TROISIÈME PARTIE : EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
ARTICLE 56 (Art. 1635 bis P du code général des impôts, article 54 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009) - Augmentation du droit de timbre en appel
Commentaire : le présent article vise à augmenter le montant du droit de timbre dû en appel, ainsi qu'à en allonger la durée de perception, afin de financer les indemnités dues aux avoués dont l'office a été supprimé.
I. LE DROIT EXISTANT
A. UNE INDEMNISATION DE LA SUPPRESSION DE L'OFFICE DES AVOUÉS
Dans le cadre de la réforme de la représentation devant les cours d'appel, il n'est plus obligatoire, depuis le 1 er janvier 2011, de recourir à un avoué pour faire appel d'un jugement . Auparavant, pour les procédures avec représentation obligatoire les avoués avaient le monopole de la postulation et de la plaidoirie en appel, tandis que les avocats exerçaient ce monopole en première instance.
La fusion ainsi opérée entre les professions d'avocats et d'avoués s'inscrivait dans le cadre de la mise en oeuvre de la directive européenne 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services (et à leur libre circulation) dans le marché intérieur. Elle répondait aussi à une volonté de simplification des démarches pour le justiciable en permettant à l'avocat qui avait plaidé en première instance de plaider à nouveau en appel, ainsi qu'à un objectif de diminution du coût des procès .
Les avoués ont été indemnisés pour la perte de la charge qu'ils avaient acquise , et qu'ils ne pouvaient plus céder, par un fonds spécifique géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) : le Fonds d'indemnisation de la profession d'avoués (FIDA), créé par la loi du 25 janvier 2011 20 ( * ) .
Pour garantir le financement de l'indemnisation des avoués, l'article 54 de la loi de finance rectificative du 30 décembre 2009 21 ( * ) a institué un droit de timbre de 150 euros, dû par les parties à l'instance d'appel lorsque la constitution d'avocat est obligatoire devant la cour d'appel .
Codifié à l'article 1635 bis P du code général des impôts, le droit de timbre n'est pas exigé par les personnes éligibles à l'aide juridictionnelle. Il est acquitté par l'avocat postulant pour le compte de son client, soit par voie de timbres mobiles, soit par voie électronique.
Conformément aux dispositions de l'article 54 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2009, le droit de timbre devait s'appliquer aux appels interjetés à compter du 1 er janvier 2011 (date repoussée au 1 er janvier 2012 compte tenu des retards dans la création du FIDA) et jusqu'au 31 décembre 2018. La perception du droit de timbre a ensuite été prolongée à deux reprises, jusqu'au 31 décembre 2020 par l'article 131 de la loi de finances initiale pour 2012 22 ( * ) , puis jusqu'au 31 décembre 2023 par l'article 91 de la loi de finances initiale pour 2013 23 ( * ) .
B. UN FINANCEMENT ASSURÉ PAR UN MÉCANISME D'AVANCE
En raison du décalage entre le versement des indemnisations aux avoués et la perception de la recette liée au droit de timbre, la CDC, chargée de la gestion du FIDA, a mis en place une avance de 142 millions d'euros en 2011, suivie d'une deuxième avance de 140 millions d'euros début 2012, puis d'une troisième de 115 millions d'euros à la fin de l'été 2012, soit un montant cumulé de prêts accordés à hauteur de 397 millions d'euros.
Ces trois versements doivent être remboursés par le FIDA selon un échéancier aménagé jusqu'en 2023, pour un montant total de 471,8 millions d'euros (y compris les intérêts).
Le FIDA a procédé à de premiers remboursements à hauteur de 50,8 millions d'euros, dont 30,3 millions d'euros en 2013, soit un solde restant à payer de 421 millions d'euros sur la période 2014-2023.
II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Ainsi que le précise l'évaluation préalable du présent article, « le FIDA est confronté à la perspective d'un important déséquilibre financier à compter de fin 2014 et pour les années suivantes compte tenu d'un montant d'indemnisations plus élevé qu'initialement prévu et d'un produit du droit de timbre moindre qu'attendu .
« Le projet de loi de finances pour 2015 prévoit l'introduction d'un financement budgétaire du FIDA à hauteur de 18 millions d'euros en 2015 puis 15 millions d'euros en 2016-2017 complété par la présente proposition de majoration du droit de timbre pour contribuer à sécuriser sa trajectoire financière. La marge supplémentaire de recettes doit être prise en compte dans l' objectif de 50 millions d'euros de recettes supplémentaires » 24 ( * ) .
Pour couvrir ce besoin de financement supplémentaire, le présent article vise à augmenter le montant du droit de timbre de 150 euros à 225 euros , pour les appels interjetés à compter du 1 er janvier 2015, et à allonger de trois années supplémentaires (jusqu'au 31 décembre 2026) sa durée de perception .
Cette augmentation du droit de timbre engendrerait des recettes supplémentaires de 10,6 millions d'euros en 2015 , puis de 11,5 millions d'euros par an en 2016 et en 2017 . Le montant total des ressources au titre du droit de timbre s'élèverait à 34,6 millions d'euros par an, sur la base d'un volume de 155 174 affaires.
Pour l'exercice 2015, cette recette supplémentaire est minorée de l'effet de retard sur les recettes du FIDA : en effet, une hausse du droit de timbre à 225 euros au 1 er janvier 2015 ne produira des recettes supplémentaires pour le fonds qu'à compter de février 2015, compte tenu du délai de versement sur le compte qu'il détient à la CDC.
*
L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification .
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article tire les conséquences de la sous-évaluation, dès l'origine, du dispositif d'indemnisation des avoués , ainsi que d'un rendement du droit de timbre inférieur aux prévisions .
S'agissant du montant des indemnisations , comme l'a observé notre ancien collègue Patrice Gélard dans un rapport d'information au nom de la commission des lois 25 ( * ) , la commission d'indemnisation des avoués a présenté une offre à 235 offices d'avoués : 220 offres ont été acceptées, 13 ont été contestées devant le juge de l'expropriation et 2 sont restées sans réponse. Le montant des indemnités ainsi versées s'est élevé à 292 millions d'euros. S'agissant de l'indemnisation des avoués seulement titulaires de parts en industrie, sur 72 offres formulées par la commission d'indemnisation, 67 ont été acceptée, une a été contestée et 4 n'ont pas reçu de réponse, soit 12,2 millions d'euros versés.
Les 25 recours formulés ont conduit le juge de l'expropriation à partiellement faire droit aux demandes des anciens avoués, pour des montants individuels s'élevant en centaines de milliers d'euros, ce qui conduit donc à renchérir le montant des indemnisations, au-delà du montant actuellement prévu de 471,8 millions d'euros dans l'évaluation préalable de l'article (cf. supra ) 26 ( * ) .
En ce qui concerne le rendement du droit de timbre , celui-ci ne s'est établi qu'à 23 millions d'euros par an en 2013, contre la prévision initiale d'un rendement annuel de 41 millions d'euros. L'augmentation du droit de timbre de 150 à 225 euros, en portant la prévision de recettes à 34,6 millions d'euros par an, ne compense donc que partiellement le moindre rendement constaté par rapport aux prévisions.
La hausse du droit de timbre contredit l'objectif du Gouvernement de ne pas augmenter la pression fiscale.
L'indemnisation des avoués représente cependant une dépense obligatoire, suite à la perte de leur office. Il vous est donc proposé d'adopter le présent article, qui tire les conséquences d'une sous-évaluation des dépenses et d'une surévaluation des recettes.
Le présent article apporte en outre une solution équilibrée entre l'augmentation du droit de timbre et l'allongement de la durée de perception : maintenir le droit de timbre à son niveau actuel aurait entraîné le prolongement de sa perception au moins jusqu'en 2031, tout en engendrant d'importants frais financiers supplémentaires (à hauteur de 34,9 millions d'euros par rapport au droit existant et de 21,9 millions d'euros par rapport au dispositif proposé) ; ne pas allonger la durée de perception aurait entraîné un quasi-doublement du montant du droit de timbre (de 150 à 280 euros), freinant ainsi fortement l'accès à la justice des moins fortunés, alors que le montant significativement élevé de ce droit de timbre constitue d'ores et déjà un frein à l'accès à la justice.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 56 bis (nouveau) (Art. 30 de la loi n° 2007?291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale) - Report de l'entrée en vigueur de la collégialité de l'instruction
Commentaire : le présent article vise à différer de deux années supplémentaires l'entrée en vigueur de la collégialité de l'instruction.
I. LE DROIT EXISTANT
L'article 30 de la loi du 5 mars 2007 renforçant l'équilibre de la procédure pénale 27 ( * ) a prévu l'institution d'une collégialité systématique de l'instruction : dans toutes les informations judiciaires et pour les principaux actes de l'instruction, le juge d'instruction doit ainsi être remplacé par un collège de l'instruction, composé de trois juges.
L'entrée en vigueur de la réforme a été reportée à trois reprises, par la loi de simplification et de clarification du droit du 12 mai 2009 28 ( * ) , par l'article 163 de la loi de finances pour 2011 29 ( * ) , puis par l'article 129 de la loi de finances pour 2014 30 ( * ) .
La collégialité de l'instruction devait entrer en vigueur le 1 er janvier 2015 .
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Adopté sur l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de notre collègue député Etienne Blanc, rapporteur spécial de la commission des finances, cet article vise à reporter de deux années supplémentaires (au 1 er janvier 2017) l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 30 de la loi du 5 mars 2007 relatives à la collégialité de l'instruction.
Ce nouveau délai intervient dans l'attente de l'inscription à l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée nationale du projet de loi, déposé par le Gouvernement le 24 juillet 2013, relatif à la collégialité de l'instruction. Ce projet de loi ne prévoit une collégialité de l'instruction qu'à la demande des parties ou des magistrats, lorsque ces derniers l'estimeront nécessaire, et celle-ci ne porterait que sur les phases les plus importantes de l'instruction.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La collégialité de l'instruction est un « serpent de mer » des réformes de la justice, dont le principe a été voté à quatre reprises, en 1985, 1987 et 1993 et 2007, afin de mieux garantir les droits des justiciables et de permettre une approche contradictoire de l'instruction.
Ce principe n'a cependant pu être mis en oeuvre faute de moyens suffisants , puisque la collégialité systématique de l'instruction exigerait la création d'environ 300 postes de magistrats.
Dans ce contexte, et dans l'attente du débat parlementaire sur le projet de loi déposé par le Gouvernement, il vous est proposé d'adopter le présent article sans modification.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 56 ter (nouveau) (Art. 70 de la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles) - Report de l'entrée en vigueur de la suppression des juridictions de proximité
Commentaire : le présent article vise reporter de deux années supplémentaires l'entrée en vigueur de la suppression des juridictions de proximité.
I. LE DROIT EXISTANT
La juridiction de proximité a été créée par la loi d'orientation et de programmation sur la justice du 9 septembre 2002 31 ( * ) .
Recrutés en principe parmi les non-magistrats, les juges de proximité sont des praticiens du droit devant avoir exercé une profession judiciaire pendant au moins quatre ans. Nommés pour une période de sept ans non renouvelable, ils sont compétents, en matière pénale, pour les contraventions des quatre premières classes (hors contraventions de presse et contraventions de cinquième classe relevant de la compétence du tribunal de police) et peuvent siéger comme assesseurs au sein des formations collégiales des tribunaux correctionnels. En matière civile, ils sont compétents :
- en dernier ressort, pour des litiges sur des actions personnelles et mobilières (dans la limite d'un montant de 4 000 euros, à l'exception des affaires de crédit à la consommation et se rapportant aux baux d'habitation) pour les litiges relatifs à la restitution d'un dépôt de garantie et pour les procédures d'injonction de payer et d'injonction (pour les litiges dont l'enjeu est inférieur à 4 000 euros) ;
- en premier ressort, pour les actions qui ont pour origine l'exécution d'une obligation de moins de 4 000 euros.
La loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles 32 ( * ) avait prévu la suppression des juridictions de proximité à compter du 1 er janvier 2013 , avant un premier report au 1 er janvier 2015 en application des dispositions de la loi du 24 décembre 2012 relative aux juridictions de proximité 33 ( * ) .
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Adopté sur l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de notre collègue député Etienne Blanc, rapporteur spécial de la commission des finances, cet article vise à reporter de deux années supplémentaires (au 1 er janvier 2017 ) l'entrée en vigueur de la suppression des juridictions de proximité .
Ce report intervient dans l'attente de la discussion d'une réforme de la justice civile, suivant les orientations présentées en conseil des ministres le 10 septembre dernier, et qui prévoit une nouvelle organisation des compétences des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance, ainsi qu'un transfert des compétences induit par la suppression des juges de proximité.
Un projet de loi doit ainsi être déposé, selon le Gouvernement, d'ici la fin du premier semestre de l'année 2015.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
La création de la justice de proximité a répondu à la nécessité de créer un nouvel échelon pour faciliter le traitement de litiges relativement simples et portant sur de faibles montants. Mais, en pratique, de nombreux juges de proximité siègent à présent dans les tribunaux correctionnels, et pas dans les tribunaux d'instance.
Leur suppression devra être appréciée à l'aune de la réforme proposée l'an prochain.
Dans l'attente de ce débat, votre rapporteur spécial est favorable au présent article tendant à reporter de deux années supplémentaires la suppression des juridictions de proximité.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
ARTICLE 56 quater
(nouveau)
Reconnaissance du caractère
discriminatoire et abusif du licenciement pour faits de grève des
mineurs grévistes en 1948 et 1952 et versement d'une allocation
forfaitaire
Commentaire : le présent article tend, d'une part, à reconnaître le caractère discriminatoire et abusif du licenciement pour faits de grève des mineurs grévistes en 1948 et 1952 et, d'autre part, à leur verser, ainsi qu'à leurs ayant-droit, une allocation forfaitaire.
I. LE DROIT EXISTANT
La grève des mineurs engagée le 4 octobre 1948 a conduit à une répression par le Gouvernement qui fit appel à l'armée, entraînant des milliers de blessés et des dizaines de morts, à l'issue d'un mouvement social de deux mois. Plusieurs centaines de mineurs furent condamnés et emprisonnés, tandis que 3 000 mineurs grévistes furent licenciés dans les houillères du Nord et du Pas-de-Calais où avait commencé le mouvement de grève.
D'autres faits de grève dans les mines ont conduit à de nouveaux licenciements en 1952.
La loi d'amnistie du 4 août 1981 a porté notamment sur les peines prononcées à l'encontre des mineurs grévistes de 1948 et 1952.
L'article 12 de la loi du 2 janvier 1984 portant diverses dispositions d'ordre social a permis la prise en compte, pour la détermination des droits à pension et invalidité des mineurs, des périodes de chômage involontaire constatées entre la date de leur licenciement et celle à laquelle ils ont repris une activité.
L'article 107 de la loi de finances pour 2005 a permis aux mineurs grévistes licenciés en 1948 et 1952 de bénéficier de mêmes prestations de chauffage et de logement que les autres mineurs.
II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Adopté sur l'initiative du Gouvernement, avec l'avis défavorable de notre collègue député Étienne Blanc, rapporteur spécial de la commission des finances, cet article reconnaît explicitement le caractère discriminatoire et abusif des licenciements suites aux grèves de 1948 et 1952 34 ( * ) , et prévoit le versement d'une allocation forfaitaire pour les mineurs ou leurs ayant-droit, ainsi qu'une allocation spécifique pour leurs enfants (afin de compenser le fait qu'ils n'ont pas pu bénéficier des bourses des mines à la différence des autres enfants de mineurs), dans les conditions suivantes :
« Une allocation forfaitaire de 30 000 euros est versée à chacun des mineurs licenciés pour faits de grève en 1948 et 1952.
« En cas de décès de l'intéressé l'allocation forfaitaire est versée au conjoint survivant. Lorsque l'intéressé a contracté plusieurs mariages l'allocation est répartie entre le conjoint survivant et le ou les précédents conjoints.
« Si l'un des conjoints ou ex-conjoints est décédé, l'allocation à laquelle il aurait pu prétendre est répartie en parts égales entre les enfants nés de son union avec l'intéressé.
« Une allocation spécifique de 5 000 euros est par ailleurs versée aux enfants de ces mineurs.
« La liquidation et le versement de l'allocation forfaitaire et de l'allocation spécifique sont assurés par l'Agence nationale de garantie des droits des mineurs ».
Par ailleurs, « pour le calcul des prestations de chauffage et de logement en espèces », le présent article prévoit que « les bénéficiaires peuvent faire valoir auprès de l'Agence nationale de garantie des droits des mineurs tout élément permettant de justifier une reconstitution de carrière qui pourraient conduire à un calcul plus favorable de ces prestations ».
Cet article rétablit dans leurs distinctions et leur grade militaire les mineurs qui en ont été privés.
Enfin, le dernier alinéa prévoit que « les programmes scolaires et les programmes de recherche en histoire et en sciences humaines accordent aux grèves des mineurs de 1948 et 1952 la place conséquente qu'elles méritent. Une mission composée par les ministères en charge de la culture et de l'éducation nationale proposera au Gouvernement des actions de commémoration adaptées ».
Cet amendement représente un coût estimé à 700 000 euros en 2015 pour l'Agence nationale de garantie des droits des mineurs, gagé par une diminution à due concurrence des crédits d'aide juridictionnelle figurant au programme « Accès au droit et à la justice » de la mission « Justice ».
Le Gouvernement a identifié trente-et-un mineurs qui bénéficieraient de l'allocation forfaitaire prévue au présent article.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
Le présent article met fin au contentieux qui avait été engagé par dix-sept mineurs et employés de la société publique Charbonnages de France . En mars 2011, la Cour d'appel de Versailles avait reconnu le caractère discriminatoire et abusif des licenciements, qu'elle avait donc annulés, et avait condamné Charbonnage de France et l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs à verser 30 000 euros à chacun des plaignants, soit un montant équivalent à celui prévue par le présent article. En octobre 2012, cette décision avait été cassée par la Cour de cassation.
Votre rapporteur spécial est favorable à cet article, dans la mesure où il répond à une situation spécifique et permet de clore un contentieux ancien. Il trouve sa place en loi de finances s'agissant de l'institution d'une allocation forfaitaire.
Si le coût pour les finances publiques est limité, il est cependant regrettable que cette dépense s'impute sur les crédits d'aide juridictionnelle dont bénéficient les plus pauvres de nos concitoyens.
Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
* 20 Loi n° 2011-94 du 25 janvier 2011 portant réforme de la représentation devant les cours d'appel.
* 21 Loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009.
* 22 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
* 23 Loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013.
* 24 Évaluation préalable de l'article. Les éléments en gras sont soulignés par votre rapporteur spécial.
* 25 Sénat, rapport n° 580 (2013-2014) du 4 juin 2014 : « Suppression de la profession d'avoué : premier bilan d'application de la loi du 25 janvier 2011 portant réforme de la représentation devant les cours d'appel ».
* 26 Ce montant est supérieur aux versements proposés par la commission d'indemnisation (à hauteur de 292 millions et 12,2 millions d'euros), dans la mesure où il inclut la charge d'intérêts.
* 27 Loi n° 2007?291 du 5 mars 2007 tendant à renforcer l'équilibre de la procédure pénale.
* 28 Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures.
* 29 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.
* 30 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 31 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.
* 32 Loi n°2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l'allègement de certaines procédures juridictionnelles
* 33 Loi n°2012-1441 du 24 décembre 2012 relative aux juridictions de proximité.
* 34 Aux titres du premier alinéa du texte proposé par le présent article, « la République française reconnaît le caractère discriminatoire et abusif du licenciement pour faits de grève des mineurs grévistes en 1948 et 1952, amnistiés en application de la loi n° 81-736 du 4 août 1981 portant amnistie, les atteintes ainsi portées à leurs droits fondamentaux et les préjudices qui leur furent ainsi causés ».