II. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT » : UNE RÉFORME DES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT LIMITÉE POUR DES DÉPENSES POURSUIVANT LEUR TENDANCE HAUSSIÈRE
À compter du projet de loi de finances pour 2016 et comme cela a déjà été indiqué dans la présentation globale de la mission, le programme 109 « Aide à l'accès au logement » connaît une importante évolution avec l'intégration dans le budget de l'État du financement des allocations de logement familiales (ALF) - qui correspondent à l'un des trois types d'aides personnelles au logement - pour un montant estimé à 4,7 milliards d'euros . Ces allocations étaient jusqu'à présent financées par la branche famille de la sécurité sociale.
Désormais, les trois aides personnelles au logement (aide personnalisée au logement - APL -, allocation de logement social - ALS - et allocation de logement familiale - ALF) sont financées par le fonds national d'aide au logement (Fnal), dont la subvention d'équilibre est assurée par le budget de l'État.
Les aides personnelles au logement constituent ainsi la quasi-totalité des crédits du programme 109, avec 15,4 milliards d'euros inscrits sur l'action 01 « Aides personnelles » .
Deux autres actions du programme 109, qui a pour responsable le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, concernent, pour des sommes bien plus limitées, les dépenses d'intervention relatives à l'information sur le logement et l'accompagnement des publics en difficulté, assurée par l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et les 79 agences départementales d'information sur le logement (ADIL), ainsi que les dispositifs de sécurisation des risques locatifs en extinction 12 ( * ) .
Répartition des crédits par actions du programme
(AE=CP en milliers d'euros)
|
Actions |
Exécution 2014 |
LFI 2015 (AE=CP) |
PLF 2016 (AE=CP) |
Évolution
|
|
01 Aides personnelles |
5 176 724 |
10 966 950 |
15 385 785 |
40,3 % |
|
02 Information relative au logement et accompagnement des publics en difficulté |
7 546 |
8 000 |
8 000 |
0 % |
|
03 Garantie des risques locatifs |
8 348 |
8 200 |
8 200 |
0 % |
|
Total |
5 192 618 |
10 983 150 |
15 401 985 |
40,2 % |
Source : commission des finances du Sénat
A. UNE PRÉVISION D'ÉQUILIBRE DU FNAL REPOSANT SUR DES MESURES D'ÉCONOMIES LIMITÉES
1. Des dépenses liées aux aides personnelles au logement qui n'ont cessé de progresser
Les dépenses liées aux aides personnelles au logement constituent, en termes de crédits budgétaires, un poste de dépenses de plus en plus important au sein de la politique du logement de l'État. Ainsi, selon le compte du logement pour 2013 13 ( * ) , les aides personnelles versées, hors primes de déménagement et frais de gestion, ont augmenté de plus de 25 % en dix ans (2004-2013), pour atteindre 17,4 milliards d'euros en 2014 .
Évolution des dépenses liées aux aides personnelles au logement
(en millions d'euros)
Nb : les montants correspondent aux sommes versées aux allocataires et ne tiennent donc pas compte des frais de gestion. Ils n'incluent pas non plus les dépenses liées à la prime de déménagement.
Source : compte du logement 2013
Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une dépense de 18,188 milliards d'euros , y compris la prime de déménagement et les frais de gestion équivalant à 2 % du total des aides versées, soit une baisse de 188 millions d'euros par rapport à 2015 (année pour laquelle la prévision est établie à 18,376 milliards d'euros).
Cette évolution tient notamment compte des mesures d'économies proposées par l'article 55 du présent projet de loi 14 ( * ) qui devraient, selon les estimations du Gouvernement avant examen du texte en première lecture par l'Assemblée nationale, permettre de réaliser des économies de 185 millions d'euros en 2016 et de 274 millions d'euros à compter de 2017 (en année pleine).
Concernant plus spécifiquement le Fnal, les dépenses ont continué de croître au cours des dernières années. En 2014, ses charges ont ainsi été supérieures de 246 millions d'euros à la prévision initiale et de 269 millions d'euros à l'exécution 2013.
Évolution des charges du Fnal entre 2008 et 2016
* Hausse de 4,4 milliards d'euros compte tenu du financement par le Fnal de l'allocation de logement familiale (ALF) à compter de 2016.
Source : commission des finances
Pour 2015, il est fort probable qu'une nouvelle fois, l'exécution soit supérieure à la prévision initiale , comme votre rapporteur spécial aura l'occasion d'y revenir dans son analyse sur la prévision de la subvention d'équilibre versée par l'État 15 ( * ) .
La prévision de charges pour le Fnal s'établit à 18,2 milliards d'euros pour 2016, correspondant à la totalité des dépenses attendues au titre des trois aides personnelles au logement : 8,2 milliards d'euros pour les APL, 5 milliards d'euros pour les ALS, 4,6 milliards d'euros pour les ALF et 357 millions d'euros au titre des frais de gestion.
2. Des mesures tendant à modifier les modalités d'attribution et de calcul des aides sans impact massif sur la dépense
Au cours des dernières années, le Gouvernement a tenté de maîtriser la hausse des dépenses liées aux aides personnelles avec plusieurs mesures jouant sur l'évolution des paramètres de calcul 16 ( * ) .
Ainsi, en 2014, la revalorisation des aides personnelles au logement (sur l'indice de référence des loyers) a été décalée du 1 er janvier au 1 er octobre par l'article 64 de la loi de finances pour 2014 17 ( * ) .
En 2015, le Gouvernement a également modifié les modalités de revalorisation de l'abattement forfaitaire R0 qui permet de calculer les aides personnelles au logement du secteur locatif hors foyers. En ne retenant plus une indexation de cet abattement sur l'évolution de la valeur du revenu de solidarité active (RSA) mais sur l'inflation de l'année n-2, le montant des aides versées a augmenté moins rapidement.
Par ailleurs, l'article 93 de la loi de finances pour 2015 18 ( * ) a également prévu une réforme des aides personnelles au logement « accession » . Pour mémoire, ces aides sont jusqu'à présent versées aux ménages modestes pour leur permettre de devenir propriétaire en prenant en charge une partie des mensualités de remboursement des emprunts contractés.
Il était ainsi prévu, en vertu de ce texte, que ces aides personnelles à l'accession à la propriété soient transformées, au 1 er janvier 2016, en « filet de sécurité » contre les accidents de la vie et ne soient plus octroyées qu'en cas de perte de ressources du ménage de plus de 30 % par rapport à la date de signature de l'emprunt.
Votre rapporteur spécial se félicite que l'article 55 du projet de loi de finances pour 2016 revienne sur cette mesure qui devait entrer en vigueur le 1 er janvier prochain. Dès son examen l'an dernier, le Sénat s'était opposé à cet article du projet de loi de finances pour 2015 et l'avait supprimé .
En effet, les aides personnelles au logement « accession » constituent un dispositif efficace d'aide à l'accession sociale à la propriété pour les ménages modestes. Comme votre rapporteur spécial l'avait déjà indiqué, elles sont un « coup de pouce » parfois indispensable pour permettre à ces futurs propriétaires d'obtenir leur prêt auprès d'établissements bancaires qui en tiennent compte dans l'établissement du plan de remboursement.
Par ailleurs, l'article 55 du projet de loi de finances pour 2016 , tel que déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, proposait trois mesures tendant à dégager des économies , soit en modifiant les modalités de prise en compte de la situation financière des bénéficiaires, soit en réduisant voire en supprimant les aides pour les loyers trop élevés.
Ainsi, il est tout d'abord prévu de prendre en compte , non plus seulement les revenus de l'allocataire et les membres de son foyer mais également l'ensemble de leur patrimoine . À l'Assemblée nationale, il a été précisé qu'il ne serait toutefois pris en compte que s'il représentait une valeur supérieure à 30 000 euros.
Votre rapporteur spécial proposera un amendement tendant à supprimer ce seuil , considérant qu'il est normal que le patrimoine , même non productif de revenus, figure parmi les éléments permettant de déterminer la situation financière des bénéficiaires des aides . Bien entendu, les mesures devront être adaptées, notamment en cas de biens en indivision par exemple.
Il paraît d'autant plus normal de ne pas retenir de seuil que ce n'est pas le cas non plus pour le calcul du revenu de solidarité active (RSA) pour lequel la prise en compte de la « valeur en capital des biens non productifs de revenus » existe déjà.
L'article 55 du présent projet de loi prévoit également l'instauration d'un dispositif de dégressivité des aides en retenant plusieurs plafonds de loyer (supérieurs au loyer-plafond retenu pour le calcul des aides). Ainsi, sous des conditions restant à définir par décret, dès lors qu'un certain plafond de loyer serait dépassé, l'aide serait réduite. Puis, pour les loyers qui dépasseraient un second plafond, l'aide serait supprimée.
L'Assemblée nationale a précisé que le premier plafond applicable pour la dégressivité des aides devrait être supérieur à 2,5 fois le loyer-plafond de base retenu pour le calcul des aides 19 ( * ) .
Votre rapporteur spécial est favorable à un dispositif de dégressivité des aides qu'il a d'ailleurs lui-même évoqué par le passé 20 ( * ) et qui devrait permettre , en particulier, de lutter contre les cas les plus manifestes d'effet inflationniste des aides personnelles au logement sur les montants des loyers. Votre rapporteur spécial a notamment pu constater de nombreux cas de loyers abusifs en zone tendue.
Compte tenu des montants des loyers des bénéficiaires des aides sur l'ensemble du territoire, votre rapporteur spécial a pu constater également qu'en retenant le même ratio pour calculer les plafonds de loyers sur les trois zones actuellement existantes (zones I, II et III), l'essentiel des efforts serait porté par la zone 1 (Paris et une partie de l'Île-de-France). Selon les informations recueillies auprès du ministère chargé du logement, 5 % des bénéficiaires des aides personnelles au logement auraient ainsi un loyer supérieur à 2,5 fois le loyer-plafond en zone 1 tandis qu'ils seraient moins de 2 % en zones 2 et 3.
L'article 55 prévoit également de supprimer le dispositif législatif, prévu pour les trois aides, permettant d'exonérer d'évaluation forfaitaire les demandeurs âgés de moins de 25 ans et disposant d'un contrat de travail autre qu'un contrat à durée indéterminée . Pour mémoire, l'évaluation forfaitaire consiste à calculer l'aide, non pas au regard des revenus de l'année n-2 lorsqu'ils sont particulièrement faibles (au plus 1 015 fois le salaire minimum de croissance horaire-SMIC) mais à partir des revenus du mois précédant l'ouverture des droits.
Le fait que cette évaluation ne s'applique pas aux actifs les plus jeunes s'explique par la particulière précarité à laquelle ils peuvent être confrontés, dans la mesure où ils sont souvent soumis à des changements de situation professionnelle lors de leur entrée sur le marché du travail (et ce, même si d'autres bénéficiaires des aides personnelles au logement peuvent rencontrer les mêmes difficultés).
Pour autant, il a été indiqué à votre rapporteur spécial que cette exonération est désormais appliquée à l'ensemble des jeunes de moins de 25 ans, quelle que soit la nature de leur contrat de travail, c'est-à-dire également en cas de contrat à durée indéterminée (CDI). Or, cette extension contra legem ne se justifie pas, le jeune actif n'ayant pas à bénéficier d'une aide supérieure à tout autre allocataire.
Aussi, votre rapporteur spécial soutient la suppression , opérée par l'Assemblée nationale en première lecture, de la mesure tendant à abroger l'exonération d'évaluation forfaitaire pour les jeunes actifs. Dans le même temps, comme ses collègues députés, il invite le Gouvernement à appliquer strictement cette mesure en la réservant réellement aux plus précaires.
L'Assemblée nationale a également inséré un article additionnel 55 quater tendant à exclure du bénéfice des aides personnelles au logement les étudiants rattachés au foyer fiscal de leurs parents lorsque ces derniers sont redevables de l'impôt annuel de solidarité sur la fortune (ISF) .
Votre rapporteur spécial n'est pas favorable à ce dispositif de portée purement symbolique, qui ne répond que très imparfaitement aux critiques concernant le régime applicable aux étudiants pour lesquels il n'est actuellement pas tenu compte des ressources réelles des parents. Exclure les enfants de redevables de l'ISF du bénéfice des aides personnelles au logement reviendrait à ne retenir que la valeur du patrimoine dans l'appréciation des ressources des parents et en aucun cas leurs revenus. Si l'on peut intuitivement penser que les familles redevables de l'ISF sont généralement des familles aisées, ce critère ne permet en rien d'appréhender l'ensemble des familles bénéficiant d'un niveau de vie élevé.
En outre, le patrimoine entrant dans le champ de cet impôt est très spécifique puisqu'en sont exclus, par exemple, les biens professionnels et les oeuvres d'art. Ces étudiants subiraient donc un traitement très différencié par rapport à d'autre dont les parents disposeraient de très importants revenus ou d'un patrimoine non taxable au titre de l'ISF, ce qui ne paraît pas justifié.
En revanche, convaincu que la spécificité du régime des étudiants paraît de plus en plus contestable au regard de son caractère très favorable mais aussi conscient de la sensibilité du sujet , votre rapporteur spécial demande au Gouvernement la remise d'un rapport avant le 1 er juillet 2016, tendant à déterminer les modalités selon lesquelles les ressources des parents pourraient être prises en compte dans le calcul des aides personnelles au logement versées aux étudiants rattachés à leur foyer fiscal .
Globalement, votre rapporteur spécial constate que les mesures d'économie prévues dans le texte transmis par l'Assemblée nationale sont très limitées et bien éloignées des ambitions initiales du Gouvernement qui espérait réaliser 1 milliard d'euros de dépenses en moins. En tenant compte du maintien de l'aide personnelle au logement « accession », les dispositions de l'article 55 du projet de loi se limitent, en effet, selon l'évaluation préalable, à 185 millions d'euros d'économies en 2016 (diminuées de 10 millions d'euros compte tenu de l'instauration d'un seuil pour la prise en compte du patrimoine des allocataires) et à 274 millions d'euros à compter de 2017 (en année pleine).
Par ailleurs, le Gouvernement a également décidé d'opérer une troncature à l'euro inférieur des aides , qui pourrait conduire à des économies estimées à une quarantaine de millions d'euros .
Au-delà des dispositions déjà prévues dans le projet de loi de finances, votre rapporteur spécial souhaite également demander la remise d'un rapport au Gouvernement sur les modalités d'établissement d'une « base de données logements » qui serait commune aux caisses d'allocations familiales, au ministère chargé du logement et à la direction générale des finances publiques (DGFiP), à partir de la base cadastrale de cette dernière et du numéro fiscal invariant de chaque logement. Ainsi, l'établissement d'une telle base pourrait permettre d'envisager, ensuite, l'introduction d'un plafond de loyer par mètre carré ou encore d'un plafond de surface par occupant, comme le proposait la revue de dépenses réalisée par la mission d'évaluation de la politique du logement à propos des aides personnelles au logement locatif. De même, la lutte contre la fraude pourrait être renforcée (par exemple, lorsque plusieurs aides sont servies pour le même logement).
Enfin, votre rapporteur spécial souhaite également introduire , dans le mode de calcul des aides personnelles au logement, la prise en compte d'un taux d'effort minimal des ménages , net des aides personnelles au logement , qui serait fonction de la composition du ménage, de leur loyer ou de leur remboursement de prêt et de leurs ressources .
En effet, selon les chiffres du ministère du logement, malgré l'existence d'une participation personnelle dans le barème de calcul des aides, le taux d'effort net des ménages peut s'avérer particulièrement bas. Ainsi, dans le secteur locatif (hors étudiants et ménages ayant un revenu inférieur à 1/6 ème du SMIC), en décembre 2013, près de 10 % des allocataires avaient un taux d'effort net (après aide et hors charges réelles) inférieur à 5 % et 17 % inférieur à 10 %. Parmi les bénéficiaires des APL, un peu moins de 30 % auraient un taux d'effort net inférieur à 10 % et 11 % auraient même un taux d'effort nul.
Selon les chiffres de la revue de dépenses relative aux aides personnelles au logement locatif, réalisée par la mission d'évaluation de la politique du logement précitée, 10 % des ménages (hors étudiants) avaient un taux d'effort inférieur à 5,6 % en décembre 2013, en prenant également en compte, dans les ressources, les prestations familiales (qui n'entrent pas dans le calcul des aides personnelles au logement).
Il conviendrait que le dispositif, qui pourrait être défini au niveau réglementaire, évite d'accentuer l'effet inflationniste des aides (avec le risque que les propriétaires ne louent leur bien en tenant compte de ce seuil). Comme le proposait la revue de dépenses précitée, les paramètres du barème actuellement existant pourraient ainsi être modifiés ou encore un dispositif d'écrêtement envisagé. De même, le barème de calcul pourrait être revu afin de garantir ce taux d'effort minimal.
En tout état de cause, votre rapporteur spécial est conscient de la difficulté de réformer les aides personnelles au logement qui , comme l'a notamment démontrée l'enquête demandée par la commission des finances à la Cour des comptes en vertu de l'article 58-2 de la LOLF 21 ( * ) , ont un très fort effet redistributif et sont efficaces en termes de réduction du taux d'effort des ménages.
C'est l'une des raisons pour lesquelles votre rapporteur spécial trouve séduisante la piste de réforme de plus long terme , proposée par le Cour des comptes, tendant à fusionner, au sein d'une prestation unique, les aides personnelles au logement, certains minima sociaux et la prime d'activité .
* 12 Cf. le C du présent II.
* 13 Compte du logement 2013 - Premiers résultats 2014, Commissariat général au développement durable, février 2015.
* 14 Cf. le 2° du présent A et le commentaire de l'article 55 du présent projet de loi.
* 15 Cf. le B du présent I.
* 16 Pour le détail de ces mesures, se reporter au commentaire de l'article 55 du présent projet de loi de finances.
* 17 Loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 18 Loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015.
* 19 Cf. le commentaire de l'article 55 du présent projet de loi de finances .
* 20 Cf. le compte-rendu de la commission des finances du 29 novembre 2011, lors de l'examen de la taxe sur les loyers abusifs pour les micro-logements, dite « taxe Apparu », et le commentaire de l'article 55 du présent projet de loi de finances.
* 21 Loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.