ANALYSE PAR PROGRAMME
I. LE PROGRAMME 303 « IMMIGRATION ET ASILE »
1. Un programme centré sur l'asile et l'immigration irrégulière
Le programme 303 « Immigration et asile », qui représente environ 90 % des dotations de la mission, est composé de quatre actions :
- l'action 1 « Circulation des étrangers et politique des visas » , qui porte les crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas, placée au sein de la direction générale des étrangers en France ; cette action ne porte, en 2016, plus qu'un reliquat de crédits de 560 000 euros, en raison du transfert des crédits de fonctionnement de la sous-direction des visas de Nantes vers le programme 216 ;
- l'action 2 « Garantie de l'exercice du droit d'asile » , qui rassemble les crédits destinés au traitement des demandes d'asile par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et l'ensemble du financement des dispositifs d'accompagnement des demandeurs d'asile (centres d'accueil des demandeurs d'asile, hébergement d'urgence, allocation aux demandeurs d'asile) ;
- l'action 3 « Lutte contre l'immigration irrégulière » , qui porte principalement les crédits destinés au fonctionnement des centres et lieux de rétention administrative (CRA), ainsi que les frais d'éloignement des étrangers en situation irrégulière ;
- l'action 4 « Soutien » , qui porte les dépenses de fonctionnement de la direction générale des étrangers en France, à l'exclusion des dépenses de personnel et des loyers budgétaires.
Évolution des crédits de paiement du programme 303
en euros
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Exécution 2014 |
LFI 2015 |
PLF 2016 |
Variation |
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Programme 303 - Immigration et asile |
675 662 085 |
593 416 208 |
632 678 730 |
6,6% |
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Action 1 - Circulation des étrangers et politique des visas |
1 159 114 |
1 432 000 |
560 000 |
-60,9% |
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Action 2 - Garantie de l'exercice du droit d'asile |
570 171 039 |
496 567 568 |
533 300 000 |
7,4% |
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Action 3 - Lutte contre l'immigration irrégulière |
77 622 087 |
73 807 000 |
76 700 000 |
3,9% |
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Action 4 - Soutien |
26 709 845 |
21 609 640 |
22 118 730 |
2,4% |
Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016
2. Une demande d'asile « nationale » stable, dans l'attente des demandeurs d'asile répartis à l'échelle de l'Union européenne
Comme cela a déjà été indiqué, la France connaît quant à elle, sur la première moitié de l'année 2015, un nombre de demandes d'asile stable par rapport à 2014 avec 32 784 demandes d'asile déposées (+ 0,3 %) . Sur la base de cette évolution, la demande d'asile strictement nationale devrait s'établir entre 65 000 et 70 000 demandes en 2015 .
Les nationalités d'origine des demandeurs d'asile connaissent cependant une évolution notable. Ainsi, le Kosovo redevient la première nationalité d'origine des demandeurs , avec 1 805 demandes sur le premier semestre 2015 - ce qui est directement lié au retrait du Kosovo de la liste des pays d'origine sûrs en octobre 2014. Par ailleurs, le Soudan (+ 94 %) et l'Irak (+ 1 546 %), tout en conservant des chiffres relativement contenus en valeur absolue (soit respectivement 1 273 et 905 demandes), ont connu une forte hausse en ce début d'année.
S'agissant de 2016, le projet de loi de finances pour 2016 a été conçu sur la base d'une « hypothèse d'une hausse de la demande d'asile régulière, conduisant au dépôt de 71 500 demandes en 2016 » 5 ( * ) . Cette hypothèse semble réaliste, indépendamment du programme de relocalisation à l'échelle européenne .
3. Des moyens accrus pour l'OFPRA, qui doit également faire face à la mise en oeuvre de la réforme
L'OFPRA est l'office chargé, en première instance, d'accorder ou non la protection de la France aux demandeurs d'asile qui la sollicitent. Face à l'augmentation de la demande d'asile depuis 2007 et à l'allongement des délais de traitement des demandes d'asile, l'OFPRA a vu ses moyens considérablement augmenter lors des dernières lois de finances . En 2016, ce renforcement des moyens est d'autant plus nécessaire que la loi précitée de réforme de l'asile a fixé des objectifs exigeants à l'office, à savoir un traitement des demandes d'asile dans un délai de trois mois, tout en assurant le respect des nouveaux droits, en particulier des droits de recours, que cette réforme a conférés aux demandeurs d'asile.
Ainsi, le projet de loi de finances poursuit l'évolution de ces dernières années, la subvention de l'État augmentant de 1,4 million d'euros par rapport à la loi de finances pour 2015, pour s'établir à 47,4 millions d'euros . En 2009, elle était de seulement 29 millions d'euros (+63 %). De la même manière, le plafond d'emplois de l'opérateur est relevé de 20 équivalents temps plein travaillés (ETPT), pour s'établir à 545 en 2016 , après une progression de 50 ETPT en 2015. Au total, depuis 2013, l'office a gagné 100 ETPT.
Le directeur général de l'OFPRA Pascal Brice a indiqué à votre rapporteur spécial que ces recrutements devraient en 2016 se concentrer sur les tâches administratives nécessaires à l'enregistrement des demandes, à la notification des décisions et à la production des documents d'état civil des personnes protégées, alors que les recrutements précédents avaient essentiellement permis d'accroître le nombre d'officiers de protection chargés des décisions.
Tout en saluant cette progression, votre rapporteur spécial doute qu'elle puisse être suffisante, au regard du délai de traitement des demandes, qui reste, en 2015, à un niveau élevé d'environ 200 jours , d'après le projet annuel de performances. Certes, le stock des dossiers de plus de trois mois est en cours de résorption, étant passé de 20 000 dossiers lors du pic de 2013 à 14 000 dossiers aujourd'hui. L'objectif d'un délai de trois mois, soit 90 jours, devrait être atteint, selon le directeur général de l'OFPRA, en 2017.
En tout état de cause, ces cibles, déjà ambitieuses, illustrent le fait que les économies budgétaires liées à une hypothétique réduction du délai de traitement des demandes n'interviendront pas immédiatement après l'entrée en vigueur de la réforme de l'asile au 1 er novembre .
Il convient de souligner que le délai global d'examen des demandes d'asile se réduit également en raison de l'augmentation du nombre de dossiers traités chaque année, en appel, par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA). Ainsi, entre 2009 et 2014, le nombre de décisions annuelles de la Cour a doublé, passant de 20 240 à 39 162.
4. Des places en CADA en augmentation
Constatant que le niveau élevé de la demande d'asile que connaît la France depuis plusieurs années est amené à perdurer, les pouvoirs publics, quels que soient les Gouvernements, ont développé la capacité d'accueil dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) , capacité pérenne et plus adaptée à ce public spécifique. Ainsi, entre 2001 et 2014, le parc de CADA est passé de 5 282 places à 25 637 places .
En 2015, 4 200 nouvelles places auront été créées . S'agissant de 2016, dans le cadre du plan « Migrants » annoncé en juin 2015, un nouvel appel d'offres a été lancé dont l'objectif est de créer à terme 5 500 places supplémentaires de CADA, en particulier par transformation de places d'hébergement d'urgence existantes. Ainsi, il est prévu de créer 3 500 nouvelles places en CADA en 2016 et 2 000 nouvelles places en 2017 .
Votre rapporteur spécial se félicite de la poursuite de la politique de construction de places de CADA , qui assure un hébergement adapté et encadré ; au total, environ 10 000 places de CADA auront été construites entre 2012 et 2016. Cependant, force est de constater que cette évolution n'est pas à la hauteur des enjeux, conduisant au maintien d'un important dispositif, mal contrôlé et plus onéreux, d'hébergement d'urgence (cf. infra ).
Le coût moyen par place en CADA s'établit, pour 2016, à 19,45 euros par jour . Il est en diminution compte tenu de l'entrée en vigueur de la nouvelle allocation pour demandeur d'asile (ADA), les CADA ne finançant plus, à compter du 1 er novembre 2015 et de l'entrée en vigueur de la réforme de l'asile, l'allocation mensuelle de subsistance.
Il convient de souligner que, l'ADA étant budgétée pour un montant moyen de 8,4 euros par personne et par jour, le coût journalier global d'un demandeur d'asile en CADA (coût à la place + allocation) augmente sensiblement en 2016, passant de 24 euros à 27,85 euros . Votre rapporteur spécial sera particulièrement vigilant quant à l'évolution du coût unitaire moyen des places en CADA , le ministère de l'intérieur soulignant, dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances, que le référentiel de coûts mis en place depuis 2012 devrait permettre une évolution à la baisse du coût unitaire moyen en cours d'année.
Au total, la dotation pour les CADA s'établit à 236,4 millions d'euros pour 2016, pour un total de 33 000 places dont 3 500 places créées en cours d'année 2016 .
5. Le financement insuffisant de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile
Avec 33 000 places en CADA prévues pour 2016, un nombre de demandeurs d'asile estimés à 70 000, soit 85 000 a minima en tenant compte du programme européen de relocalisation, et une durée moyenne de traitement des demandes par l'OFPRA de 200 jours, la capacité d'hébergement en CADA devra être complétée par des places en hébergement d'urgence .
Le parc d'hébergement d'urgence pour les demandeurs d'asile (HUDA) est composé de deux dispositifs : un parc national, géré par la société Adoma, soit 6 660 places ; et un parc déconcentré, géré par les préfets de département, soit 12 760 places prévues en 2016.
Le parc déconcentré est composé à la fois de centres d'hébergement collectifs, d'appartements pris à bail et de nuitées d'hôtels, ces dernières étant, comme l'illustre le tableau ci-dessous, la formule la plus coûteuse en terme de coût journalier.
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Coût de l'hébergement d'urgence en 2014 |
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HU déconcentré |
HU national |
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Collectif |
Hôtel |
Appartements |
ATSA |
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Coût unitaire |
15,05 € |
17,88 € |
13,36 € |
16,28 € |
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Coût total (estimation pour l'HU déconcentré) |
28,4 M€ |
78,1 M€ |
35,5 M€ |
13,1 M€ |
Source : ministère de l'intérieur, réponses au questionnaire budgétaire
Misant sur l'augmentation du parc de CADA, ainsi que sur la mise en place de l'orientation directive, qui pourrait réduire le nombre de demandeurs d'asile hébergés dans le dispositif financé par l'État, le projet de loi de finances prévoit une dotation 2016 en baisse significative par rapport à 2015, soit 111,5 millions d'euros, contre 132,5 millions d'euros en 2015 . Or, la dotation 2015, même si elle se caractérisait par une augmentation significative par rapport aux années précédentes, était inférieure aux dépenses constatées en 2014 (142 millions d'euros). En outre, la loi précitée de réforme de l'asile prévoit que les demandeurs d'asile hébergés en HUDA ont droit à un accompagnement juridique et social , à l'instar de ceux hébergés en CADA ; cet accompagnement, s'il est effectivement mis en oeuvre, devra donc également être financé par cette enveloppe.
En conséquence, la dotation 2016 d'hébergement, compte tenu de la situation de la demande d'asile en France et du programme de relocalisation européen, n'est pas réaliste et devra probablement faire l'objet d'un abondement de l'ordre de 30 millions à 40 millions d'euros en cours d'année .
6. La délicate budgétisation de la nouvelle allocation pour demandeurs d'asile
Jusqu'au 1 er novembre 2015, les demandeurs d'asile bénéficient, en fonction de leur situation, de deux allocations différentes : l'allocation mensuelle de subsistance (AMS), versée par les CADA lorsqu'ils sont hébergés en CADA, et l'allocation temporaire d'attente (ATA), versée par Pôle Emploi lorsqu'ils n'ont pas pu être hébergés en CADA et le sont en hébergement d'urgence. La loi précitée portant réforme de l'asile a fusionné ces deux allocations en une seule « allocation pour demandeurs d'asile » (ADA), qui sera désormais gérée par l'Office français d'immigration et d'intégration (OFII) .
La budgétisation de la nouvelle allocation est, pour plusieurs raisons, particulièrement délicate .
Tout d'abord, son barème a été familialisé , si bien que le montant journalier moyen ne peut être, à ce stade, qu'une estimation. Le Gouvernement s'est ainsi fondé sur un montant moyen de 8,4 euros par personne et par jour - soit significativement moins que l'ATA, dont le montant était de 11,5 euros par personne et par jour. Cela représente un montant mensuel de 252 euros.
Ensuite, le nombre des bénéficiaires est susceptible d'évoluer en fonction des conséquences de la mise en oeuvre de l'orientation directive des demandeurs d'asile . En effet, en vertu de ce système prévu par la réforme de l'asile, un refus d'hébergement proposé par l'OFII entraînera la perte des droits à l'allocation, ce qui pourrait faire diminuer le nombre d'allocataires.
Enfin, l'ATA était caractérisée par une proportion importante d'indus, de l'ordre de 20 %, d'après les estimations de Pôle Emploi, en 2013. La dépense d'ADA dépendra donc également de l'efficacité de la gestion de l'allocation par l'OFII et de la capacité de ce dernier à maîtriser les indus , notamment en affinant le lien entre la situation du demandeur au regard de l'OFPRA et de la CNDA et ses droits à l'allocation, mais aussi en vérifiant effectivement la situation matrimoniale et familiale des allocataires, dès lors que l'ADA est familialisée.
Au total, le projet de loi de finances prévoit une dotation de 137,5 millions d'euros pour l'ADA . Cela représente une augmentation de 27,5 millions d'euros par rapport à la dotation d'ATA en loi de finances initiale pour 2015, que votre rapporteur spécial avait qualifiée de « manifestement insincère ». D'après les éléments transmis à votre rapporteur spécial, la dépense prévisionnelle d'ATA, pour 2015, s'établit à 157 millions d'euros jusqu'au 1 er novembre 2015 (soit près de 190 millions d'euros en dépense théorique annualisée) .
Évolution de la dépense annuelle d'allocation temporaire d'attente
en millions d'euros
* 2015 : l'ATA, remplacée par l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA), ne sera plus versée à compter du 1 er novembre 2015 ; le montant indiqué correspond à une dépense prévisionnelle annuelle sur la base de la dépense prévisionnelle jusqu'au 1 er novembre 2015.
*2016 : dotation initiale pour l'ADA dans le PLF 2016
Source : commission des finances
La seule analyse du nombre de bénéficiaires de l'allocation suffit à éclairer l'insuffisance manifeste de la dotation pour 2016 . En effet, le nombre de bénéficiaires journaliers de l'ATA est, en 2014 et en 2015, de 46 900 personnes. Or, le public potentiel de l'ADA, qui comprend les demandeurs accueillis en CADA, est plus important que le public de l'ATA , limité aux seuls demandeurs hébergés en HUDA. Pourtant, les crédits d'ADA proposés par le présent projet de loi de finances sont établis sur la base d'une prévision de 44 800 bénéficiaires seulement .
Par conséquent, tout en reconnaissant la difficulté attachée à la prévision budgétaire d'une allocation dont le champ et le montant ont été redéfinis, votre rapporteur spécial estime que toute dotation inférieure à 200 millions d'euros sera insuffisante en gestion .
Au total, qu'il s'agisse de l'hébergement d'urgence ou de l'allocation temporaire d'attente, et malgré la hausse des crédits globaux dédiés à l'asile, votre rapporteur spécial déplore que la mise en oeuvre de la réforme de l'asile ne se soit pas accompagnée d'un effort de sincérité budgétaire qui permette, enfin, de mettre un terme à ce que l'opinion publique perçoit, depuis plusieurs années, comme une volonté politique de masquer, sinon de maquiller, la réalité du coût des dépenses liées aux demandeurs d'asile .
7. Les moyens à redéfinir d'une politique de rétention hâtivement repensée
L'action 3 du programme 303 relative à la lutte contre l'immigration irrégulière finance trois principaux postes :
- les dépenses de fonctionnement des centres et locaux de rétention administrative et zones d'attente ;
- les frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière ;
- diverses subventions aux associations chargées du suivi sanitaire, social et juridique des étrangers retenus.
La politique de reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière est traversée, en 2015, par deux phénomènes contradictoires . D'un côté, le projet de loi précité relatif au droit des étrangers prévoit d'accorder la priorité à l'assignation à résidence plutôt qu'au placement en rétention, conformément à la directive 2008/115/CE dite « Directive Retour » 6 ( * ) . D'un autre côté, dans le cadre du plan « Migrants » annoncé en juin 2015, le Gouvernement a décidé de renforcer la lutte contre l'immigration irrégulière et, dans ce cadre, d'optimiser l'utilisation des places existantes de centres de rétention administrative (CRA) , aujourd'hui largement sous-utilisées 7 ( * ) .
En conséquence, les crédits prévus en 2016 sont en légère hausse, passant de 19 millions d'euros à 20,6 millions d'euros pour le fonctionnement des CRA . Cependant, il convient de souligner qu'au-delà de la dotation de fonctionnement du programme 303, la capacité d'accueil des CRA dépend essentiellement des effectifs de la police aux frontières qui leur sont alloués , afin d'assurer les nécessaires escortes consulaires et judiciaires et les raccompagnements à la frontière. Or, votre rapporteur spécial a pu constater, lors de sa visite au CRA du Mesnil-Amelot, que ces effectifs avaient baissé en 2013, 2014 et 2015.
Les dépenses d'assignation à résidence sont prévues à hauteur de 1,3 million d'euros en crédits de paiement, soit une hausse de 25 % par rapport à la loi de finances pour 2015. Votre rapporteur spécial souligne que cette solution, qui peut être utile, ne saurait remplacer la rétention pour une grande partie du public concerné pour qui elle ne permet pas d'assurer le contrôle nécessaire à leur reconduite effective à la frontière .
Par ailleurs, afin de désengorger le dispositif d'hébergement des demandeurs d'asile (CADA et HUDA), il est nécessaire d'en sortir, le plus rapidement possible, les personnes déboutées du droit d'asile à la suite d'une décision définitive de l'OFPRA ou de la CNDA. À cet égard, la revue de dépenses, conduite par les inspections générales, relative à l'hébergement d'urgence, a préconisé de mettre en place des dispositifs dédiés d'accompagnement des déboutés du droit d'asile vers le départ du territoire . De tels centres, que votre rapporteur spécial appelle de ses voeux, sont actuellement expérimentés dans le cadre du plan « Migrants », en particulier à Vitry-sur-Orne en Moselle. Le projet de loi de finances prévoit une dotation de 1,9 million d'euros à cet effet.
Enfin, le projet de loi de finances pour 2016 se caractérise par une hausse significative des crédits dédiés aux frais d'éloignement des migrants en situation irrégulière , les frais de billetterie centrale passant de 15,3 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2015 à 23,75 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances. Cette hausse correspond à la dépense constatée en 2014 , soit 24 millions d'euros, et qui s'explique moins par la hausse du nombre de raccompagnements aux frontières que par l'augmentation du coût individuel des billets du fait de la part croissante des renvois vers des pays lointains hors Union européenne.
* 5 Réponses du ministère de l'intérieur au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.
* 6 Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.
* 7 Taux moyen d'occupation de 54,6 % des places au premier semestre 2015 pour les CRA situés en métropole.