II. LE PROGRAMME « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE » : UNE PRIORITÉ RÉELLE, MAIS UN RYTHME DE CONSTRUCTION DE PLACES RALENTI PAR RAPPORT À LA PÉRIODE 2008-2012
A. UNE NETTE AUGMENTATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT (+ 5,2 %) SOUS L'EFFET DES CRÉATIONS DE POSTES ET DU RENOUVELLEMENT DES MARCHÉS
Le programme « Administration pénitentiaire » retrace les moyens relatifs à l'exécution des décisions de justice en matière pénale, tant en milieu ouvert qu'en milieu fermé, ainsi qu'à la réinsertion sociale des détenus.
Il est formé de trois actions, retraçant respectivement les crédits de personnel et d'équipement pour la garde et le contrôle des personnes placées sous main de justice (2,38 milliards d'euros, soit 67,5 % des crédits du programme après reventilation), les actions d'accueil et d'accompagnement (restauration, hôtellerie...) et les actions de soutien et de formation.
Les crédits de paiement du programme s'élèvent à 3,40 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances, en hausse de 5,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2014, dont 2,12 milliards d'euros au titre des dépenses de personnel (+ 5 %). Cette augmentation traduit la priorité accordée à l'administration pénitentiaire dans les créations de postes de la mission « Justice ». Elle a été examinée ci-dessus, dans le cadre de la présentation générale de la mission.
Les autorisations d'engagement du programme atteignent 4,73 milliards d'euros en 2015, en très nette augmentation (+ 66,2 %) par rapport à la loi de finances initiale pour 2014. Comme analysé ci-dessus dans l'examen des crédits de la mission, cette hausse des autorisations d'engagement correspond au renouvellement des marchés de gestion déléguée des établissements pénitentiaires.
Répartition par action des crédits de paiement du programme
(en millions d'euros)
Source : d'après le projet annuel de
performances
annexé au projet de loi de finances pour
2015
B. L'ENCELLULEMENT INDIVIDUEL DANS LES MAISONS D'ARRÊT : UN OBJECTIF HORS D'ATTEINTE COMPTE TENU D'UN RYTHME DE CONSTRUCTION QUI RESTE RALENTI PAR RAPPORT À LA PÉRIODE 2008-2012
Lors des débats en séance publique à l'Assemblée nationale le 28 octobre 2014, le Gouvernement a présenté un amendement prévoyant de différer de novembre 2014 à décembre 2017 l'application du principe d'encellulement individuel dans les maisons d'arrêt. L'échéance de novembre 2014 avait été fixée par la loi pénitentiaire de 2009 14 ( * ) . Face aux protestations exprimées sur différents bancs, cet amendement a été retiré en vue de la poursuite des travaux avec le Parlement sur cette question.
Comme le montre l'analyse de la performance du programme (cf. supra ), le taux d'occupation des places en maison d'arrêt (qui s'établit à 134 %, en hausse de 10 points par rapport à 2011) témoigne que l'objectif de parvenir à l'encellulement individuel est très loin d'être atteint , dans un contexte où, par ailleurs, les indicateurs relatifs à l'insécurité dans les prisons se dégradent.
Pour y remédier, le Gouvernement entend accélérer le programme de construction de places de prison dit « 13 200 ».
Les principales opérations immobilières sont conduites par l'Agence publique pour l'immobilier de la justice (APIJ). Elles s'élèvent à 272,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 210,2 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2015, en nette hausse par rapport à la loi de finances initiale pour 2014 (0,7 million d'euros en AE et 208,6 millions d'euros en CP).
Le solde net des constructions et des fermetures de places devrait ainsi s'établir à + 1 808 places en 2015, après les performances médiocres de 2014 (+ 470 places) et 2013 (+ 458 places). Les principales opérations entre 2014 et 2016 sont détaillées dans le tableau ci-après.
En 2016 et 2017, le solde de créations de places devrait s'établir à + 214 et + 859. Si cet effort est appréciable, il correspond à un solde annuel net moyen de créations de 762 places sur la durée du quinquennat (2013-2017), inférieur de plus de moitié au solde net annuel de création de places entre 2008 et 2012, lequel s'établissait à + 1 575.
Au demeurant, pour que les objectifs fixés soient atteints au cours de la période 2013-2017, il conviendrait que la régulation budgétaire ne s'opère plus au détriment de ces opérations d'investissement, comme cela a été le cas en 2013 et 2014 .
En effet, en 2013 la consommation des AE et des CP de titre 5 du programme « Administration pénitentiaire » s'est établie à 190,6 millions d'euros et 303,7 millions d'euros, inférieure aux crédits ouverts en loi de finances initiale à hauteur de 37,8 % en AE et 17,7 % en CP . En gestion 2014 , deux annulations de crédits sont d'ores et déjà intervenues, à hauteur de 25 millions d'euros en AE et en CP.
En tout état de cause, l'objectif de 63 500 places , sur lequel se basait la programmation triennale 2013-2015, a été reporté à 2019 : à cette date, 40 316 places auraient ainsi été construites après 1990 (dont 13 364 places entre 2007 et 2019) et 12 182 places auraient été fermées depuis 1990.
Les mises en service de places de détention programmées (2014-2016)
|
Établissement (opération) |
Nombre de places |
|
2014 |
|
|
Centre pénitentiaire d'Orléans-Saran (ouverture) |
768 |
|
Centre pour peines aménagées de Nouméa (ouverture) |
80 |
|
Quartier nouveau concept de Longuenesse |
90 |
|
Maison d'arrêt de Majicavo (phase 1 de l'extension) |
69 |
|
Quartier de semi-liberté de Toulon-la Valette (ouverture) |
40 |
|
2015 |
|
|
Maison centrale de Vendin-le-Viel (ouverture) |
238 |
|
Maison d'arrêt de Majicavo (phase 2 de l'extension) |
92 |
|
Maison d'arrêt de Fleury-Mérogis
|
108 |
|
Maison d'arrêt de Fleury-Mérogis
|
605 |
|
Centre pénitentiaire de Beauvais |
594 |
|
Centre pénitentiaire de Valence |
456 |
|
Centre pénitentiaire de Ducos (extension) |
160 |
|
Quartier de semi-liberté de Bois d'Arcy |
60 |
|
Quartier de semi-liberté de Nanterre |
90 |
|
2016 |
|
|
Centre pénitentiaire de Riom (ouverture) |
554 |
|
Centre de semi-liberté de Saint-Martin Boulogne (ouverture) |
n. c. |
n.c : données non
communiquées
Source : ministère de la justice
* 14 Loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.