AMENDEMENT PROPOSÉ PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES
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PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2015 |
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SECONDE PARTIE MISSION POLITIQUE DES TERRITOIRES |
N° |
II-47 |
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DIRECTION DE LA SÉANCE |
(n° 107, rapport 108, 109, 113) |
22 NOVEMBRE 2014 |
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A M E N D E M E N T présenté par |
C |
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G |
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M. RAOUL
au nom de la commission des finances
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ARTICLE 57 TER
Après les mots :
premier alinéa du I
insérer les mots :
, au premier alinéa du II et au III
OBJET
Inséré par l'Assemblée nationale, l'article 57 ter vise à modifier l'article 14 de la loi n° 2014 173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine afin de reporter d'un an, soit au 1 er janvier 2016, la dissolution de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé) et le transfert de ses activités à l'État suite à la création du Commissariat général à l'égalité des territoires.
Le présent amendement de coordination prévoit de reporter également au 1 er janvier 2016 la suppression des dispositions relatives à l'ACSé dans le code de l'action sociale et des familles ainsi que dans le code du service national.
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 18 novembre 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial sur les programmes « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » et « Interventions territoriale de l'État » et M. Daniel Raoul, rapporteur spécial, sur le programme « Politique de la ville » de la mission « Politique des territoires » (et article 57 ter ).
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - La mission « Politique des territoires » comporte trois programmes. Je vous présenterai les crédits du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), et du programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE). Daniel Raoul présentera les crédits du programme 147 « Politique de la ville ».
La mission « Politique des territoires » conserve la dimension interministérielle qui la caractérise mais son périmètre est modifié en raison de l'intégration en son sein du programme 147 « Politique de la ville », auparavant rattaché à la mission « Égalité des territoires et logement », dans le prolongement du débat d'orientation des finances publiques de juillet 2014. Cette évolution résulte de la création du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), qui, placé sous l'autorité du Premier ministre, regroupe depuis 2014 la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), le secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), et l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).
Selon le périmètre 2015 de la mission, en termes d'évolution par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2014, soit 812,22 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 815,31 millions d'euros en crédits de paiement (CP), les moyens demandés pour la mission par le présent projet de loi de finances sont en baisse de 12 %, pour les AE et de 6,64 % pour les CP. Au titre de la mission « Politique des territoires », le présent projet de loi de finances prévoit en effet des crédits à hauteur de 708 millions d'euros en AE et 295,4 millions d'euros en CP. Ces montants sont conformes aux plafonds prévus par le projet de loi de programmation des finances publiques. En dépit de ce volume de crédits limité, la mission se trouve tout de même au coeur de la politique d'aménagement du territoire.
Le PICPAT « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » correspondait traditionnellement aux moyens mis à la disposition de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) ; avec la disparition de cette dernière, il retracera désormais les moyens mis à la disposition du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).
Sur le fond, les actions prévues pour 2015 constitueront la poursuite des actions engagées en 2014. Le programme est doté de 222,53 millions d'euros en AE et de 270,58 millions d'euros en CP, soit une baisse de 18 % et de 4 % par rapport à 2014.
Ces crédits seront employés au financement de nombreux dispositifs. Il s'agit, par exemple, des contrats de plan État-régions (CPER), dont la génération 2007-2013 a été prolongée sur 2014 et qui sera remplacée par une nouvelle génération l'année prochaine. Notre commission a reçu de la Cour des Comptes une enquête sur ces contrats, en application de l'article 58-2° de la loi organique aux lois de finances, et notre collègue Albéric de Montgolfier a formulé plusieurs axes d'amélioration dans son rapport. Il s'agit aussi des pôles d'excellence rurale (PER) et de diverses actions en faveur des territoires ruraux, telles que les maisons de santé pluridisciplinaires, les maisons de services au public et la revitalisation des centres-bourgs ; de la prime d'aménagement du territoire (PAT), recentrée en 2015 ; du plan d'accompagnement du redéploiement des armées ; des pôles de compétitivité ; du financement d'opérations décidées en comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT), à l'image du rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel, etc.
Le programme 162 « Interventions territoriales de l'État » (PITE) relève du Premier ministre mais sa gestion a été confiée au ministère de l'intérieur. Il est proposé de le doter en 2015 d'un niveau de 30 millions d'euros d'AE et de plus de 33 millions d'euros de CP, soit une baisse de 18 % et 11,5 % par rapport à 2014. La majorité de ces crédits se trouverait, comme à l'accoutumée, affectée à l'action relative à la Corse (54 %). Cette dernière action serait, en outre, abondée par des fonds de concours, à hauteur de 20 millions d'euros en AE et de 10 millions d'euros en CP, en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), ce qui constitue une forme de débudgétisation importante.
Ce second programme comporte quatre actions interministérielles de portée régionale : la « reconquête » de la qualité de l'eau en Bretagne, avec notamment le « plan de lutte contre les algues vertes » ; le plan d'investissements en Corse, qui absorbe la plus grande part des crédits du programme ; les dépenses consacrées à l'écologie du marais poitevin ; enfin le plan mis en oeuvre à la Guadeloupe et à la Martinique pour faire face aux dangers du chlordécone, ce pesticide hautement toxique qui a été utilisé contre le charançon du bananier.
La baisse constante des crédits consacrés à l'aménagement du territoire affaiblit les ambitions de cette politique qui poursuit un objectif d'égalité entre les territoires. Le risque d'un creusement des écarts existe et les moyens fournis par le présent projet de loi de finances me semblent, de ce point de vue, insuffisants. De plus, l'Assemblée nationale a adopté la semaine dernière un amendement du Gouvernement minorant de 13,33 millions d'euros les crédits de la mission !
En outre, les actions participant à cette politique excèdent, de loin, le périmètre de la mission puisque chaque année près de 6 milliards d'euros sont engagés par l'État pour l'aménagement du territoire, (5,7 milliards d'euros en 2015). Les trois programmes de la mission « Politique des territoires » ne représenteront en 2015 que 13 % de la totalité de ces crédits, dont 4,7 % pour le programme chef de file, le PICPAT. La politique d'aménagement du territoire, éclatée entre 14 missions et 31 programmes, manque de lisibilité. La création du CGET aurait à cet égard pu constituer une occasion de rendre plus cohérente la maquette budgétaire, mais on a choisi de maintenir une mission consacrée à l'égalité des territoires et au logement. Une mission unique offrirait une vision plus large des crédits et porterait ainsi, dans une stratégie globale cohérente, les principaux dispositifs en matière d'aménagement du territoire, d'autant plus qu'ils sont transversaux et interdépendants.
Ensuite, en ces temps de rigueur budgétaire, certains de nos territoires, en souffrance accentuée, ont des besoins plus marqués. Il est plus que jamais nécessaire de cibler les dispositifs et d'éviter la fâcheuse tendance au « saupoudrage » en matière d'aménagement du territoire. Cette remarque vaut aussi pour les dépenses fiscales rattachées à la mission. Leur efficacité est conditionnée par une concentration des moyens sur les zones les plus fragiles.
Enfin, il convient de changer le mode d'intervention de l'État afin d'accompagner de plus en plus des projets de territoire, de contractualiser avec les collectivités, régions, départements et intercommunalités, dans des stratégies de développement territorial. L'État ne doit pas s'inscrire dans une logique de guichet, il doit apporter des moyens opérationnels mais aussi l'ingénierie qui fait parfois défaut au niveau local. L'expérience du programme européen de développement rural (Leader), des projets de revitalisation des centres-bourgs et des pôles de compétitivité ou des pôles d'excellence rurale représentent de bonnes initiatives de ce point de vue. Il faudra aller plus loin dans une stratégie intégrée d'accompagnement des projets de territoire.
Pour toutes ces raisons, à commencer par la réduction marquée des crédits, je vous propose de ne pas adopter les crédits pour 2015 de la mission « Politique des territoires ».
M. Daniel Raoul, rapporteur spécial . - Le programme 147 s'inscrit dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine et tient compte de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville. Il a été déplacé de la mission « Égalité des territoires, logement et ville » à la mission « Politique des territoires », à la suite de la création du Commissariat général à l'égalité des territoires, qui regroupe désormais les activités du secrétariat général du comité interministériel des villes (SG-CIV), de la délégation à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) et de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé).
L'article 57 ter rattaché à la mission prévoit le report d'un an, soit au 1 er janvier 2016, du transfert des activités de l'ACSé à l'État et de la dissolution de l'Agence.
Avec 456 millions d'euros en AE et 457 millions d'euros en CP, le programme 147 « Politique de la ville » connaît une baisse de respectivement 10 % et 8 % qui n'entament pas les actions menées dans le cadre de la politique de la ville. En effet, cette réduction des crédits s'explique principalement par la mise en extinction progressive de l'exonération de charges sociales applicable dans les zones franches urbaines (ZFU) au 31 décembre 2014 et par les modes de calculs applicables depuis 2009 pour les exonérations déjà accordées.
Les crédits d'intervention sont quant à eux préservés, avec en particulier 332 millions d'euros en AE et en CP sur l'action 1 « actions territorialisées et autres dispositifs spécifiques de la politique de la ville ».
Les dépenses fiscales associées au programme restent importantes, d'autant que le taux réduit de TVA pour les opérations d'accession sociale à la propriété devrait être applicable, en vertu de l'article 7 du projet de loi de finances pour 2015, dans l'ensemble des quartiers prioritaires de la politique de la ville, dont nous attendons avec impatience la liste... Je suis satisfait d'ailleurs que le critère du revenu moyen par habitant ait été retenu lors de la mise en oeuvre de la technique du carroyage.
La mise en oeuvre de la politique de la ville dépasse très largement les seuls crédits budgétaires inscrits dans le programme 147. Les crédits de droit commun doivent, en effet, être prioritairement mobilisés, tant au niveau national que local. Les crédits spécifiques à la politique de la ville ne constituent qu'un complément destiné à produire un effet de levier. Le Gouvernement doit poursuivre ses efforts en ce sens. Soyons vigilants ! Des conventions ont été signées entre différents ministères et le ministère de la Ville. Il ne faut pas qu'ils se désengagent à son détriment. Il est nécessaire de bien retracer l'évolution de ces crédits de droit commun dans les quartiers prioritaires.
La situation financière de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) reste préoccupante, compte tenu de la baisse annoncée de la contribution d'Action logement à 850 millions d'euros par an. Je regrette qu'Action logement doive contribuer pour 150 millions d'euros supplémentaires au financement du fonds national d'aide au logement (FNAL) plutôt qu'à la rénovation urbaine. Je suis très réservé à l'égard de ce basculement de l'aide à la pierre vers les aides à la personne. L'action de l'ANRU est une réussite, notamment en favorisant la mixité fonctionnelle des quartiers.
J'espère que cette baisse de financement n'entraînera pas de blocage pour les opérations en cours du programme national de rénovation urbaine (PNRU), ni de retard dans le lancement du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) et que le fonds de roulement sera suffisant. Certaines collectivités territoriales ont bénéficié d'avances mais n'ont pas nécessairement lancé de programme...
M. Philippe Dallier . - Il n'y en a pas beaucoup !
M. Daniel Raoul, rapporteur spécial . - Le solde des sommes non réclamées sur certaines opérations s'élève à 600 millions d'euros. J'aimerais en connaître l'explication. Pourquoi ne pas faire en sorte que les avances ne soient débloquées qu'en contrepartie d'un ordre de service ?
Ainsi, sous réserve des 150 millions d'euros supplémentaires qui devraient être attribués au financement des aides personnelles au logement plutôt qu'à la rénovation urbaine, je vous propose d'adopter les crédits consacrés à la politique de la ville.
Mme Annie Guillemot, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques . - La politique de la ville s'inscrira dans un nouveau cadre, avec un contrat unique tandis que l'existence de l'ACSé a été prolongée d'un an. Les crédits de droit commun seront inscrits dans les contrats de ville. Ils ne concernent d'ailleurs pas seulement l'État, mais aussi les régions ou les départements.
La liste des quartiers prioritaires de la politique de la ville n'a pas encore été publiée car nous attendons encore les quartiers d'outre-mer. Il y aura donc deux listes que nous attendons tous : l'une des quartiers prioritaires de la politique de la ville et celle des 200 quartiers éligibles à l'action de l'ANRU. Le budget est stable car la baisse des crédits s'explique par l'extinction progressive du dispositif d'exonérations sociales compensées par l'État dans les zones franches urbaines (ZFU). De plus on enregistre aussi la fin des emplois francs, qui n'ont pas été couronnés de succès. Les crédits d'intervention de la politique de la ville ont ainsi été sanctuarisés.
Je partage votre analyse sur l'ANRU. Les négociations semblent en voie d'aboutir avec Action logement pour le financement. S'agissant des avances, je suis favorable au versement des avances dès l'ouverture du chantier. Autrement, bien des communes ne pourront plus lancer de travaux.
Enfin, l'enjeu est aussi de lutter contre le chômage des jeunes. L'Établissement public d'insertion de la Défense (EPIDe) est maintenu ; 45 000 emplois d'avenir supplémentaires sont créés. Si le chômage des jeunes de moins de 25 ans est de 22,5 % à l'échelle nationale, il s'établit à 45 % dans les quartiers défavorisés. Il faut encourager la mobilisation de Pôle emploi, des missions locales et des missions d'insertion.
M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général . - La multiplicité des dispositifs rend cette politique illisible. Comme Pierre Jarlier, je crois qu'il faut s'interroger sur l'efficacité de certains dispositifs.
M. Philippe Dallier . - Je déplore le déplacement du programme 147. Son appartenance à la mission « Égalité des territoires et logement » était plus pertinente.
Concernant le financement de l'ANRU, l'État a encore modifié les règles concernant Action logement. Tout le monde est fatigué de ces retournements incessants. Je proposerai de supprimer l'article 53 rattaché à la mission « Égalité des territoires et logement » pour laquelle je suis rapporteur spécial au nom de la commission des finances, qui déplace 150 millions d'euros de l'ANRU vers le FNAL.
Les moyens de l'ANRU seront-ils suffisants pour achever le programme national de rénovation urbaine ? Sans doute, certaines avances ont-elles, en effet, été versées par l'ANRU sans que les projets aient été lancés, mais on constate surtout que l'ANRU fait tout pour ne pas verser la totalité des sommes prévues lors de la signature des conventions et pour éviter de redéployer les crédits ! Or le coût des travaux évolue avec le temps. Résultat, il reste environ 600 millions d'euros de solde : la Cour des comptes préconisait de ne pas les réaffecter afin de réaliser une économie. Enfin, la faiblesse de la trésorerie de l'ANRU m'inquiète. Cela aura des effets sur les finances des communes.
M. François Marc . - Vous préconisez le rejet du programme 112 à cause de la baisse de ses crédits, mais il faut saluer la simplification du dispositif de mesure de la performance grâce à la baisse du nombre d'indicateurs.
Je salue aussi l'effort de désendettement du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, conforme aux préconisations du Sénat. Un effort reste à faire en effet sur la dépense fiscale. Pourquoi notre commission ne lancerait-elle pas une mission de contrôle à ce sujet ? Enfin le suivi de la performance dans le cadre du programme 162 soulève des interrogations. L'action relative à la Corse consomme l'essentiel des crédits. Nous souhaitons plus de transparence.
M. Francis Delattre . - En ce qui concerne l'ANRU, il est dommage que la possibilité offerte d'intervenir dans le cadre d'opérations portant sur quelques centaines de logements ait disparu. Or, si les communes maîtrisaient le foncier et les relogements dans un rayon d'un kilomètre...
M. Daniel Raoul, rapporteur spécial . - Cela poserait des problèmes.
M. Francis Delattre . - Sans doute, mais cela permettrait de casser l'économie souterraine. En plus de ces deux conditions, il faudrait que le taux de TVA réduit s'applique largement pour encourager la mixité sociale et ainsi les communes disposeraient de trois leviers suffisants et ne demanderaient même plus nécessairement l'aide de l'État.
Il faudrait repenser les aides de l'ANRU pour éviter le blocage de projets en intervenant sur de plus petites opérations.
M. Michel Bouvard . - Le Commissariat général à l'égalité des territoires n'a pas de vision d'ensemble des aides dont bénéficient les zones de revitalisation rurale (ZRR). Comment améliorer les choses ?
Les objectifs initiaux du programme des interventions territoriales de l'État (PITE) ont été perdus de vue : l'interministériel et l'interrégional ont disparu. Ces interventions sont devenues très localisées : faut-il les maintenir ?
Enfin, les CPER en cours de discussion portent sur les périmètres régionaux actuels. Qu'en sera-t-il demain, après la réforme des régions ? Les CPER vont-ils fusionner ou resteront-ils affectés à chaque région ?
Mme Marie-France Beaufils . - Comme l'a dit notre rapporteur, le financement de l'ANRU ne peut nous satisfaire, d'autant que l'on risque un transfert complet vers le Fonds national d'aide au logement (FNAL), en risquant une importante réduction des crédits consacrés aux quartiers en difficulté.
La politique de la ville est loin d'aider les quartiers comme elle le devrait : le Gouvernement doit se réengager dans la politique de droit commun en direction des quartiers.
Les carrés de 1 000 habitants et la prise en compte du revenu moyen par habitant ont tout leur intérêt, mais certains quartiers anciens qui se sont dégradés avec le temps ne bénéficient pas de la politique de la ville alors qu'ils mériteraient d'être accompagnés, en raison des efforts menés de non concentration de l'habitat social dans les mêmes secteurs.
Toute cette politique est passée au crible de la maîtrise de la dépense publique, ce qui est inquiétant.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - François Marc a remarqué à juste titre que les crédits de la mission diminuaient régulièrement. Cela dit, la politique de l'aménagement du territoire reste en grande partie illisible ; une simplification est indispensable.
Pourquoi ne pas transposer les contrats urbains de cohésion sociale dans les zones rurales ?
Le rapport interministériel de 2009 et le récent rapport de MM. Calmette et Vigier estiment que les ZRR doivent être mieux ciblées afin de porter sur les territoires les plus en difficulté. Pourquoi ne pas créer des contrats ruraux de cohésion territoriale afin d'accompagner les stratégies des collectivités territoriales ? En outre, les moyens d'ingénierie de l'État pourraient être mis à leur disposition.
Un rapport de notre commission permettrait de poursuivre la réflexion.
M. Daniel Raoul, rapporteur spécial . - On pourrait transposer le modèle des contrats de ville au monde rural, sous réserve qu'une collectivité ou son groupement porte le projet et aille chercher les fonds disponibles.
J'ai rencontré le directeur général de l'ANRU. 150 millions d'euros de trésorerie devraient suffire mais avec 100 millions d'euros, la situation serait extrêmement tendue. Le décollage du nouveau programme national de renouvellement urbain (NPNRU) devrait être possible.
On ne peut être que d'accord avec Francis Delattre, mais qui serait le porteur de ces « mini projets » de rénovation urbaine ?
M. Francis Delattre . - Le bloc communal ou l'intercommunalité.
M. Daniel Raoul, rapporteur spécial . - Les opérations seraient alors dissociées des contrats de ville, ce qui change considérablement le champ des interventions par rapport à ce qui existe.
Madame Beaufils, jusqu'à présent l'État a toujours respecté ses engagements envers l'ANRU, ce qui n'est apparemment pas le cas de certaines collectivités. De plus, la baisse de la TVA de 7 % à 5,5 % a eu un effet certain.
Enfin, les crédits d'intervention ne diminuent que de 0,06 %. Je ne partage donc pas la remarque de Marie-France Beaufils.
À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission « Politique des territoires ».
Article 57 ter (nouveau)
M. Daniel Raoul, rapporteur spécial . - L'amendement n° 1 est de coordination, dans la mesure où l'Assemblée nationale a repoussé le transfert au 1er janvier 2016 des activités de l'ACSé au CGET.
L'amendement n° 1 est adopté.
La commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter l'article 57 ter ainsi modifié.
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Réunie à nouveau le jeudi 20 novembre 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat de ne pas adopter les crédits de la mission et d'adopter l'article 57 ter , tel que modifié par son amendement.