Constitution » et qu'elle devait donc elle-même être déclarée contraire à cette dernière.

Le Conseil constitutionnel a ainsi appliqué la règle dite « de l'entonnoir », consacrée par sa décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006, dans laquelle il affirmait qu'il découle « de l'économie de l'article 45 de la Constitution et notamment de son premier alinéa [...] que, comme le rappellent d'ailleurs les règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat, les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ; [...] toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d'examen ou à corriger une erreur matérielle ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à la suite de l'adoption, avec un avis de sagesse de la commission des finances et du Gouvernement, de deux amendements identiques, présentés par nos collègues députés Camille de Rocca Serra, Sauveur Gandolfi-Schieit et Laurent Marcangeli, d'une part, et par notre collègue député François Pupponi, d'autre part.

Il reprend à l'identique le dispositif censuré par le Conseil constitutionnel dans la loi de finances pour 2014, qui visait à permettre de déduire de l'assiette des droits de donation les frais de reconstitution de titres de propriété.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La censure par le Conseil constitutionnel, dans sa décision précitée relative à la loi de finances pour 2014, d'un dispositif identique à celui introduit par le présent article s'est fondée sur un problème de procédure et non de fond.

Il faut d'ailleurs relever que, dans la même décision, le Conseil constitutionnel n'a pas déclaré contraire à la Constitution la disposition introduisant la possibilité de déduire de l'actif successoral les frais de reconstitution de titres de propriété.

Dans son rapport en première lecture sur le projet de loi de finances pour 2014, votre rapporteur général avait jugé utile cette disposition favorisant la régularisation des successions, qui doit contribuer à éliminer une source importante d'insécurité juridique pouvant faire obstacle aux projets de développement locaux .

À cet égard, le dispositif proposé paraît au moins aussi utile .

En effet, l'absence de titre de propriété interdit la donation d'un bien immobilier. Or les frais de reconstitution peuvent être dissuasifs s'agissant de biens de faible valeur. La possibilité de les déduire favorise donc le recours à cette modalité de transmission du patrimoine, alors que la situation actuelle conduit à ce que la reconstitution du titre n'intervienne qu'au décès du propriétaire supposé. La régularisation du cadastre se réalisera ainsi à un rythme plus rapide que si elle s'effectuait uniquement au fur et à mesure des décès.

Il faut en outre souligner que la déductibilité des frais de reconstitution est applicable sur l'ensemble du territoire national . Le problème des droits de propriété incertains ne concerne pas uniquement la Corse, même si celle-ci est touchée dans des proportions inconnues ailleurs. Sont en particulier concernés les départements d'outre-mer et certains espaces métropolitains situés notamment dans des zones montagneuses et pré-montagneuses.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 1er septies (nouveau) (article 27 de la loi n° 2013-278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014) - Application de l'abattement exceptionnel bénéficiant aux plus-values de cessions réalisées en vue de certaines opérations de démolition-reconstruction

Commentaire : le présent article tend à modifier le dispositif d'abattement exceptionnel applicable aux plus-values de cessions immobilières opérées dans le cadre d'opérations de démolitions suivies de reconstructions de locaux destinés à l'habitation. Il tire les conséquences de la suppression de la référence au coefficient d'occupation des sols dans les documents d'urbanisme.

I. LE DROIT EXISTANT

En principe, les plus-values réalisées par une personne physique à l'occasion d'une cession immobilière (propriétés bâties, terrains à bâtir ou titres de sociétés de personnes) sont soumises à l'impôt sur le revenu, à un taux forfaitaire , actuellement fixé à 19 %, majoré des prélèvements sociaux au taux de 15,5 % .

Payée à l'occasion de la mutation du bien, la plus-value correspond à la différence entre son prix de cession et son prix d'acquisition.

Outre l'existence d'exonérations pour certains biens, des abattements sont également prévus sur le montant de la plus-value, en particulier selon la durée de détention du bien.

Afin de favoriser un « choc d'offre » en matière immobilière , l'article 27 de la loi de finances pour 2014 ^{108 ( * )} a réformé le régime des plus-values de cessions immobilières, en modifiant notamment les taux d'abattement applicables et en réduisant à 22 ans la durée nécessaire pour obtenir une exonération totale de l'imposition sur le revenu pour les terrains autres que les terrains à bâtir.

Pour stimuler encore davantage le marché immobilier, un abattement exceptionnel de 25 % a été décidé pour ces mêmes biens, pour la période du 1 ^er septembre 2013 au 31 août 2014. Cet abattement concerne à la fois l'imposition sur le revenu, les prélèvements sociaux associés et la surtaxe des plus-values immobilières de plus de 50 000 euros.

En nouvelle lecture à l'Assemblée nationale, cet abattement exceptionnel a été prolongé , à l'initiative du Gouvernement, jusqu'au 31 décembre 2014 ou, si une promesse de vente a été signée avant le 1 ^er janvier 2015, jusqu'au 31 décembre 2016, pour les seules cessions d'immeubles bâtis réalisées en zones tendues et en vue d'une opération de démolition suivie de reconstruction de locaux destinés à l'habitation .

Le bénéfice de cette prorogation est soumis aux conditions suivantes :

- la cession doit être réalisée dans une commune appartenant à une zone tendue , c'est-à-dire une zone d'urbanisation continue de plus de 50 000 habitants « où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d'accès au logement sur l'ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d'acquisition des logements anciens ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d'emménagements annuels dans le parc locatif social » (article 232 du code général des impôts) ;

- le cessionnaire s'engage, par une mention portée dans l'acte authentique d'acquisition, à démolir la construction existante afin de réaliser des locaux destinés à l'habitation dont la surface de plancher est au moins égale à 90 % de celle autorisée par le coefficient d'occupation des sols applicable . Il dispose, pour cela, d'un délai de 4 ans à compter de la date d'acquisition du bien.

En cas de manquement à cet engagement, le cessionnaire est redevable d'une amende d'un montant égal à 10 % du prix de cession .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition du Gouvernement et avec l'avis favorable de sa commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à modifier les dispositions applicables à la prorogation de l'abattement exceptionnel de 25 % pour certaines opérations afin de tirer les conséquences de la suppression du coefficient d'occupation des sols (COS) dans le règlement du plan local d'urbanisme (PLU) par l'article 157 de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (dite « loi ALUR »).

Le présent article propose ainsi de remplacer cette référence par la « surface de plancher maximale autorisée en application des règles du plan local d'urbanisme ou du plan d'occupation des sols ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permet de mettre en conformité le dispositif d'abattement exceptionnel voté dans le cadre de la loi de finances pour 2014 au regard de la suppression du COS - dont l'utilité n'était plus avérée - par la loi « ALUR ».

Les autorisations d'urbanisme doivent se fonder sur les règles établies par le PLU (implantation des voies, limites séparatives, emprise au sol, hauteur des constructions...) et, pour les communes qui en sont encore dotées, du plan d'occupation des sols (POS) ^{109 ( * )} .

Dans la mesure où la prorogation de l'abattement exceptionnel pour les cessions réalisées dans le cadre d'opérations de démolitions suivies de reconstructions de locaux à usage d'habitation doit être soumise à une condition de superficie minimale de construction, il parait cohérent de retenir la référence à la surface de plancher maximale déduite des règles fixées par les documents d'urbanisme.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 (Articles L. 6241-2, L. 6241-3, L. 6241-4, L. 6241-5, L. 6241-6, L. 6241-7, L. 6241-8 et L. 6241-8-1 du code du travail, art. 1599 ter A et 1609 quinvicies du code général des impôts, art. L. 4332-1 du code général des collectivités territoriales) - Réforme de la taxe d'apprentissage

Commentaire : Le présent article vise, d'une part, à fixer les modalités et le taux de l'affectation du produit de la taxe d'apprentissage entre la fraction régionale pour l'apprentissage (56 %), le quota (21 %) et le solde (23 %), d'autre part, à remplacer le versement du bonus versé au entreprises de 250 salariées et plus qui respectent les quotas d'alternants par une réduction d'impôt de même montant venant en déduction du montant de la taxe d'apprentissage à acquitter.

Le principe de la réforme de la taxe d'apprentissage , a été adopté, à l'initiative du Gouvernement, dans le cadre de la loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013 . Suite à la censure partielle décidée par le Conseil constitutionnel (cf . infra ) sur les modalités de répartition du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage, la loi n° 2014-288 du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale , en a précisé les taux pour ce qui concerne la part affectée aux centres de formation d'apprentis et aux sections d'apprentissage ainsi que la part libératoire versée par l'employeur aux établissements de formation de son choix.

Le présent article, qui constitue le troisième et dernier volet de la réforme, précise les modalités de répartition de la fraction régionale pour l'apprentissage et, ce faisant, remédie à la censure du Conseil constitutionnel.

Le débat sur la réforme de la taxe d'apprentissage s'étant d'ores et déjà déroulé lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2013 précité, il vous est proposé de vous reporter aux rapports antérieurs de votre rapporteur général pour ce qui concerne l'économie générale de la nouvelle taxe d'apprentissage ^{110 ( * )} .

Sont présentées ci-après les évolutions apportées par le présent article.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES EN LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2013

1. La réforme de la taxe d'apprentissage

L'article 60 de la loi de finances rectificative pour 2013 a réformé la taxe d'apprentissage en la fusionnant avec la contribution au développement de l'apprentissage (CDA) et en modifiant l'affectation de la contribution supplémentaire à l'apprentissage ^{111 ( * )} et en fixant un niveau minimal de ressources perçues par les régions.

Cet article a déterminé la répartition des fonds collectés par la nouvelle taxe d'apprentissage (issue de l'ancienne taxe augmentée de la CDA) en :

- instituant une première fraction du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage , dénommée « fraction régionale de l'apprentissage » dont le montant, fixé par décret en Conseil d'Etat, est au moins égal à 55 % du produit ;

- prévoyant que la seconde fraction , dénommée « quota », dont le pourcentage du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage serait également déterminé par décret en Conseil d'Etat mais sans niveau minimal, serait affectée aux centres de formation d'apprentis et aux sections d'apprentissage ;

- conservant le principe du libre versement de la part libératoire de l'employeur aux établissements de formation de son choix en fonction de leur éligibilité fixée par la liste préfectorale (hors quota).

Dans la rédaction de la loi de finances rectificative pour 2013, la fixation des taux relatifs au quota et au hors quota n'étaient donc pas inscrite dans le texte législatif mais renvoyé au pouvoir réglementaire.

2. La censure du Conseil constitutionnel

Par décision n° 2013-684 DC du 29 décembre 2013, le Conseil constitutionnel a déclaré contraire à la Constitution plusieurs dispositions ^{112 ( * )} de l'article 60 précité, relatives aux conditions d'affectation du nouveau produit de la taxe d'apprentissage, faute d'être suffisamment précises. Il a en effet considéré qu'en renvoyant les règles de fixation des taux au pouvoir réglementaire, le législateur avait méconnu l'étendue de sa compétence .

Concrètement, ont été censurées les dispositions relatives au quota et au hors quota, qui ne fixaient pas de taux.

Il faut observer qu'auparavant les taux de répartition de la taxe d'apprentissage étaient décidés uniquement par la voie réglementaire ^{113 ( * )} . Compte tenu de cette décision, le Gouvernement a présenté dans le cadre de l'examen du projet de loi précité, relatif à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale, des dispositions spécifiques tendant à arrêter dans la loi les nouveaux taux de répartition.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LA LOI N° 2014-288 DU 5 MARS 2014 RELATIVE À LA FORMATION PROFESSIONNELLE, À L'EMPLOI ET À LA DÉMOCRATIE SOCIALE POUR REMÉDIER À LA CENSURE DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

1. La nouvelle rédaction des dispositions censurées

Le Gouvernement a jugé nécessaire de proposer, dès le mois de mars 2014, un nouveau dispositif à l'occasion de l'examen du texte précité afin de donner aux acteurs de l'apprentissage le délai et la visibilité nécessaire pour se préparer à la mise en oeuvre, au 1 ^er janvier 2015, de la nouvelle taxe d'apprentissage sur la base de l'assiette collectée sur la masse salariale 2014.

Les articles 18 et 19 dudit texte visaient ainsi à tirer les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel précitée.

2. La fixation des taux de répartition du produit de la taxe d'apprentissage

Ces deux articles prévoient de réintégrer les dispositions censurées en veillant à préciser dans la loi le taux de la fraction du quota de la taxe d'apprentissage réservée au développement de l'apprentissage (21 %) et celui du hors quota au titre des dépenses réellement exposées en vue de favoriser les formations technologiques et professionnelles initiales (23 %). Sans être précisée dans le dispositif mais par déduction, la part régionale de la taxe d'apprentissage s'élevait alors à 56 % au lieu des 55 % initialement prévus en loi de finances rectificative pour 2013.

Cette modification des taux appelle à rectifier la simulation faite lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2013 : en appliquant le taux de 56%, au lieu de 55 %, à la fraction régionale de la nouvelle taxe d'apprentissage (la somme de la taxe d'apprentissage et de la CDA étant estimée à 2 750 millions d'euros), le montant affecté aux régions devrait s'établir à 1 540 millions d'euros (1 512 millions d'euros précédemment). Ce montant est supérieur de plus de 100 millions d'euros au niveau actuel d'affectation aux régions (1 425 millions d'euros correspondant à la somme de la CDA, de la CSA et de 22 % de la taxe d'apprentissage).

En conséquence, la part restante, non affectée aux régions, (1 210 millions d'euros) à répartir entre le hors-quota pour 23 % (632,5 millions d'euros) et le quota pour 21 % (577,5 millions d'euros) serait inférieure à leur niveau global actuel (1 578 millions d'euros), répondant ainsi à la recommandation formulée par notre collègue François Patriat, rapporteur pour avis ^{114 ( * )} , tendant à réduire le champ de la libre affectation. Il estimait que cette orientation se justifiait notamment par le fait que 15,57 % (soit 311 millions d'euros) de la collecte de la taxe d'apprentissage ne fait l'objet d'aucun voeu d'affectation par les entreprises redevables de la taxe ^{115 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise deux objets distincts :

- fixer les taux de chaque fraction de la taxe d'apprentissage en prévoyant notamment un niveau minimal de ressources perçues par les régions ;

- transformer en réduction d'impôt le bonus issu de la contribution supplémentaire à l'apprentissage.

A. LA FIXATION D'UN NIVEAU MINIMAL DE RESSOURCES PERÇUES PAR LES RÉGIONS

Le 1° du I du présent article modifie l'article L. 6241-2 du code du travail régissant la taxe d'apprentissage en prévoyant expressément que le montant de la fraction régionale pour l'apprentissage est égale à 56 % du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage dans le but d'être reversée aux régions , à la collectivité territoriale de Corse et au Département de Mayotte pour le financement du développement de l'apprentissage, selon des modalités bien particulières :

- une part fixe, arrêtée à la somme totale de 1 544 093 400 euros , est répartie selon un tableau reproduit ci-après ;

- si le produit de la fraction régionale pour l'apprentissage est inférieur au montant total indiqué ci-dessus, ce produit est réparti au prorata des parts attribuées à chaque région ou collectivité dans ledit tableau.

Répartition de la fraction régionale pour l'apprentissage

	En euros
Alsace	46 941 457
Aquitaine	69 767 598
Auvergne	34 865 479
Bourgogne	38 952 979
Bretagne	68 484 265
Centre	64 264 468
Champagne-Ardenne	31 022 570
Corse	7 323 133
Franche-Comté	29 373 945
Île-de-France	237 100 230
Languedoc-Roussillon	57 745 250
Limousin	18 919 169
Lorraine	64 187 810
Midi-Pyrénées	57 216 080
Nord-Pas-de-Calais	92 985 078
Basse-Normandie	38 083 845
Haute-Normandie	46 313 106
Pays de la Loire	98 472 922
Picardie	40 698 224
Poitou-Charentes	57 076 721
Provence-Alpes-Côte d'Azur	104 863 542
Rhône-Alpes	137 053 853
Guadeloupe	25 625 173
Guyane	6 782 107
Martinique	28 334 467
La Réunion	41 293 546
Mayotte	346 383
TOTAL	1 544 093 400

Source : article 2 du PLFR 2014

À l'inverse, si le produit de la fraction régionale pour l'apprentissage est supérieur au montant précité, le solde est réparti entre les régions ou collectivités selon des critères et pourcentages qui font appel au nombre d'apprentis inscrits dans les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre précédent :

- pour 60 % au prorata du nombre d'apprentis en région par rapport au total national ;

- pour 26 % au prorata du nombre d'apprentis suivant une formation égale au plus au niveau du bac professionnel ;

- pour 14 % du même prorata mais pour les formations supérieures au bac.

Enfin, le présent article intègre sans changement dans sa rédaction les taux, déjà adopté dans la loi du 5 mars 2004 précitée, relatif à :

- la deuxième fraction du produit de la taxe d'apprentissage, dénommée « quota », dont le montant est égal à 21 % du produit de la taxe ;

- la fraction dite hors quota ou barème (23 % du produit de la taxe d'apprentissage) constituée des dépenses libératoires effectuées par les employeurs au profit de l'établissement de leur choix dans une liste agréée au niveau préfectoral.

B. LA TRANSFORMATION EN RÉDUCTION D'IMPÔT DU BONUS ISSU DE LA CONTRIBUTION SUPPLÉMENTAIRE À L'APPRENTISSAGE

Les dispositions suivantes du présent article (2° à 4° du I, le III et le IV) ont pour objet de remplacer le versement du bonus aux entreprises de 250 salariés et plus qui respectent les quotas d'alternants mentionnés à l'article 230 H du code général des impôts ^{116 ( * )} , par une réduction d'impôt de même montant, venant en déduction du montant de la taxe d'apprentissage à acquitter au titre du hors quota.

Le mécanisme est le suivant : la réduction d'impôt, de même montant que le bonus actuellement versé, sera déduite du montant de la taxe d'apprentissage à acquitter au titre du hors quota.

Les dispositions du présent article s'appliqueront aux taxes et contributions dues au titre des rémunérations versées à compter du 1 ^er janvier 2014, donc avec effet sur la collecte et la répartition de ces taxes à compter du 1 ^er janvier 2015.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté 14 amendements rédactionnels présentés par notre collègue Valérie Rabault, rapporteure générale.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général rappelle, d'une part, que le débat sur le financement de l'apprentissage et sur la réforme de la taxe d'apprentissage a déjà eu lieu dans le cadre de la discussion de la loi de finances pour 2014 puis de la loi de finances rectificative pour 2013 et, d'autre part, que son principe avait été adopté par votre commission dans le droit fil des recommandations émises par notre collègue François Patriat dans le rapport d'information précité de mars 2013 appelant à « une réforme profonde et urgente » de l'apprentissage autour de trois grand principes : la simplification, la décentralisation et le paritarisme.

C'est précisément sur la base de ces recommandations que le Gouvernement parachève par le présent article la réforme de la taxe d'apprentissage, en la simplifiant - par une fusion avec la contribution au développement de l'apprentissage -, en affectant le produit de la contribution supplémentaire à l'apprentissage directement aux centres de formation des apprentis, en fixant un niveau minimal de ressources perçues par les régions égal à 56 % du produit de la nouvelle taxe d'apprentissage et en maintenant le principe de libre affectation par les entreprises de la part hors quota, tout en en limitant le champ.

Les motifs qui ont conduit votre rapporteur général à proposer un avis favorable à cette réforme sont renforcés par les améliorations proposées par le présent dispositif :

- selon les termes de l'évaluation préalable, « l'ensemble des dispositions relatives à la répartition du produit de la taxe d'apprentissage sont désormais fixées en loi de finances ce qui est de nature à répondre aux griefs soulevés par le Conseil constitutionnel » ;

- les modifications apportées portent sur la répartition du produit de ces taxes et contributions mais n'ont pas d'effet sur leur produit , les assiettes et taux demeurant inchangés ;

- la place centrale des régions dans le développement de l'apprentissage est renforcée, premièrement, par le fait que le montant fixé dans le présent article a été déterminé au regard des recettes versées actuellement par l'État à chaque région ^{117 ( * )} et, deuxièmement, par le caractère dynamique des futures recettes issues de l'évolution de l'assiette de la taxe, laquelle repose sur la masse salariale ;

- enfin, la transformation du bonus alternants en déduction de taxe d'apprentissage représentera une économie de gestion pour l'administration et une simplification du point de vue de l'entreprise.

Il y a donc lieu d'émettre un avis favorable à l'adoption du présent article sous réserve d'un amendement de coordination rédactionnelle avec l'article L. 214-15 du code de l'éducation qui cite l'article L. 4332-1 du CGCT modifié par le présent article.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 bis (nouveau) (Articles 1601 du code général des impôts) - Modalités d'application du plafonnement pour 2014 de la taxe additionnelle à la cotisation des entreprises pour frais de chambres de métiers et d'artisanat

Commentaire : le présent article vise à préciser les modalités d'application du plafonnement pour 2014 de la taxe additionnelle à la cotisation des entreprises pour frais de chambres de métiers et d'artisanat en remplaçant le plafonnement proportionnel des ressources des chambres par un mécanisme de péréquation.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES AUX OPÉRATEURS ET À DIVERS ORGANISMES CHARGÉS DE MISSIONS DE SERVICE PUBLIC

L'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a introduit un mécanisme de plafonnement et de reversement des ressources fiscales affectées à certains opérateurs et organismes dans un objectif de maîtrise de leurs dépenses, les recettes excédant le plafond fixé en loi de finances étant reversées au budget général de l'État.

Le principe a été élargi à 13 nouvelles taxes en 2013, intégrant pour la première fois la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE) pour frais de chambres de métiers et d'artisanat, dont le montant était fixé à 280 millions d'euros.

B. LE PLAFOND AFFÉRENT À LA TAXE ADDITIONNELLE À LA COTISATION FONCIÈRE DES ENTREPRISES POUR FRAIS DE CHAMBRES DE MÉTIERS ET D'ARTISANAT VOTÉ AU TITRE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2014

L'article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a reconduit le même dispositif pour 2014 en abaissant de 35 millions d'euros le plafond de la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE) versée aux chambres de métier et d'artisanat (cf . tableau ci-après).

Évolution du plafond de la taxe additionnelle à la CFE

(en millions d'euros)

Ressource affectée	Affectataire	Plafond LFI 2013	Plafond LFI 2014	Évolution du plafond
Fraction CRMA à la taxe additionnelle à la cotisation des entreprises pour frais de chambres de métiers et d'artisanat	Chambre de métiers et d'artisanat	280	245	- 35

Les prévisions de recettes pour 2014, soit 248,162 millions d'euros, conduisent à prévoir un reversement au budget général d'environ 3 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative de nos collègues Laurent Grandguillaume et Alain Fauré, un amendement, adopté avec un avis favorable du Gouvernement sur le fond mais critique de la commission des finances sur la forme, modifie l'article 1601 du code général des impôt en remplaçant le dispositif de répartition homothétique du plafond à l'ensemble des chambres régionales de métiers et de l'artisanat par un fonds ad hoc de péréquation destiné à tenir compte de la santé financière de chaque chambre. Le dispositif proposé prévoit d'appliquer le plafond global voté en loi de finances pour 2014 en le modulant pour chaque plafond individuel au lieu de l'appliquer au prorata prévu par l'article 1601 du code général des impôts.

Concrètement, il s'agirait pour chaque établissement régional de fixer deux sous-plafonds :

- le premier prenant en compte la situation de la trésorerie de chaque établissement, mesuré par le niveau de son fonds de roulement. En pratique, les établissements dont le fonds de roulement est supérieur à quatre mois de charges seraient tenus d'alimenter un fonds de financement géré par l'APCMA, lequel assurerait la péréquation au sein du réseau ;

- le second reprenant la formule prévue par l'article 1601 du code général des impôts au prorata des émissions perçues au titre des rôles de l'année précédant l'année de référence, c'est-à-dire suivant l'importance de l'établissement mesurée par le pourcentage que représente sa part de taxe perçue au regard du produit global.

Il convient de préciser que notre collègue Valérie Rabault, rapporteure générale, a émis un avis défavorable à cet amendement en ces termes : « la commission [...] partage votre objectif : il s'agit en effet de répartir l'effort, avec les deux sous-plafonds que vous proposez. Toutefois, quelques difficultés techniques nées de la rédaction de l'amendement, nous ont conduits à y donner un avis défavorable. Ainsi la notion de fonds de roulement est-elle une notion comptable fragile, en tout cas dont l'appréciation peut être imprécise ».

Pour sa part, tout en étant également critique sur la rédaction, le secrétaire d'État chargé du budget a émis un avis favorable, considérant que celle-ci pourrait être améliorée dans la suite de la navette législative.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général observe que le dispositif proposé demeure neutre pour les finances publiques puisqu'il ne remet pas en cause le niveau du plafond voté en loi de finances pour 2014.

Néanmoins, il exprime les constats suivants :

- les modalités de calcul des plafonds individuels par le biais des fonds de roulement des établissements ne semblent ni clairement intelligibles, ni relever du niveau législatif, s'agissant de la définition de la règle de calcul ;

- la création d'un fond de péréquation ad hoc induit une couche supplémentaire de complexité qui contrevient à l'esprit même du plafonnement, qui se veut un outil de maîtrise des dépenses simple et lisible.

Aussi, tout en partageant l'esprit du dispositif proposé, votre rapporteur général vous propose un amendement visant à simplifier considérablement le fonctionnement par l'application de deux principes :

- la création d'une faculté ouverte à l'Assemblée permanente des chambres de métiers et de l'artisanat (APCMA) de définir et voter une répartition du plafonnement tenant compte de la santé financière des établissements régionaux, selon des règles établie « en interne » par le réseau consulaire ;

- tout en maintenant le principe des plafond individuels homothétiques tel qu'il est prévu par le code général des impôts en cas d'absence de décision par l'APCMA.

Une telle solution, neutre pour l'État, contribuerait à responsabiliser le réseau sans faire peser sur le législateur et l'autorité de tutelle une tâche qui relève davantage de la gestion interne au réseau des chambres de métiers et de l'artisanat.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 2 ter (nouveau) (Art. 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011) - Création d'un droit de timbre perçu en cas de non présentation du permis de conduire en vue de son renouvellement

Commentaire : le présent article instaure un droit de timbre en cas de non présentation du permis de conduire lors de son renouvellement.

I. LE DROIT EXISTANT

Transposée par le décret n° 2011-1475 du 9 novembre 2011, la directive européenne n° 2006/126/CE du 20 décembre 2006 relative au permis de conduire poursuit un objectif de sécurité routière, de lutte contre la fraude et vise à favoriser la libre circulation des automobilistes. Elle impose aux États membres à compter du 19 janvier 2013 ^{118 ( * )} de :

- produire un permis de conduire sécurisé , au format unique au sein de l'Union européenne (UE). En France, ce permis sécurisé au format carte bancaire est désormais produit par l'Imprimerie nationale et envoyé au domicile de l'usager ;

- rendre ce titre renouvelable . La France a choisi la durée la plus favorable aux usagers, soit quinze ans maximum, pour les catégories A et B. Ce renouvellement est une simple formalité administrative, sans examen médical ni contrôle de l'aptitude à la conduite. Les permis de conduire des catégories dites « lourdes » (C et D) ou soumises à un avis médical doivent être renouvelés tous les cinq ans ;

- harmoniser les catégories de droits à conduire. Ainsi six catégories de catégories ont été créées en droit français ;

- reprendre l'ensemble des permis au format papier pour janvier 2033.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement, avec avis favorable de la commission des finances, instaurant un droit de timbre fixé à 25 euros en cas de non présentation du permis de conduire lors de son renouvellement (I).

Le produit de ce droit est affecté à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) en application du III du présent article.

Cette affectation au budget de l'ANTS est toutefois limitée à un montant de 4 millions d'euros (II et III).

Le dispositif entrera en vigueur à compter du 1 ^er septembre 2014 (IV).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ainsi que l'a mis en évidence Michèle André, rapporteure spéciale de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », dans son rapport d'information « Les préfectures à l'heure de la réorganisation de l'administration territoriale de l'État (RéATE) » ^{119 ( * )} , le passage au permis de conduire sécurisé présente une série d'avantages substantiels.

Tout en permettant d'encore mieux lutter contre la fraude et la violence routière , il assure une meilleure qualité de service . En effet, du point de vue de l'usager, la dématérialisation des procédures et l'expédition du titre au domicile limitent les déplacements et entrainent donc un gain de temps. Concernant les utilisateurs de l'application (les services préfectoraux, les établissements d'enseignement à la conduite automobile, les centres de sensibilisation à la sécurité routière...), ce nouveau système de délivrance présente aussi plusieurs avantages : la dématérialisation des dossiers d'inscription, l'enregistrement des résultats d'examen et la possibilité offerte de consultation sécurisée des dossiers.

Pour autant la production et l'acheminement de ce titre sécurisé a un coût, estimé à 15,21 euros par titre, pour un nombre total de permis délivrés de 2,5 millions par an, soit un coût total de 38 millions d'euros correspondant à l'impression, la numérisation et l'acheminement postal.

Le nouveau permis de conduire est entré en vigueur le 16 septembre 2013 et sa mise en oeuvre a jusqu'à présent été financée par ponction sur le fond de roulement de l'ANTS . Ce fond de roulement ^{120 ( * )} , qui s'élevait à 115,2 millions d'euros en 2011, est passé à 73,9 millions d'euros en 2012 et à 63,1 millions d'euros en 2013. Selon les informations recueillies par votre rapporteur général auprès de l'agence, il est prévu un fond de roulement ramené à 4,5 millions d'euros à la fin de l'exercice 2014. Un seuil est donc désormais atteint en deçà duquel l'ANTS pourrait difficilement assurer l'ensemble de ses missions (production des passeports biométriques, des cartes nationales d'identité, des titres de séjour...).

Le produit attendu du droit de timbre instauré vient donc utilement compléter les ressources de l'ANTS , dont le budget prévisionnel est de 193,8 millions d'euros pour 2014 , en diminution de 7,9 % par rapport à 2013 ^{121 ( * )} .

Il convient par ailleurs de souligner que ce droit de timbre s'applique uniquement en cas de non présentation du permis de conduire lors de son renouvellement.

Ce dispositif se calque en cela (avec un montant identique) sur le droit créé par l'article 134 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 dans le cas de la carte nationale d'identité . Ainsi, en application de l'article 1628 bis du code général des impôts (CGI), « en cas de non présentation de la carte nationale d'identité en vue de son renouvellement, celui-ci est soumis à un droit de timbre dont le tarif est fixé à 25 euros ».

Selon les informations communiquées par le Gouvernement, le nombre de permis de conduire délivrés chaque année à la suite d'une déclaration de perte ou de vol de titre s'élève à « près de 400 000 » .

La ressource fiscale potentielle résultant du droit de timbre sur le permis de conduire pourrait donc atteindre 10 millions d'euros par an.

Il est toutefois possible que le fait de rendre payant un renouvellement de permis sans présentation de l'ancien titre aura pour conséquence de rendre les détenteurs encore plus vigilants. Ce montant de 10 millions d'euros parait donc être un maximum .

Par ailleurs, le mécanisme de plafonnement de l'affectation au budget de l'ANTS (le produit bénéficiant à l'agence dans une limite de 4 millions d'euros) permet de se prémunir contre les effets pervers ce type d'affectation. Ainsi que l'a souvent rappelé votre rapporteur général, les agences n'ont en effet pas vocation à constituer des fonds de roulement disproportionnés au regard de leurs besoins, ou à être incitées à dépenser compte tenu du dynamisme de leurs recettes.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2 quater (nouveau) (art. 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012) - Relèvement du plafond de la taxe sur les spectacles de variété et abaissement du plafond de la redevance d'archéologie préventive

Commentaire : le présent article propose de relever de 24 à 28 millions d'euros le plafond de la taxe sur les spectacles de variété et d'abaisser, en contrepartie, de 122 millions à 118 millions d'euros le plafond de la redevance d'archéologie préventive.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PLAFONNEMENT DE LA TAXE SUR LES SPECTACLES DE VARIÉTÉ AFFECTÉE AU CENTRE NATIONAL DE LA CHANSON, DES VARIÉTÉS ET DU JAZZ (CNV)

La loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 encadre l'évolution, non seulement des dépenses, mais aussi des ressources des opérateurs de l'État : s'agissant des ressources, il est prévu un plafonnement des taxes qui leur sont affectées , dont le principe a été posé par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

Des plafonds ont été fixés ; en cas de dépassement, il est procédé à un reversement de l'excédent du produit de la taxe au budget général de l'Éta t. Ainsi, le dynamisme d'une taxe plafonnée ne bénéficie plus aux affectataires, au-delà du plafond défini initialement, mais permet de réduire le besoin de financement de l'État

L'article 46 de la loi de finances pour 2012 précité a instauré ce dispositif de plafonnement des taxes affectées à 21 opérateurs de l'État et 10 autres organismes chargés d'une mission de service public.

La taxe sur les spectacles de variété affectée au Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV) était concernée par ce dispositif, avec un plafond fixé à 27 millions d'euros, inférieur à la prévision de recettes de 24 millions d'euros. La taxe n'a donné lieu à un reversement au budget général ni en 2012 ni en 2013.

Pour mémoire, le CNV est un établissement public à caractère industriel et commercial créé en 2002 . Placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture ^{122 ( * )} , il a pour mission principale de soutenir la création, la promotion et la diffusion du spectacle de variétés. Il contribue à la conservation et à la valorisation du patrimoine de la chanson, des variétés et du jazz.

L'article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a abaissé le plafond de la taxe sur les spectacles de variété de 27 millions d'euros à 24 millions d'euros ^{123 ( * )} , sans que soit pour autant attendu de reversement au budget général de l'État.

B. LE PLAFONNEMENT DE LA REDEVANCE D'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE AFFECTÉE AU SECTEUR DE L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

La redevance d'archéologie préventive (RAP) ne faisait pas partie des taxes plafonnées au titre de l'article 46 de la loi de finances pour 2012. Elle a été intégrée dans le dispositif par l'article 39 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 .

La RAP est affectée à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (Inrap), à hauteur de 73 millions d'euros, au fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP), à hauteur de 36 millions d'euros, et aux communes exerçant la compétence en matière de service d'archéologie, à hauteur de 5 millions d'euros. Au total, le rendement attendu de la RAP en 2014 est de 114 millions d'euros ^{124 ( * )} . Elle est plafonnée à 122 millions d'euros. Elle ne devrait donc pas donner lieu à écrêtement en 2014 .

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article présente deux modifications relatives au dispositif du plafonnement des taxes affectées prévu par l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre de finances pour 2012.

D'une part, il propose d'augmenter le plafond de la taxe sur les spectacles de variétés , qui passerait de 24 millions à 28 millions d'euros. Pour cela, il modifie la vingt-septième ligne de la dernière colonne du tableau du second alinéa du I de l'article 46 précité, en remplaçant le montant « 24 000 » par le montant « 28 000 ».

Afin de gager cette évolution , il propose d'abaisser le plafond de la redevance d'archéologie préventive de 122 millions à 118 millions d'euros. Pour cela, il remplace à la quarante-septième ligne de la dernière colonne du tableau du second alinéa du I de l'article 46 précité le montant « 122 000 » par le montant « 118 000 ».

D'après les informations communiquées à votre rapporteur général, la taxe sur les spectacles de variété a rapporté près de 26 millions d'euros en 2013, et les prévisions de recettes actualisées au titre de l'année 2014 sont de 27 millions d'euros au lieu de 24 millions d'euros en projet de loi de finances pour 2014 .

Le relèvement du plafond a donc pour conséquence d'éviter l'écrêtement de la taxe sur les spectacles de variété au titre de l'année 2014 et le reversement au budget général du surplus de recettes par rapport au plafond initialement fixé.

S'agissant de la redevance d'archéologie préventive, l'abaissement du plafond proposé par le présent article ne devrait pas donner lieu à reversement au budget général en 2014 , compte tenu du temps de mise en place du nouveau dispositif de perception de la RAP ^{125 ( * )} , qui a pour conséquence des encaissements de recettes inférieurs au montant attendu en régime de croisière, soit 122 millions d'euros à compter de 2015. Le ministre a ainsi indiqué en séance à l'Assemblée nationale que la redevance d'archéologie préventive « recueille environ 118 millions d'euros, ce qui correspond au plafond que nous proposons de fixer. Il n'y aura donc pas de diminution des ressources » ^{126 ( * )} .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le relèvement du plafond de la taxe sur les spectacles de variété répond au souci de « garantir à l'établissement la perception d'un produit d'un niveau suffisant pour assurer ses missions ^{127 ( * )} », dans un contexte économique difficile pour le secteur du spectacle vivant .

L'abaissement du plafond de la RAP vise à gager cette évolution . En effet, l'article 8 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017 a inclus dans la norme de dépenses le plafond des impositions et ressources affectées aux opérateurs et organismes divers chargés d'une mission de service public, afin d'assurer un traitement identique des dépenses au regard de la norme quel que soit le mode de financement, par une taxe affectée ou par subvention budgétaire.

L'article 12 de cette même loi prévoit en outre une baisse des plafonds de taxes affectées par rapport à 2012 , pour les annuités 2013, 2014 et 2015. Par exemple, l'annuité 2014 prévoit une baisse des plafonds de 265 millions d'euros par rapport à 2012, et de 74 millions d'euros par rapport à 2013.

S'agissant du « gage » proposé par le présent article en vertu de ces principes, il ne devrait pas emporter de conséquences sur les ressources de l'Inrap en 2014 (cf. supra ).

En revanche, le niveau du plafond révisé de la RAP affectée à l'Inrap pourrait donner lieu à un reversement au budget général dès 2015, s'il était maintenu en l'état , compte tenu des perspectives de recettes de 122 millions d'euros.

On rappellera à cet égard les difficultés financières chroniques de l'Inrap. D'après les informations communiquées à votre rapporteur général par le ministère de la culture et de la communication, les prévisions budgétaires du secteur de l'archéologie préventive ^{128 ( * )} seraient toutefois révisées si le montant de la RAP devait aboutir à un montant inférieur aux prévisions de reversement au profit de l'Inrap et du FNAP.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ⁶⁹ Article 1657 du code général des impôts (CGI).

* ⁷⁰ Article 16 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011. La revalorisation du barème initialement prévue par le projet de loi de finances pour 2012 n'a donc pas eu lieu.

* ⁷¹ Évaluation prévisionnelle de l'indice des prix à la consommation (hors tabac) pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus.

* ⁷² La liste des différents régimes dérogatoire figure aux pages 19 et 20 du Tome II du rapport général n° 156 (2013-2014) de M. François Marc, fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2013, sur le projet de loi de finances pour 2014.

* ⁷³ Article 2 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁷⁴ Sans tenir compte du seuil de recouvrement de 61 euros, l'impôt est annulé pour les contribuables dont le revenu ne dépasse pas les deux tiers du montant de la décote, soit 339 euros.

* ⁷⁵ Article 2 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.

* ⁷⁶ Article 2 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁷⁷ Par exemple les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) réalisés en zone franche urbaine (ZFU) ou en zone de revitalisation urbaine (ZRR), les bénéfices agricoles (BA) réalisés en outre-mer, ou encore les rémunérations exonérées versées aux salariés détachés (« impatriés ») et aux fonctionnaires internationaux.

* ⁷⁸ Article 16 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

* ⁷⁹ Article 4 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ⁸⁰ Article 3 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁸¹ Article 4 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁸² Article 5 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.

* ⁸³ Accessoirement, ce dispositif entraînera probablement une baisse, difficile à chiffrer et certainement modeste, des recettes de la Sécurité sociale : en effet, la baisse du niveau d'imposition effectif de certains ménages étendra légèrement le champ d'application du taux réduit CSG et de l'exonération de contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA).

* ⁸⁴ Source : Comité national de lutte contre la fraude (CNLF), 22 mai 2014.

* ⁸⁵ Notamment en vertu de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière et des progrès réalisés par l'Union européenne et l'OCDE en vue de la mise en place d'un standard d'échange automatique d'informations fiscales.

* ⁸⁶ Le Monde du 20 juin 2014, « Bercy veut accélérer le rythme des régularisations fiscales ».

* ⁸⁷ Cf. article 5 sexdecies du présent projet de loi.

* ⁸⁸ Dominique Lefebvre, JO Débats Assemblée nationale, séance du 23 juin 2014.

* ⁸⁹ Rapport de Dominique Lefebvre et François Auvigne sur la fiscalité des ménages, avril 2014, p. 37.

* ⁹⁰ Rapport général n° 156 (2013-2014), Tome II, fascicule 1, volume 1, commentaire de l'article 11.

* ⁹¹ Auparavant, la plus-value réalisée par un dirigeant de PME partant en retraite subissait un abattement d'un tiers par année de détention au-delà de la cinquième année et était donc totalement exonérée d'impôt au bout de huit ans.

* ⁹² Il s'agit d'entreprises européennes non cotées ou dont la capitalisation n'excède pas 150 millions d'euros et existant depuis moins de quinze ans.

* ⁹³ Constitue un bouquet de travaux une combinaison d'au moins deux des catégories suivantes : travaux d'isolation thermique performants des toitures ; travaux d'isolation thermique performants des murs donnant sur l'extérieur ; travaux d'isolation thermique performants des parois vitrées et portes donnant sur l'extérieur ; travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage, le cas échéant associés à des systèmes de ventilation économiques et performants, ou de production d'eau chaude sanitaire performants ; travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ; travaux d'installation d'équipements de production d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable.

* ⁹⁴ Elle est toutefois allongée à 15 ans pour les travaux de rénovation les plus lourds.

* ⁹⁵ À l'exception des travaux de réhabilitation de systèmes d'assainissement non collectif par des dispositifs ne consommant pas d'énergie.

* ⁹⁶ Anciennement label « reconnu Grenelle de l'environnement ».

* ⁹⁷ CNCE (BPCE), BFBP (BPCE), Crédit Agricole SA, Crédit Mutuel, Domofinance, Banque Postale, Société générale, Solféa, LCL, CIC, BNP Paribas, Crédit Foncier de France, Crédit du Nord, CIFD.

* ⁹⁸ La dépense fiscale associée à l'éco-PTZ correspond au montant des crédits d'impôt accordés aux établissements bancaires qui délivrent des éco-prêts, dans les conditions d'éligibilité définies par la loi.

* ⁹⁹ Source : tome II de l'annexe Voies et Moyens au projet de loi de finances pour 2014 et rapport annuel de performances de la mission « Egalité des territoires, logement et ville » pour l'exercice 2013.

* ¹⁰⁰ Audition conjointe organisée le 16 avril 2014 par la commission des finances sur les dispositifs d'aide à la rénovation énergétique des logements privés, pour suite à donner au référé de la Cour des comptes concernant la gestion de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH), pour les exercices 2006 à 2012.

* ¹⁰¹ Ces informations sont conservées pendant un délai de trois ans et soumises au contrôle de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) en application de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

* ¹⁰² L'article 1 ^er du décret n° 2013-463 du 3 juin 2013 a opéré ce déplacement dans le CGI.

* ¹⁰³ La Conférence des parties (en anglais « Conference of the parties ») est l'organe suprême de la convention internationale précitée.

* ¹⁰⁴ Considérant n° 31 de la directive du 3 avril 2014.

* ¹⁰⁵ Le 25 juin 2014.

* ¹⁰⁶ Ce qui n'empêche pas certaines marques d'être vendues à des prix inférieurs.

* ¹⁰⁷ La DGDDI estime qu'environ 20 % des cigarettes sont achetées « hors marché », c'est-à-dire en dehors des circuits légaux de distribution sur le territoire national.

* ¹⁰⁸ Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013.

* ¹⁰⁹ L'article 135 de la loi ALUR prévoit également que les POS devront être transformés en PLU d'ici au 31 décembre 2015, sous peine de caducité, ou, lorsqu'une procédure de révision du POS a été engagée avant le 31 décembre 2015, dans les trois ans à compter de la publication de la loi.

* ¹¹⁰ Sur le fond, le collectif budgétaire pour 2013 procédait à la fusion de la taxe d'apprentissage et de la contribution au développement de l'apprentissage (CDA) en additionnant leurs taux, qui s'établit à 0,68 % (0,5 % issu de la TA + 0,18 % issu de la CDA) pour le régime général et 0,44 % pour l'Alsace et la Moselle (0,26 % issu de la TA + 0,18 % issu de la CDA), ceux-ci étant applicables à la même assiette de prélèvement (cf. article 27, page 337 du rapport n° 217 (2013-2014) de François Marc sur le projet de loi de finances rectificative pour 2013).

* ¹¹¹ Auparavant, à la taxe d'apprentissage (TA) proprement dite, instituée en 1925 et régie par les dispositions des articles 224 à 230 G du code général des impôts (CGI), s'ajoutaient deux contributions additionnelles :

- la contribution au développement de l'apprentissage (CDA) créée en 2004 ;

- et la majoration de la taxe d'apprentissage pour les entreprises de plus de 250 salariés qui n'atteignent pas un quota de contrats en alternance, créée en 2006 et remplacée en 2009 par la contribution supplémentaire à l'apprentissage (CSA), qui fonctionne selon un principe de « bonus-malus ».

La collecte de ces trois taxes assises sur la masse salariale des entreprises (TA, CDA et CSA) qui contribuent au financement de l'apprentissage représentent un total de près de 3 milliards d'euros.

* ¹¹² Sont déclarées contraires à la Constitution les dispositions suivantes : les 2° à 8° du paragraphe II, les paragraphes III à VI et le paragraphe VIII.

* ¹¹³ Décret n° 2011-1936 du 23 décembre 2011 relatif au quota de la taxe d'apprentissage.

* ¹¹⁴ Rapport pour avis n° 350 (2013-2014) du 11 février 2014.

* ¹¹⁵ Rapport d'information présenté par François Patriat « Pour une réforme de la taxe d'apprentissage » n° 455 (2012-2013) du 27 mars 2013.

* ¹¹⁶ Pour mémoire, la loi de finances rectificative pour 2011 précitée a instauré un dispositif de « bonus-malus ». Pour les entreprises assujetties, le taux de la taxe est modulé selon l'écart entre la proportion d'alternants et la cible de 4 %, selon trois tranches :

- si la proportion d'alternants est inférieure à 1 %, le taux de la CSA est de 0,25 %. Ce taux est porté à 0,3 % pour les entreprises de plus de 2 000 salariés ;

- si elle est comprise entre 1 % et 3 %, le taux de la CSA est de 0,1 % ;

- si elle est comprise entre 3 et 4 %, le taux de la CSA est de 0,05 %.

Les recettes prévisionnelles de CSA s'élèvent à 235 millions d'euros pour 2013 et 314 millions d'euros pour 2014, selon le projet annuel de performance du CAS FNDMA annexé au projet de loi de finances pour 2014.

Un dispositif de bonus a été mis en place au profit des entreprises de 250 salariés et plus dépassant le quota d'alternants. Les montants affectés au titre du bonus versé aux entreprises ont été de 3 millions d'euros en 2012.

* ¹¹⁷ La ventilation de ces recettes est la suivante :

- la contribution au développement de l'apprentissage versée en 2013 (total de 767 millions d'euros) ;

- la péréquation des disparités de la taxe d'apprentissage (total de 200 millions d'euros) ;

- les contrats d'objectifs et de moyens 2011-2015 (la moyenne des enveloppes versées de 2011 à 2013 et des enveloppes plafonds 2014 et 2015, inscrites dans le COM), soit un total de 337,1 millions d'euros ;

- la compensation au titre des compétences transférées aux régions en matière d'apprentissage (total de 240 millions d'euros en 2014).

(Source : évaluation préalable de l'article 2 annexée au présent projet de loi de finances rectificative pour 2014)

* ¹¹⁸ Pour des raisons techniques liées à la mise en place de la nouvelle application informatique FAETON conçue en vue de la délivrance du nouveau permis de conduire sécurisé, la France n'a pleinement appliqué la directive qu'à compter du 16 septembre 2013.

* ¹¹⁹ Sénat, rapport d'information n° 77 (2013-2014).

* ¹²⁰ Au 31 décembre de l'année considérée.

* ¹²¹ Cette diminution résulte de l'application de l'article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 fixant des plafonds pour 2014 s'agissant des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public.

* ¹²² Il s'agit d'un opérateur rattaché au programme 131 « Création » de la mission « Culture ».

* ¹²³ Le niveau de recettes attendu, selon les prévisions figurant dans le Tome I de l'annexe Voies et Moyens au projet de loi de finances pour 2014, était identique au plafond, soit 24 millions d'euros.

* ¹²⁴ Source : Tome I de l'annexe Voies et Moyens au projet de loi de finances pour 2014.

* ¹²⁵ Pour mémoire, l'article 79 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a réformé la RAP en prévoyant son adossement à la taxe d'aménagement.

* ¹²⁶ Source : compte-rendu de la deuxième séance du 25 juin 2014 de l'Assemblée nationale, examen de l'amendement 369 ayant introduit le présent article.

* ¹²⁷ Source : exposé des motifs de l'amendement ayant introduit le présent article.

* ¹²⁸ FNAP, Inrap.