III. LES MULTIPLES ENJEUX SOULEVÉS PAR LA PRISE EN COMPTE DES RISQUES PROFESSIONNELS PAR LES RÉGIMES DE BASE
Signée le 30 décembre 2013, la nouvelle convention d'objectifs et de gestion (Cog) de la branche AT-MP, qui a vocation à être déclinée en contrats pluriannuels de gestion (CPG) dans les régions, définit les orientations de la branche pour la période 2014 à 2017.
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Les orientations définies dans la Cog 2014-2017 de la branche AT-MP Privilégiant une approche transversale, l a nouvelle Cog s'articule autour des quatre axes stratégiques suivants : 1. « Assurer une prévention des risques fondée sur le ciblage et l'évaluation ». La branche a choisi de concentrer son activité sur trois risques prioritaires au niveau national : les troubles musculo-squelettiques (TMS), les risques de chute dans le secteur du bâtiment-travaux publics (BTP) et l'exposition à certains agents cancérogènes, et de cibler tout particulièrement le public des seniors, des jeunes et des nouveaux embauchés ainsi que les entreprises en contact avec l'amiante et les très petites entreprises (TPE). Les risques psychosociaux doivent en outre faire l'objet d'une attention renforcée ; 2. « Gagner en efficience par une meilleure harmonisation des pratiques et des moyens du réseau ». En tant que tête de réseau, la Cnam s'engage à développer la diffusion des bonnes pratiques sur le territoire et à s'assurer de la meilleure adéquation possible des moyens des caisses aux besoins des régions. L'objectif est aussi de développer des organisations, procédures et outils informatiques qui, tout en permettant des gains globaux d'efficience, contribueront à assurer la sécurité juridique des processus ; 3. « Renforcer la cohérence de la branche en tant qu'assureur solidaire des risques professionnels en développant les relations contractuelles ». Cela passe notamment par la mise en place de contrats pluriannuels de gestion, l'approfondissement de la contractualisation avec l'Institut national de la recherche scientifique (INRS) et le développement de projets communs avec d'autres organismes de sécurité sociale comme par exemple la prévention de la désinsertion professionnelle ou la prévention de la pénibilité des seniors. La Cog prévoit également la poursuite du rapprochement avec le réseau des Urssaf afin de garantir la cohérence du processus de tarification. Figure enfin à l'ordre du jour la construction de partenariats avec des organismes extérieurs à la sécurité sociale, en particulier dans le domaine de la prévention (branches professionnelles, DRECCTE, ANACT et son réseau, organisme professionnel de prévention du BTP, SST) ; 4. « Maîtriser les risques et poursuivre l'adaptation de la tarification des risques ». La mise en oeuvre de cet axe devrait se traduire par un renforcement du contrôle interne sur les actes de gestion. Par ailleurs, la Cnam entend poursuivre les travaux de simplification de la tarification (révision des dispositifs particuliers de tarification, modernisation de la nomenclature de gestion des codes risques, harmonisation des bornes tarifaires). |
La fixation de ces objectifs répond aux observations formulées par l'Inspection générale des affaires sociales (Igas) dans le bilan qu'elle a réalisé de la précédente Cog 2009-2012. Votre rapporteur constate également avec satisfaction qu'elle tient compte des remarques de la Cour des comptes, à la fois dans son rapport de février 2013 sur la nécessité d'un meilleur ciblage de la prévention qui constitue la vocation historique de la branche, et dans ses rapports annuels de certification des comptes de la sécurité sociale.
Cependant, s'il admet que la contractualisation entre la Cnam et l'État peut constituer un levier important pour développer la politique de prévention, votre rapporteur considère que cette pratique ne pourra donner de résultats solides sans un élargissement de la contractualisation à l'ensemble des secteurs. Or pour l'heure, certaines branches professionnelles du secteur tertiaire, comme le commerce non alimentaire et les activités de services, restent encore à l'écart de cette démarche.
1. Réaffirmer la vocation assurantielle et préventive de la branche
a) Un principe fondateur à préserver
Après la consécration en 1898 du régime de responsabilité sans faute reposant sur une présomption de responsabilité pour l'employeur en cas d'apparition d'un accident du travail, la loi du 25 octobre 1919 a préfiguré les principes fondateurs de la branche AT-MP en renvoyant le coût de la réparation du sinistre à une logique assurantielle.
Forte de cet héritage historique, la branche AT-MP occupe depuis 1946 une place singulière du fait de sa vocation assurantielle et préventive. Face à une sinistralité qui demeure aujourd'hui encore trop élevée et à l'apparition de nouveaux facteurs de risques, il convient de veiller à la préservation de ce principe fondateur.
A cet égard, plusieurs développements de l'actualité récente ne vont pas sans poser question. L'attention se tourne en particulier vers la mise en place du compte personnel de prévention de la pénibilité (CPPP) prévu par la loi garantissant l'avenir et la justice du système de retraites du 20 janvier 2014. Ce compte, qui doit à terme permettre une reconversion du salarié, une réduction partielle de son temps de travail ou une cessation anticipée d'activité pour tenir compte de son exposition à des facteurs de pénibilité, conduit en effet à s'interroger sur l'articulation entre, d'une part, la compensation et la réparation de l'exposition à des facteurs de risque et, d'autre part, la logique de prévention collective des sinistres par la suppression des risques .
Plus récemment, la mise en place d'une exonération de cotisation AT-MP jusqu'à 1,1 Smic marque une rupture susceptible d'affaiblir le caractère assurantiel du financement de la branche 3 ( * ) . Cette mesure pose la question de la préservation du caractère assurantiel de la branche et de la continuité des efforts de prévention auxquels sont incités les employeurs.
Pour votre rapporteur, il convient de veiller à ce que l'amélioration de la prévention des risques professionnels reste la priorité de la branche. Le principe de prévention ne doit pas s'effacer devant la logique de réparation dont le coût final peut d'ailleurs se révéler bien plus important.
b) Une réforme de la tarification qu'il faudra certainement poursuivre
La mise en place de nouvelles règles de tarification à compter de 2010 a constitué l'un des chantiers majeurs de la branche AT-MP dans le cadre de la précédente Cog. L'objectif est d'améliorer la lisibilité de la tarification du risque pour les employeurs et d'en renforcer le rôle incitatif. La tarification constitue en effet un levier important de la prévention puisqu'elle permet l'imputabilité des coûts des risques aux entreprises là où ils se produisent.
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Les principes de la tarification de la branche AT-MP et de sa réforme Le taux des cotisations AT-MP d'une entreprise au titre d'une année N est déterminé en fonction des dépenses de sinistralité qu'elle a générées au titre de l'antépénultième année et des deux années précédant celle-ci (N-3 et N-4). Le taux net de cotisation est constitué d'un taux brut moyen, auquel s'ajoutent quatre majorations destinées à couvrir les accidents de trajet (M1), les charges générales de la branche, notamment les dépenses de prévention et la moitié du versement à la branche maladie au titre de la sous-déclaration des AT-MP (M2), les dépenses correspondant aux compensations inter-régimes, les dotations en faveur des fonds amiante et la seconde moitié du versement à la branche maladie (M3), les dépenses générées par le dispositif de retraite anticipée au titre de la pénibilité prévue par la loi portant réforme des retraites du 9 novembre 2010 (M4). Le taux net moyen des cotisations s'élève à 2,44 % en 2014 après 2,43 % en 2013 et 2,38 % en 2012. Ce taux est pondéré en fonction de la taille de l'entreprise, de son effectif ou de se son secteur d'activité. Les modalités de cette pondération ont évolué entre 2010 et 2014 dans le cadre de la réforme de la tarification qui se fonde sur trois principes : - une répercussion plus rapide dans la tarification de l'entreprise du coût des sinistres sur la base de coûts moyens (le part individuelle du taux de cotisation n'est plus calculée sur la base du coût de chaque sinistre pris isolément mais en fonction du coût moyen de la catégorie de sinistres dont relève l'accident ou la maladie professionnelle dont les dépenses sont imputées) ; - la modification des seuils d'effectifs pour le mode de tarification conduisant à une hausse de la part de la tarification individuelle au taux réel pour les entreprises de taille intermédiaire dont la sinistralité est la plus élevée (le seuil de la tarification individuelle est abaissé de 200 à 150 salariés et le plafond de la tarification collective est augmenté de 9 à 19 salariés) ; - la possibilité pour une entreprise d'opter pour un taux unique pour l'ensemble de ses établissements appartenant à la même catégorie de risque. |
L'année 2014 est la première année pour laquelle le taux de cotisation a été intégralement déterminé sur la base des coûts moyens des différentes catégories d'arrêts de travail et d'incapacité permanente.
L'évaluation des effets de cette réforme reste prématurée à ce stade mais devra faire l'objet d'une attention spécifique dans les années à venir. Il conviendra en particulier d'évaluer l'impact de la réforme sur le volume du contentieux lié à la tarification. D'ores et déjà toutefois, la nouvelle Cog semble annoncer un approfondissement de cette réforme, soulignant que cette dernière « n'épuise pas le champ des efforts possibles en matière d'amélioration continue du processus de tarification ».
2. Lutter contre les différences de traitement en matière de reconnaissance des AT-MP
La réduction de l'hétérogénéité des taux de reconnaissance des accidents du travail et maladies professionnelles entre les caisses primaires d'assurance maladie (Cpam) constitue depuis 2008 un objectif national assigné à la branche AT-MP. Mais votre rapporteur estime que l'ampleur des divergences d'appréciation entre les 102 caisses primaires de métropole et les 4 caisses générales de sécurité sociale outre-mer reste aujourd'hui encore difficilement acceptable.
Figure n° 12 :
Taux de reconnaissance moyen des accidents du
travail
et des accidents de trajet et écart-type entre Cpam
sur la
période 2007- 2013
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2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013* |
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Accidents du travail |
|||||||
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Moyenne en % |
82,0 |
81,2 |
81,3 |
80,0 |
77,6 |
76,2 |
74,9 |
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Ecart-type |
4,3 |
4,3 |
4,4 |
4,4 |
4,3 |
4,5 |
4,8 |
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Accidents de trajet |
|||||||
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Moyenne en % |
74,8 |
74,8 |
77,2 |
77,8 |
74,0 |
74,2 |
73,2 |
|
Ecart-type |
7,5 |
5,9 |
4,1 |
4,4 |
5,1 |
4,8 |
5,9 |
*résultats provisoires
Source : Annexe 1 du PLFSS 2015 - programme de qualité et d'efficience (PQE) pour la branche AT-MP
En 2013, les caisses ont reconnu en moyenne 74,9 % des accidents du travail déclarés. L'écart-type, qui mesure la dispersion des taux de reconnaissance entre caisses primaires, a légèrement augmenté (4,8 % en 2013 contre 4,5 % en 2012), ce qui reflète la persistance d'une hétérogénéité des pratiques de reconnaissance. Pour les accidents de trajet, le taux de reconnaissance est inférieur en moyenne (73,2 % en 2013 après 74,3 % en 2012), et l'évolution de l'écart-type, qui avait baissé entre 2011 et 2012, est en hausse en 2013, s'établissant à 5,9. L'objectif poursuivi par la branche est de réduire de 25 % les écarts entre les déciles extrêmes des distributions des taux de reconnaissance pour les accidents de trajet.
La dispersion des taux de reconnaissance observés dans les différentes caisses primaires est encore plus forte pour les maladies professionnelles. S'agissant à titre d'exemple des TMS affectant le membre supérieur, le taux moyen de reconnaissance est passé de 72,1 % en 2012 à 72,4 % en 2013. Après plusieurs années de baisse de 2007 à 2011, l'écart-type a augmenté en 2012 et en 2013, passant de 6,8 en 2011 à 7,9 en 2013. On observe ainsi un infléchissement de tendance alors que le but affiché est une réduction des écarts de 15 % dans les pratiques de reconnaissance des TMS entre Cpam.
3. Améliorer la tenue des comptes de la branche
Pour rappel, la Cour des comptes a estimé impossible de certifier les comptes de la branche AT-MP pour les exercices 2010, 2011 et 2012 du fait en particulier du manque de fiabilité des données utilisées par la Cnam pour évaluer les provisions au titre de l'incidence sur les produits de cotisations sociales des contentieux relatifs à l'application de la législation AT-MP.
Pour l'exercice 2013, la Cour constate une sensible réduction de ces incertitudes et consent à certifier les comptes de la branche mais sous cinq réserves :
- les faiblesses persistantes du recensement des contentieux et de la méthode d'évaluation des provisions ;
- les imperfections de l'évaluation des dépréciations de créances relatives aux recours contre tiers et l'absence de refacturation à la branche maladie de charges de prestations en nature supportées à tort par la branche AT-MP en cas de rejet des demandes de reconnaissance d'AT ou de MP ;
- les insuffisances du dispositif de contrôle interne pour la détermination des taux et du recouvrement des cotisations AT-MP ;
- un risque élevé d'erreurs de calcul pour les rentes AT-MP ;
- l'absence, dans l'annexe aux comptes de la branche AT-MP établie par la Cnam, des engagements pluriannuels de la branche à l'égard des titulaires de rentes d'AT et de MP.
Votre rapporteur estime qu'il faut reconnaître à leur juste valeur les efforts significatifs réalisés par la Cnam pour évaluer précisément l'état des contentieux auxquels elle est confrontée. Les améliorations obtenues doivent toutefois se poursuivre pour répondre aux réserves toujours importantes de la Cour.
4. Renforcer les informations relatives aux risques professionnels dans les régimes de base autres que le régime général
Votre rapporteur déplore de façon générale le manque notoire d'informations relatives à la sinistralité dans les autres régimes de base que le régime général. En dehors de quelques études épidémiologiques ponctuelles, il n'existe en effet quasiment pas d'analyses statistiques globales et récentes sur les risques professionnels les concernant, en particulier pour les salariés du secteur public.
Si l'importance du régime général reste prépondérante dans la distribution par régime des prestations légales versées au titre de l'indemnisation des AT-MP, trois autres régimes se distinguent pourtant par la masse des prestations versées : les régimes des salariés et des exploitants agricoles (6,8 % des prestations versées en 2013, y compris le Fcata), le régime des fonctionnaires d'État et de Atiacl (3,9 %) et le régime des mines (3,6 % pour la CANSSM). Chacun des autres régimes, pris isolément, représente moins de 1 % du total des prestations en 2013.
Par rapport aux prestations légales du régime général qui ont progressé de 2,1 % par an en moyenne entre 2003 et 2013 en euros courants, les prestations de régimes de création plus récente tels que le régime des exploitants agricoles s'accroissent bien plus vite (+ 7,1 % par an en moyenne) . Ce régime continue en effet de se développer. Votre rapporteur se félicite à cet égard de la mesure contenue à l'article 59 du PLFSS pour 2015. Celui-ci étend, à compter du 1 er janvier 2015, aux collaborateurs d'exploitation ou d'entreprise agricole ainsi qu'aux aides familiaux (45 000 assurés) le bénéfice des indemnités journalières (ATEXA) aujourd'hui réservés aux seuls chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole. Le coût de cette mesure est estimé à 4 millions d'euros.
Malgré l'importance non négligeable des autres régimes de base que le régime de base, le projet de mise en commun des données disponibles dans le régime général, le régime des salariés agricoles et la CNRACL reste au point mort. Ce projet permettrait de définir des indicateurs communs de surveillance des risques professionnels. Aucun accord n'a pu être trouvé sur son financement. Votre commission regrette chaque année cette situation et appelle à nouveau les différentes parties en présence à trouver une issue , au regard en particulier des exigences qui s'imposeront à la France à compter de 2016 en vertu du règlement n° 349-2011 de la Commission européenne relative à la transmission des statistiques pour les accidents du travail.
* 3 La loi de financement rectificative de la sécurité sociale (LFRSS) pour 2014 a augmenté le niveau maximal d'allègement de cotisations pour les salaires compris entre 1 et 1,6 Smic. Cette augmentation des allègements induirait une exonération de cotisation AT-MP pour les salaires jusqu'à 1,1 Smic qui minorerait de l'ordre de 40 millions d'euros les cotisations de la branche.