Projet de loi de finances pour 2015 : Conseil et contrôle de l'État

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 126 « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL »

- Le montant des c rédits de paiement demandés pour le CESE en 2015 est de 38,3 millions d'euros , en diminution de 0,4 % par rapport à 2014 .

- Afin de faire converger ses effectifs théoriques et sa consommation réelle , le CESE poursuit, en 2015, la réduction de son plafond d'emplois qui s'établit désormais à 153 ETPT (- 3 ETPT par rapport à 2014).

- Les recettes de valorisation du Palais d'Iéna devraient atteindre 1,7 million d'euros . L'essentiel de ces recettes doit permettre de financer une partie du programme de travaux de rénovation du Palais.

- Il conviendra d'être attentif aux conséquences budgétaires du renouvellement de 2015 sur le financement de la Caisse de retraites des anciens membres.

- Dans la mesure où la fonction consultative du CESE se prête mal à la logique de performance, les objectifs mesurent davantage une activité qu'une réelle stratégie de performance.

Au 10 octobre 2014, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement au questionnaire budgétaire concernant le présent programme, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

III. LE PROGRAMME 126 : « CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL » (CESE)

A. LA PRÉSENTATION DU PROGRAMME

Le CESE a connu un enrichissement de ses missions depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la V ^e République ^{10 ( * )} .

Par ailleurs, l'année 2015 clôt la mandature issue de la réforme : le renouvellement des membres du CESE aura lieu au dernier trimestre 2015 .

Le responsable du présent programme est Jean-Paul Delevoye, président du CESE.

1. Une institution au service du dialogue social

Les crédits du programme 126 « Conseil économique, social et environnemental » ont pour finalité de permettre au CESE d'exercer les fonctions qui lui sont confiées par le titre XI de la Constitution .

Le CESE est une assemblée consultative placée auprès des pouvoirs publics, chargée de représenter les principales activités du pays et de favoriser leur collaboration ainsi que d'assurer leur participation à la politique économique, sociale et environnementale de la Nation .

Il peut émettre des avis, sur saisine gouvernementale, sur auto-saisine et, depuis la réforme de 2008, par saisine du Parlement ou par voie de pétition , selon des modalités prévues par la loi organique n° 2010-704 du 28 juin 2010 relative au CESE ^{11 ( * )} .

Le recours à ces facultés demeure cependant marginal : une seule saisine parlementaire a été enregistrée, à l'initiative de l'Assemblée nationale ^{12 ( * )} , et l'unique pétition citoyenne ayant à ce jour recueilli les 500 000 signatures requises ^{13 ( * )} a été déclarée irrecevable par le bureau du CESE.

Une première expérience et des incertitudes persistantes :
la pétition citoyenne sur l'ouverture du mariage aux couples de même sexe

Ayant recueilli les 500 000 signatures exigées par la loi organique du 28 juin 2010 précitée, la pétition citoyenne sollicitant l'avis du CESE sur le projet de loi autorisant l'ouverture du mariage aux couples de même sexe a été déposée le 15 février 2013 . Il s'agit de la première (et à ce jour, unique) pétition citoyenne ayant recueilli le nombre de signatures requises.

Réuni le 26 février 2013 , afin d'examiner la recevabilité de cette requête, l e bureau du CESE a conclu que cette pétition sollicitant l'avis du CESE sur un projet de loi n'était pas recevable, au motif qu'en vertu de l'article 69 de la Constitution et de l'article 2 de l'ordonnance du 29 décembre 1958 précitée, « la saisine du CESE pour avis sur un projet de loi relève exclusivement du Premier Ministre. Celle-ci ne saurait ainsi être autorisée par voie de pétition citoyenne . » En outre, le bureau a estimé que le sujet du « mariage pour tous » ne constituait pas une question à caractère économique, social ou environnemental , au sens de l'article du premier alinéa de l'article 4-1 de l'ordonnance précitée, requis pour une saisine du CESE.

Cette pétition a permis au CESE de prendre conscience de certaines difficultés et de relever trois insuffisances de la loi organique du 28 juin 2010 précitée :

- les pétitions doivent être écrites, ce qui exclut le recueil numérique de signatures et se matérialise concrètement par la réception et l'archivage de centaines de cartons (les signatures sont recueillies par liasse de 100) ;

- les pétitions n'ont pas de statut spécifique. Ainsi, la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) a-t-elle considéré qu'il s'agissait de fichiers de données privées, ce qui pose la question de leur utilisation ;

- enfin, il s'agit de pétitions « sur l'honneur » , interdisant toute vérification de la véracité de l'identité des signataires.

De tels éléments doivent conduire le législateur à étudier la possibilité de perfectionner la loi organique.

Mais un dernier « rebondissement » juridique est intervenu à l'été 2014 : en effet, le jugement du Tribunal administratif de Paris du 30 juin 2014 a annulé la délibération du bureau du CESE du 26 février 2014 en considérant que, d'une part sur la forme, une décision du bureau du CESE statuant sur la recevabilité d'une pétition citoyenne constituait une décision administrative (sur laquelle le juge administratif est donc compétent), et que, d'autre part, sur le fond, il ne résultait d'aucune disposition constitutionnelle, organique ou législative, qu'une pétition citoyenne ne puisse porter sur un projet de loi, y compris en cours d'examen par le Parlement.

À la lumière des difficultés et des incertitudes rencontrées, il apparaît nécessaire que le législateur clarifie le statut et les modalités de cette nouvelle procédure de pétition citoyenne.

2. La structuration du programme en actions

Le programme se structure en trois actions, les deux premières totalisant 96,9 % des crédits.

- Action 1 : « La représentation des activités économiques et sociales »

Correspondant à la raison d'être du CESE, cette action a pour objet de préciser les moyens nécessaires à l'exercice du mandat de ses membres. Elle comprend les crédits relatifs à leurs indemnités et au financement budgétaire de la Caisse de retraite des anciens membres du CESE, ainsi que ceux nécessaires aux déplacements des membres du Conseil.

Elle représente près de 68,1 % des CP du présent programme .

- Action 2 : « Le fonctionnement de l'institution »

Cette deuxième action a pour but d'assurer le bon fonctionnement humain, logistique et informatique de l'institution, ainsi que l'entretien et la modernisation du Palais d'Iéna, siège du CESE, classé pour partie monument historique.

Elle comprend 25 % des CP du présent programme .

- Action 3 : « La communication et l'international »

Elle recouvre les crédits directement dédiés aux actions de communication (site internet, publications, conférences de presse, colloques et manifestations diverses), aux relations avec les CESR et à l'action internationale, cette dernière ayant été consacrée par la loi organique précitée du 28 juin 2010.

Pour 2015, cette action regroupe 6,8 % des CP du programme , ce qui constitue une augmentation significative par rapport aux précédents exercices (3,1 % en 2014) et témoigne de la volonté du CESE de poursuivre une stratégie de communication volontariste.

3. Une composition qui allie société civile et expertise

La composition du CESE a été modifiée lors du dernier renouvellement afin, notamment d'améliorer sa représentativité ^{14 ( * )} .

Les 233 membres (ou « conseillers ») du CESE, désignés pour cinq ans, renouvelables une fois, sont répartis en trois pôles : « vie économique et dialogue social » (140 membres), « cohésion sociale et territoriale et vie associative » (60 membres) et « protection de la nature et de l'environnement » (33 membres).

Parmi les groupes de représentation dont sont issus les conseillers, figure celui des 40 personnalités qualifiées, désignées par le Gouvernement ^{15 ( * )} et réparties au sein de chaque pôle .

Le CESE comprend également 72 personnalités associées ^{16 ( * )} , désignées par le Gouvernement à raison de leurs qualifications .

L'ensemble des membres du CESE sera renouvelé en fin d'année 2015 .

4. Une gestion budgétaire autonome

Le CESE, en tant qu'institution indépendante, bénéficie d' une forte autonomie de gestion . En effet, son organisation budgétaire et financière est régie par l'ordonnance organique n° 58-1360 du 29 décembre 1958 portant loi organique relative au CES et le décret n° 59-601 du 5 mai 1959 relatif au régime administratif et financier du CES.

Le budget du CESE comprend :

- en recettes , les fonds budgétaires retirés par ordonnance de paiement et les recettes de valorisation après attributions de produits ;

- en dépenses , le montant des opérations décidées par le Président du CESE et visées par les Questeurs qui effectuent le contrôle d'opportunité et de régularité.

Si, lors de la mise en oeuvre de la LOLF, la spécificité du CESE l'a dispensé de véritable comptabilité analytique, des outils de pilotage ont toutefois été progressivement adoptés .

Les services du CESE ont d'ailleurs mis en place un groupe de travail avec le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) et le concours de la direction générale des finances publiques (DGFIP) afin de préparer l'intégration exhaustive des opérations du CESE (en dépenses et en recettes) dans la comptabilité générale de l'État, la définition d'un cadre comptable identique à celui de l'État, ainsi que la mise en place d'une politique d'amortissement .

En outre, certains processus administratifs ont été rationalisés ; ainsi, la gestion de la paie des personnels a été transférée de la trésorerie vers la direction des ressources humaines , afin de disposer d'une vision globale des ressources humaines et de développer le contrôle interne au CESE. De même, la future intégration du service informatique et du service des marchés au sein de la direction administrative et financière devrait permettre de professionnaliser la gestion des achats et d'améliorer la transparence et la gestion des risques.

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* ¹⁰ Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008.

* ¹¹ Cette loi a profondément modifié l'ordonnance n° 58-1360 du 29 décembre 1958 régissant l'organisation, le fonctionnement et les attributions du Conseil.

* ¹² Le 12 octobre 2011, Bernard Accoyer, alors président de l'Assemblée nationale, a saisi le CESE sur « le coût économique et social de l'autisme ». L'avis de Mme Christel Prado a été adopté et publié le 9 octobre 2012.

* ¹³ Il s'agit de la pétition demandant l'avis du CESE sur l'ouverture du mariage aux couples de même sexe, déposée le 15 février 2013.

* ¹⁴ À titre d'exemple, l'obligation de parité entre les hommes et les femmes, exigée par la loi organique précitée, a été presque atteinte puisque, 45 % des membres sont des femmes.

* ¹⁵ Pour la mandature 2010-2015, les personnalités qualifiées ont été nommées par le décret du 28 octobre 2010 portant nomination au CESE.

* ¹⁶ Au nombre de 8 par section, ces personnalités sont nommées pour deux ans.