Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2013

III. L'ANALYSE DES PROGRAMMES « RECHERCHE »

(Michel Berson)

A. APERÇU GÉNÉRAL DES PROGRAMMES « RECHERCHE »

1. Un niveau important d'annulations en cours d'exercice

Les programmes « Recherche » de la MIRES ont affiché en 2013 un niveau de consommation inférieur à la prévision retenue par la loi de finances initiale (LFI) ; en effet, 10,8 milliards d'euros d'AE et 10,7 milliards d'euros de CP ont été consommés, ce qui correspond à un taux de consommation de respectivement 96,9 % et 96,6 %.

Ouvertures et annulations de crédits intervenues
au sein des programmes « Recherche » au cours de l'exercice 2013

(en millions d'euros)

		Décret d'avance		LFR de fin d'année
		Ouvertures	Annulations	Ouvertures	Annulations
172 - Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	AE	0,00	0,00	0,00	147,52
	CP	0,00	175,14	0,00	37,00
187 - Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	AE	0,00	0,00	0,00	8,34
	CP	0,00	0,00	0,00	8,34
193 - Recherche spatiale	AE	0,00	0,00	0,00	14,87
	CP	0,00	0,00	0,00	14,87
190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durable	AE	0,00	0,00	0,00	68,54
	CP	0,00	0,00	0,00	66,26
192 - Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	AE	0,00	0,00	0,00	16,91
	CP	0,00	0,00	0,00	39,72
191 - Recherche duale (civile et militaire)	AE	0,00	0,00	0,00	15,76
	CP	0,00	0,00	0,00	15,76
186 - Recherche culturelle et culture scientifique	AE	0,00	0,00	0,00	4,13
	CP	0,00	0,00	0,00	4,31
142 - Enseignement supérieur et recherche agricole	AE	0,00	0,00	0,00	1,92
	CP	0,00	0,00	0,00	1,92
TOTAL	AE	0,00	0,00	0,00	277,99
	CP	0,00	175,14	0,00	188,18

Source : décret du n° 2013-1072 du 28 novembre 2013 et loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013

Aussi ces programmes ont-ils été fortement mobilisés dans le cadre des annulations survenues en cours d'exercice. Si le programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » avait déjà substantiellement contribué à l'équilibre du décret d'avance de novembre 2013 ^{154 ( * )} en supportant une annulation de 175,1 millions d'euros en CP - soit 15,5 % des crédits de paiement annulés -, la loi de finances rectificative de fin d'année ^{155 ( * )} a sollicité l'ensemble des programmes « Recherche » à hauteur de 278 millions d'euros en AE et de 188,2 millions d'euros en CP . Au total, ce sont donc 3,3 % des AE et CP de ces programmes prévus par la LFI qui ont été annulés en cours d'exercice .

2. Une sous-évaluation du coût du crédit d'impôt recherche

En 2013 encore, le coût du crédit d'impôt recherche ^{156 ( * )} (CIR), qui constitue la deuxième dépense fiscale du budget de l'État, après le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE), et la principale de la MIRES, a été sous-évalué en loi de finances. Alors que la prévision initiale s'élevait à 3 350 millions d'euros, le chiffrage actualisé pour 2013 est de 4 050 millions d'euros , ce qui correspond à un écart de 700 millions d'euros.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, votre rapporteur spécial avait souligné le caractère récurrent de la sous-évaluation du coût du CIR ^{157 ( * )} . En effet, depuis la réforme du crédit d'impôt recherche (CIR) dans le cadre de la loi de finances pour 2008 ^{158 ( * )} , qui a intégré à l'assiette du dispositif l'ensemble des dépenses de recherche et non plus seulement l'accroissement de ces dernières, le coût de celui-ci n'a cessé de croître au-delà des anticipations .

Lors de la réforme, le Gouvernement évaluait le « surcoût » à 1,3 milliard d'euros, ce qui devait porter le coût du CIR à 2,7 milliards d'euros environ en régime de croisière. Toutefois, il est rapidement apparu que cette prévision était insuffisante, le coût du CIR atteignant 6,2 milliards d'euros en 2009.

Il faut néanmoins noter que le CIR a été mobilisé en 2008 et 2009 dans le cadre du plan de relance ; les entreprises pouvaient, en effet, obtenir le remboursement du crédit d'impôt dès la première année si celui-ci était supérieur à l'impôt dû - alors même que ce remboursement n'intervient, normalement, qu'à l'issue de la quatrième année. Cette mesure, reconduite en 2010, explique la forte augmentation du coût du CIR sur la période 2008-2010 (celui-ci a atteint 6,2 milliards d'euros en 2009 et 4,9 milliards d'euros en 2010 ^{159 ( * )} ).

Pour autant, le tableau ci-après fait apparaître que le coût du CIR a été systématiquement sous-estimé au cours de la période 2010-2012, à hauteur de près de 40 % en moyenne ^{160 ( * )} (cf. tableau ci-après). L'exercice 2013, sans échapper à cette logique, fait toutefois apparaître une sous-évaluation de moindre ampleur, proche de 20 %.

Estimation du coût du CIR

(en millions d'euros)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014
PLF pour 2009	1 000	1 390	2 010
PLF pour 2010		1 500	5 800	4 000
PLF pour 2011			6 200	4 500	2 100
PLF pour 2012				4 900	2 275	2 300
PLF pour 2013					3 070	2 850	3 350
PLF pour 2014						3 370	4 050	5 800
PLR pour 2013						3 370	4 050	-

Source : commission des finances du Sénat (à partir des annexes « Voies et moyens » aux projets de loi de finances mentionnés et du rapport annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2013)

À plusieurs reprises, votre rapporteur spécial a souligné le fort dynamisme du coût du CIR . Aussi, dans son rapport d'information sur le crédit d'impôt recherche ^{161 ( * )} , il avait posé l'hypothèse que le coût du dispositif, après avoir atteint 5-6 milliards d'euros en 2014, évoluerait comme le produit intérieur brut (PIB) ; dans ces conditions, le coût du CIR s'établirait entre 6,2 milliards d'euros et 7,4 milliards d'euros en 2020 ^{162 ( * ),163 ( * )} (soit entre 0,2 et 0,3 point de PIB).

Par suite, la constatation d'une nouvelle sous-évaluation du coût du CIR - qui devrait désormais excéder les dotations budgétaires alloués aux principaux organismes de recherche - conforte votre rapporteur spécial dans l'idée qu'il est nécessaire, aujourd'hui, d'affermir la maîtrise de celui-ci , notamment à l'aide d'une réforme structurelle du dispositif ^{164 ( * )} , et ce même s'il estime que le crédit d'impôt recherche constitue un instrument particulièrement utile pour renforcer les dépenses privées de recherche. En outre, l'effort engagé en direction d'une diminution de dépenses publiques doit également s'accompagner d'une réduction des dépenses fiscales.

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* ¹⁵⁴ Décret n° 2013-1072 du 28 novembre 2013 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* ¹⁵⁵ Loi n° 2013-1279 du 29 décembre 2013 de finances rectificative pour 2013.

* ¹⁵⁶ Le crédit d'impôt recherche (CIR) figure parmi les dépenses fiscales rattachées au programme 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires ».

* ¹⁵⁷ Annexe n° 22 au rapport général n° 156 (2013-2014) sur le projet de loi de finances pour 2014, faite par Michel Berson et Philippe Adnot au nom de la commission des finances.

* ¹⁵⁸ Cf . article 69 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* ¹⁵⁹ Les montants évoqués comprennent aussi bien les imputations que les restitutions au titre du crédit d'impôt recherche (CIR).

* ¹⁶⁰ Sont comparées les estimations du coût du CIR pour l'année n retenues dans le cadre du projet de loi de finances pour l'année n et celles apparaissant pour la même année n dans le projet de loi de finances pour l'année n+2 .

* ¹⁶¹ Rapport d'information n° 677 (2011-2012) sur le crédit d'impôt recherche (CIR) fait par Michel Berson au nom de la commission des finances.

* ¹⁶² En retenant une hypothèse de croissance en valeur du PIB de 3,4 % en 2015 puis de 3,7 % par an entre 2016 et 2020.

* ¹⁶³ Soit entre 5,6 milliards d'euros et 6,7 milliards d'euros constants 2014.

* ¹⁶⁴ Les pistes d'évolution du crédit d'impôt recherche (CIR) envisagées par votre rapporteur spécial figurent dans le rapport d'information n° 677 (2011-2012) précité.